中國農村反貧困模式的歷史演進及成效評價

倪凱 胡淑鈴

摘 要 改革開放以來，我國政府開展了嚴格意義上的農村反貧困工作。在長期的農村反貧困實踐過程中，我國政府依據中國社會發展的事實和對農村貧困的深入認識，不斷調整反貧困模式。基于此，在運用歷史數據對中國農村反貧困的歷史進程進行梳理總結的基礎上，對扶貧成效予以評價。

關鍵詞 中國農村;反貧困;歷史演進;成效評價

中圖分類號：F323.8 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2020.06.050

扶貧是中文特有的一個詞匯，既表示反對貧困的具體行為，也表示反對貧困的過程。農村貧困問題是我國政府長期高度關注的社會問題，多年來，我國政府在脫貧工作上取得了舉世矚目的成就，貧困發生率從1978年末的97.5%（2010年貧困標準）下降到2019年末的0.6%，貧困人口顯著減少。但是，在2020年全面建成小康社會的節點來臨之際，“中國式扶貧”因貧困人口基數大、貧困區域分布廣、貧困程度深和貧困情況復雜等原因而面臨著新的嚴峻考驗。因此，研究我國反貧困的實踐模式，不僅有利于中國脫貧工作的順利實施，實現共同富裕，也有利于豐富和發展人類反貧困的理論基礎。

1 中國農村反貧困模式的歷史演進

我國關于農村反貧困的研究是十分豐富的，但在對中國農村扶貧起始時間這個問題上存在一定的爭議。一種觀念是將1949年建國視為扶貧工作的起始點;另一種觀念則認為扶貧是改革開放以后提出并實施的，因為這個時期開展的制度層面改革推動了農村經濟的快速發展，貧困人口開始大幅度減少。筆者以1978年為起點對我國農村反貧困模式進行梳理總結。1978—2020年，中國的農村扶貧事業大致經歷了4個階段。

1.1 農村經濟體制改革推動減貧階段（1978—1985）

中共十一屆三中全會之后，我國開始推行經濟體制變革。其中，在農村實行的以家庭聯產承包責任制為主的農村經營體制改革成效卓著，推動了農村經濟發展，改善了廣大群眾的生活條件。此外，政府建立起以市場化為取向的農產品交易制度，使得農業產品的價格逐步開放。在鄉鎮，國家通過發展鄉鎮企業等策略，使得鄉鎮企業的就業人數逐年增加。相關資料顯示，我國鄉鎮企業就業人數從1978年的2827萬人上升到了1985年的6 979萬人[1]。從另一方面來看，鄉鎮企業的發展成為繁榮農村經濟、轉移農村剩余勞動力、提高農民收入、減少農村貧困的一條有效途徑[2]。需要指出的是，這一階段國家正式開始了具有明確指向性的扶貧行動。1980年，國家財政設立直接與扶貧相關的“支援經濟不發達地區發展資金”，專門用來支持“老、少、邊、窮”地區的經濟發展[3];1982年，政府將“三西”地區作為全國第一個區域性扶貧開發實驗地，每年拿出2億元對其進行開發式扶貧;1984年，中央發布《關于幫助貧困地區盡快改變面貌的通知》，該通知針對當時貧困人口分布的地域狀況，提出了集中力量解決連片區的貧困問題。此外，國家還專門設立以工代賑資金，幫助貧困地區加快基礎設施建設[4]。

這一階段，中國的扶貧工作走上了制度化道路，為后來的國家大規模扶貧工作積累了經驗。據國家有關統計資料顯示，1978年末，我國農村貧困人口為7.703 9億人，貧困發生率為97.5%，而到了1985年末，我國農村貧困人口減少到6.610 1億人，貧困發生率也下降到78.3%，較1978年末下降了19.2%。

1.2 制度化大規模開發式扶貧階段（1986—2000）

20世紀80年代，中西部地區經濟發展速度仍然緩慢，居民生活水平明顯低于全國平均水平。從這時起，我國開始實施國家層面的扶貧戰略。1986年，國家專門成立了由中央到地方的各級貧困地區經濟開發領導小組及其辦公室。這次扶貧實行以貧困縣為主的區域瞄準方式，于1986年首次確定了331個國定貧困縣和368個省定貧困縣。在這些貧困縣中，國家通過安排專項資金、制定優惠政策、組織勞務輸出、改善貧困地區基礎設施和進行扶貧投資等方式，逐步激發貧困地區和貧困人口的自身發展能力。自此，國家扶貧戰略也由過去“救濟式”扶貧轉變為“開發式”扶貧。1987年，一則《關于加強貧困地區經濟開發工作的通知》，正式確定了以促進區域增長為主要目標的扶貧開發戰略。到了90年代中期，中國農村貧困人口分布呈現出明顯的地域性差別，尤其東西部之間的差距在不斷拉大。為此，中國政府相繼在1994年和1996年分別出臺了《國家八七扶貧攻堅計劃》和《關于盡快解決農村貧困人口溫飽問題的決定》兩個綱領性文件。納入國家“八七扶貧攻堅計劃”的國家級貧困縣增加到592個，明確了扶貧開發工作的目標、對象、措施和限期，建立了工作機制和東西部扶貧機制。

至此，標志著中國農村反貧困行動的規范化和制度化體系基本完成。相關數據顯示，這一時期貧困地區經濟發展速度明顯加快，農民收入明顯提高，貧困地區的各項社會事業得到全面發展。到2000年末，我國貧困人口減少到4.622 4億人，貧困發生率下降至49.8%，較1985年末下降了28.5%。從數據上看，在2000年我國人民生活水平基本上達到了總體小康。但當時的小康依舊是“低水平、不全面、發展很不均衡”的小康。

1.3 綜合開發式扶貧階段（2001—2012）

進入21世紀，扶貧和經濟社會的推進，過去的塊狀貧困已經轉變為點狀貧困。在宏觀方面，一系列脫貧政策相繼出臺，2001年，國務院印發了《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》，對扶貧工作的重點與瞄準對象作出了重大調整。政府將14.8萬個貧困村作為重點扶持對象，開始了貧困縣向貧困村的轉移。扶貧資源實行重心下移、進村入戶、瞄準到人等方式。2002年，黨的十六大明確了全面建成小康社會的奮斗目標。這一導向對農村扶貧開發工作意義重大。2003年，我國開始在全國部分地區試點新型農村合作醫療，極大地加強并提高了農村的社會保障工作。2005年，十六屆五中全會提出建設社會主義新農村，從此，農村教育、文化、醫療和社會保障等社會事業進入加速發展時期。國家于2006年廢除了延續千年的農業稅，對于依賴農業收入的貧困地區和貧困人口意義更加明顯。同年6月29日，國家通過修訂《中華人民共和國義務教育法》，全面實行免費九年制義務教育。2007年，國家頒布《國務院關于在全國農村建立最低生活保障制度的通知》，為生活在農村的困難人口提供最基本的生活保障。2008年，十七屆三中全會指出，要堅持開發式扶貧方針，實現最低生活保障制度和扶貧開發政策的有效對接[5]，這標志著我國扶貧工作進入開發扶貧和社會救助“兩輪驅動”階段。在專項政策方面，政府通過實施參與式村級扶貧規劃，確定了“以整村推進為體、產業扶貧和勞動力轉移培訓為翼”的扶貧開發戰略[6]，推動我國扶貧工作向縱深發展。自此，我國進入綜合扶貧開發階段[7]。

到2012年底，全國農村貧困人口為9 899萬人，較2000年減少了78.6%，貧困發生率為10.2%，較2000年降低了39.6%，扶貧工作成效顯著。

1.4 新時期精準扶貧戰略（2013—2020）

2013年11月，習近平總書記對扶貧工作提出新要求，即“精準扶貧”。隨后，中共中央辦公廳印發《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》，國務院有關機構出臺《關于印發〈建立精準扶貧工作機制實施方案〉的通知》，對精準扶貧工作進行了更加詳細的指導和規劃。2014年，全國范圍內開始實施“精準扶貧”“區域開發”“社會保障”相結合的扶貧戰略。2015年11月29日，《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》指明了中央國家機關76個有關單位的職責分工。該文件指出，要充分發揮政治優勢和制度優勢，把精準扶貧、精準脫貧作為基本方略，確保2020年貧困地區人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽。2016年，國務院印發了《全國“十三五”脫貧攻堅規劃》，標志著我國的扶貧工作進入新的時期。

該階段，我國扶貧事業逐漸形成了專項扶貧、行業扶貧和社會扶貧有機結合的“三位一體”扶貧新格局，省市縣鄉村“五級書記”齊抓共管的扶貧工作機制。中國農村脫貧攻堅也取得了顯著的成就，2019年末中國農村貧困發生率為0.6%，貧困人口下降到551萬人。2013—2019年貧困人口減少的數量達到9 348萬人，接近于越南人口規模。

2 中國農村反貧困模式的成效評價

經過40多年的反貧困實踐，中國政府根據不同階段的國情采取相應的反貧困戰略和政策，形成了一整套極具中國特色的扶貧模式。從扶貧戰略來看，國家扶貧戰略保持了高度靈活性，適時制定了扶貧政策和措施;從扶貧目標來看，由最初的貧困縣為主到以貧困村為主，再到以貧困戶為主，逐漸走向精準;從扶貧主體來看，不僅包含了中央到村的多主體參與，還廣泛動員了社會力量，形成了多元扶貧主體的格局;從扶貧方式來看，從開始的扶貧到后來扶貧同扶志、扶智相結合的扶貧方式，形成了教育扶貧、生態扶貧、產業扶貧和異地搬遷扶貧等措施。

總體而言，在中央領導下，統籌政府、社會、市場，形成了全覆蓋、全方位的扶貧體系，扶貧成績斐然。然而，目前中國農村反貧困工作仍然面臨許多新情況、新問題。例如，現在農村的扶貧工作遇到瓶頸，返貧現象依然存在。保障不再出現絕對貧困、提高相對貧困人口的生活水平、縮小城鄉之間和地區之間的差距等都將是今后扶貧工作的難點。

3 結語

通過對我國反貧困進程的總結梳理發現，連續幾十年的扶貧政策旨在改善貧困人口的物質生活條件。自改革開放以來，我國政府以促進地區的經濟增長為主要抓手，以全面實現小康生活為主要目的，不斷加大對貧困地區的基礎設施投入。然而，在大力發展貧困地區經濟的過程中，也出現了大量農村人口外流、多功能農業生產和多樣化農村經濟活動慢慢消逝以及傳統的村落凝聚力和鄉土風情逐步降低等問題。此外，農村居民參與農村公共事務的意愿逐漸降低乃至喪失，農村自治組織和鄰里之間的互助也正在削弱。鑒于此，相關部門需要調整農村反貧困理念和策略，更加注重發掘農村社區所具有的資源與價值，尤其是農村所具有的鄰里互助、傳統手工藝等社會、文化資源，激發農村社區發展的內在動力，進一步緩解農村貧困，提升農村貧困人口生活質量與幸福感。

參考文獻：

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[5] 王玉福，閆艷.改革開放40年扶貧開發：歷程·成就·經驗[J].理論導刊，2018，408（11）：6-11.

[6] 陳標平，胡傳明.建國60年中國農村反貧困模式演進與基本經驗[J].求實，2009（7）：82-86.

[7] 劉娟.我國農村扶貧開發的回顧、成效與創新[J].探索，2009（4）：89-92.

（責任編輯：趙中正）