基于問(wèn)題導(dǎo)向的基層央行采購(gòu)效能提升路徑思考

鄒珊

摘要：隨著政府采購(gòu)制度改革的不斷深化，基層央行積極探索推進(jìn)采購(gòu)工作提質(zhì)增效，但基于內(nèi)外部環(huán)境的發(fā)展變化，在深化采購(gòu)制度、優(yōu)化采購(gòu)體系方面出現(xiàn)了一些困難和問(wèn)題，本文就此進(jìn)行分析探討，并提出相關(guān)建議和意見(jiàn)，以期更好地提升基層央行采購(gòu)工作效能。

關(guān)鍵詞：政府采購(gòu);基層央行;采購(gòu)制度

一、當(dāng)前基層央行采購(gòu)工作面臨的主要形勢(shì)

一是監(jiān)管越來(lái)越嚴(yán)。近年來(lái)，用于規(guī)范政府采購(gòu)相關(guān)工作的新制度、新規(guī)定不斷出臺(tái)，政府采購(gòu)要求越來(lái)越高、越來(lái)越細(xì)、越來(lái)越嚴(yán)。作為中央預(yù)算單位分支機(jī)構(gòu)，基層央行的集中采購(gòu)和分散采購(gòu)項(xiàng)目成為巡視、審計(jì)等監(jiān)督檢查的必查項(xiàng)目，且近兩年的檢查過(guò)程中，均以政府采購(gòu)法規(guī)制度為標(biāo)尺，例如，對(duì)基層央行自行組織的競(jìng)爭(zhēng)性磋商項(xiàng)目，均嚴(yán)格要求在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門指定的政府采購(gòu)信息發(fā)布媒體發(fā)布公告，基層央行自身明確的相關(guān)發(fā)布平臺(tái)則不予認(rèn)同。因此，基層央行按照以往慣例進(jìn)行的采購(gòu)實(shí)施工作會(huì)被認(rèn)定為不符合現(xiàn)行法規(guī)制度規(guī)定，嚴(yán)格監(jiān)管的態(tài)勢(shì)十分明顯。

二是影響越來(lái)越大。相比大型基建項(xiàng)目，基層央行的采購(gòu)項(xiàng)目額度并不高。但作為中央銀行分支機(jī)構(gòu)，基層央行在所在地區(qū)具有重要影響，很多供應(yīng)商都期望通過(guò)與基層央行合作提升在金融系統(tǒng)特別是銀行系統(tǒng)的知曉度，并由此積累一定數(shù)量的采購(gòu)業(yè)績(jī)。與此同時(shí)，基層央行委托給采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的集中采購(gòu)和分散采購(gòu)項(xiàng)目都在中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)公告，接受全社會(huì)的監(jiān)督，社會(huì)關(guān)注度很高，很多異地供應(yīng)商會(huì)慕名而來(lái)，社會(huì)影響不斷擴(kuò)大。

三是范圍越來(lái)越廣。基層央行的采購(gòu)項(xiàng)目林林總總，從標(biāo)的類別來(lái)看，不僅包含日常辦公履職所需的各類貨物、服務(wù)，而且涉及辦公用房維護(hù)、配套設(shè)施修繕等工程類項(xiàng)目;從采購(gòu)主體來(lái)看，有總行統(tǒng)一組織采購(gòu)的，有分支機(jī)構(gòu)自行組織采購(gòu)的，有委托給集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)的，也有委托給社會(huì)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的;從項(xiàng)目額度來(lái)看，有上千萬(wàn)數(shù)百萬(wàn)元的項(xiàng)目，也有幾千幾百元的項(xiàng)目;從采購(gòu)對(duì)象的通用性來(lái)看，既有各類機(jī)關(guān)、單位普遍使用的貨物和服務(wù)，也有基層央行專屬的項(xiàng)目……可見(jiàn)，基層央行的采購(gòu)范圍覆蓋廣泛，且隨著相關(guān)業(yè)務(wù)的縱深開(kāi)展、創(chuàng)新以及相關(guān)職能的調(diào)整，采購(gòu)范圍必然越來(lái)越廣。

二、基層央行采購(gòu)工作存在的主要困難和問(wèn)題

一是制度體系有待完善。對(duì)基層央行來(lái)講，采購(gòu)工作要遵循的制度規(guī)定層次很多，有權(quán)威的采購(gòu)法律法規(guī)，有財(cái)政、發(fā)改等部門的規(guī)章、文件，有總行統(tǒng)一的制度規(guī)定，也有自行制定的相關(guān)辦法、規(guī)則，其中一個(gè)突出的問(wèn)題就是，在現(xiàn)行法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)，央行自身的制度規(guī)定過(guò)于嚴(yán)謹(jǐn)，例如合同簽訂期限比法規(guī)明確的30日還要短，一定程度增加了基層央行的采購(gòu)工作壓力。與此同時(shí)，由于零星采購(gòu)無(wú)上位法進(jìn)行約束，各基層央行根據(jù)自身實(shí)際和內(nèi)部控制的需要，自行制定了零星采購(gòu)的相關(guān)制度，標(biāo)準(zhǔn)不一、規(guī)則不一;其中有些規(guī)定是參照集中采購(gòu)規(guī)則制定的，流程比較繁瑣、要求過(guò)于嚴(yán)格，對(duì)采購(gòu)效率產(chǎn)生了一定影響。

二是供應(yīng)商庫(kù)不夠健全。政府采購(gòu)相關(guān)法規(guī)制度明確了不同采購(gòu)方式下的供應(yīng)商產(chǎn)生方式，其中一種效率很高的方式就是從省級(jí)以上財(cái)政部門建立的供應(yīng)商庫(kù)中抽取，但對(duì)于基層央行而言，很多行所在地區(qū)尚未建成統(tǒng)一的供應(yīng)商庫(kù);部分地區(qū)的省級(jí)財(cái)政部門雖然建立了供應(yīng)商庫(kù)，但主要面向省級(jí)預(yù)算管轄范圍內(nèi)的單位提供服務(wù)，國(guó)家機(jī)關(guān)在地方的直屬分支機(jī)構(gòu)基于預(yù)算管理關(guān)系很難獲得使用權(quán)限。很多基層央行自行建立了供應(yīng)商庫(kù)，但其中收錄的多為曾經(jīng)參加過(guò)本行項(xiàng)目采購(gòu)的供應(yīng)商信息，范圍有限，且很多供應(yīng)商信息無(wú)法更新或更新滯后，難于保證相應(yīng)信息的完整性和準(zhǔn)確性。

三是組織機(jī)制仍可優(yōu)化。目前，基層央行的采購(gòu)組織體系不盡相同，采購(gòu)管理職責(zé)普遍由財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)部門承擔(dān)，但采購(gòu)實(shí)施職責(zé)的履行則多有不同，有的由需求部門承擔(dān)，有的由采購(gòu)管理部門負(fù)責(zé)，有的則單獨(dú)設(shè)立了采購(gòu)實(shí)施部門。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，“管理、實(shí)施、需求”三項(xiàng)職責(zé)相互獨(dú)立是確保采購(gòu)公開(kāi)、公平、公正、透明的重要機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)采購(gòu)全流程監(jiān)督的重要舉措，是加強(qiáng)崗位制約防范道德和法律風(fēng)險(xiǎn)的重要安排，很多基層央行的采購(gòu)組織機(jī)制可進(jìn)一步優(yōu)化、完善。

四是專業(yè)評(píng)審力量有限。基層央行自行實(shí)施項(xiàng)目采購(gòu)抽取的評(píng)審人員來(lái)源于自建的評(píng)審人員庫(kù)，這個(gè)庫(kù)里的人員多為本行具備中級(jí)以上職稱的正式員工，與財(cái)政部門明確的評(píng)審專家標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比，存在三個(gè)短板：第一是都專長(zhǎng)于本崗位的業(yè)務(wù)履職，專業(yè)能力和評(píng)審素質(zhì)有一定的差距;第二是人員數(shù)量十分有限，特別是精通計(jì)算機(jī)、安全保衛(wèi)、工程建造等特定領(lǐng)域知識(shí)的高層次人才很少;第三是曾就讀類似專業(yè)的人員多就職于同一業(yè)務(wù)部門，但評(píng)審人員中通常只能有1名需求部門的代表，導(dǎo)致一些相對(duì)復(fù)雜、專業(yè)的項(xiàng)目評(píng)審時(shí)，難以抽取到3名以上對(duì)口的專業(yè)評(píng)審人員。

三、進(jìn)一步提升基層央行采購(gòu)效能的幾點(diǎn)建議

一是進(jìn)一步規(guī)范細(xì)化制度建設(shè)。依法合規(guī)是采購(gòu)的前提和根本，因地制宜、嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范制定采購(gòu)制度是基層央行開(kāi)展采購(gòu)工作的根基所在。鑒于當(dāng)前采購(gòu)工作面臨的形勢(shì)，基層央行應(yīng)全面落實(shí)采購(gòu)法律規(guī)定，對(duì)照國(guó)務(wù)院和財(cái)政部、發(fā)改委等國(guó)家部委制發(fā)的規(guī)章制度和規(guī)范性文件，根據(jù)總行統(tǒng)一的采購(gòu)管理辦法和上級(jí)行的相關(guān)制度，三管齊下完善內(nèi)部管理制度：第一，根據(jù)采購(gòu)工作新規(guī)，及時(shí)修訂完善用于規(guī)范全轄采購(gòu)工作的制度辦法，做到規(guī)范統(tǒng)一;第二，立足本行采購(gòu)工作實(shí)際，對(duì)不同類型、不同方式的采購(gòu)規(guī)則進(jìn)行細(xì)化，力爭(zhēng)做到每一環(huán)節(jié)、每一節(jié)點(diǎn)都有據(jù)可依、標(biāo)準(zhǔn)化操作，例如制作統(tǒng)一的需求書模板、合同模板，固化各類采購(gòu)文件的審核流程等;第三，針對(duì)日常工作中的難點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，科學(xué)設(shè)計(jì)、制定專用風(fēng)控制度，如評(píng)審人員回避制度、書面聲明制度等，以形成統(tǒng)籌兼顧、點(diǎn)面結(jié)合、更具針對(duì)性和操作性的采購(gòu)制度體系。

二是進(jìn)一步加強(qiáng)供應(yīng)商庫(kù)建設(shè)和應(yīng)用。一方面，積極爭(zhēng)取所在地區(qū)財(cái)政部門的支持，力爭(zhēng)共享其所建立的供應(yīng)商庫(kù)信息，開(kāi)通用戶，合規(guī)使用。另一方面，大力加強(qiáng)自身供應(yīng)商庫(kù)建設(shè)，如實(shí)記錄所有合作過(guò)的供應(yīng)商信息，通過(guò)中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)、信用中國(guó)網(wǎng)站和相關(guān)政府部門的網(wǎng)站等渠道核實(shí)有關(guān)信息，及時(shí)刪除庫(kù)中久未更新的供應(yīng)商信息，借助新項(xiàng)目采購(gòu)、售后服務(wù)等契機(jī)對(duì)有關(guān)信息進(jìn)行維護(hù)、更新，盡可能提高信息的真實(shí)度、準(zhǔn)確度、完整度;通過(guò)中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)及其地方分網(wǎng)，主動(dòng)尋找合適的供應(yīng)商納入庫(kù)中;探索不同行之間的供應(yīng)商庫(kù)信息共享，逐步擴(kuò)大供應(yīng)商庫(kù)的范圍。

三是進(jìn)一步優(yōu)化采購(gòu)組織機(jī)制。“管采需”三分離是大勢(shì)所趨，也是基層央行推進(jìn)采購(gòu)體制改革的重要一步。基層央行應(yīng)立足三分離原則，對(duì)本行各部門的職責(zé)任務(wù)進(jìn)行梳理，進(jìn)而明確一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的部門承擔(dān)采購(gòu)實(shí)施職責(zé)，從業(yè)務(wù)運(yùn)作來(lái)看，這一部門專職負(fù)責(zé)采購(gòu)實(shí)施，既避免了與管理部門一套人馬、兩塊牌子的尷尬，也避免了與需求部門共設(shè)一處、財(cái)物共管的風(fēng)險(xiǎn);從業(yè)務(wù)監(jiān)督來(lái)看，這一部門縱向接受各本行采購(gòu)管理委員會(huì)及其辦公室的指導(dǎo)管理，橫向接受內(nèi)審、紀(jì)檢監(jiān)察等部門的監(jiān)督檢查;從業(yè)務(wù)職責(zé)來(lái)看，這一部門不僅負(fù)責(zé)集中和分散采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施，還負(fù)責(zé)零星采購(gòu)項(xiàng)目的實(shí)施，更利于采購(gòu)合規(guī)度的把控和采購(gòu)資金的整體規(guī)劃使用。

四是進(jìn)一步精細(xì)人才管理和培育。人才是決定采購(gòu)成效的重要因素。基層央行在采購(gòu)工作中，應(yīng)高度重視發(fā)揮人才力量，注重集聚人才智慧。一方面，從本行職工隊(duì)伍中，按照優(yōu)中選優(yōu)、廣泛涉獵的原則，選擇具有堅(jiān)定政治站位、良好專業(yè)素質(zhì)和技術(shù)水平的人員，形成具有一定規(guī)模的“評(píng)審人員庫(kù)”，定期對(duì)庫(kù)中人員進(jìn)行培訓(xùn)，并按照有進(jìn)有出、動(dòng)態(tài)調(diào)整的規(guī)則進(jìn)行管理;在此基礎(chǔ)上，可積極探索建立跨地區(qū)的評(píng)審人員庫(kù)，并嘗試推進(jìn)異地電子評(píng)審，實(shí)現(xiàn)評(píng)審資源共享。另一方面，科學(xué)利用外部人才支持，專業(yè)人辦專業(yè)事，對(duì)工程基建和大型設(shè)備項(xiàng)目，外聘造價(jià)咨詢公司編制采購(gòu)預(yù)算;對(duì)公開(kāi)招標(biāo)及性質(zhì)特殊、金額較大的項(xiàng)目，委托代理機(jī)構(gòu)實(shí)施采購(gòu)，利用外部專家和專業(yè)人才力量提升評(píng)審水準(zhǔn)。

作者簡(jiǎn)介：鄒 珊，女，高級(jí)會(huì)計(jì)師，任職于中國(guó)人民銀行長(zhǎng)沙中心支行集中采購(gòu)中心。