創(chuàng)新體制機(jī)制 壯大集體經(jīng)濟(jì)

徐壽發(fā)/江蘇省南京市江寧區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局

江寧區(qū)橫溪街道石塘村

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是中國特色社會主義經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中發(fā)揮著舉足輕重的作用。進(jìn)入新時代，建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新體制機(jī)制，對發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)提出了新要求。

江寧區(qū)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

江蘇省南京市江寧區(qū)共有193個涉農(nóng)村（社區(qū)），其中農(nóng)村型97個、城鎮(zhèn)型52個、過渡型44個。2019年，村級賬面資產(chǎn)總額108.65億元，村均資產(chǎn)5629萬元；村級賬面凈資產(chǎn)82.98億元，村均凈資產(chǎn)4299萬元，村級總收入22.72億元，村均總收入1177萬元；村級集體經(jīng)營收入9.44億元，村均集體經(jīng)營收入489萬元；村級當(dāng)年收支結(jié)余8.68億元，村均收支結(jié)余450萬元。全區(qū)村級經(jīng)營性資產(chǎn)總額30.61億元，全區(qū)集體土地面積167.68萬畝，其中村級集體面積63.38萬畝。

江寧農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實力在南京市處于領(lǐng)先地位，百強(qiáng)村、億元村數(shù)量最多，村級總收入占全市近50%左右。2019年全區(qū)凈資產(chǎn)過億元的村9個。在深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的大背景下，全區(qū)村集體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展模式靈活多樣。

物業(yè)租賃模式。一些村將征地拆遷補(bǔ)償資金，重點(diǎn)用于經(jīng)營性固定資產(chǎn)投入，建設(shè)或購買標(biāo)準(zhǔn)廠房、門面房、商務(wù)辦公用房、打工樓、農(nóng)貿(mào)市場、商業(yè)店鋪、倉儲設(shè)施等物業(yè)項目，東山街道的章村、中前、駱村、泥塘等“億元村”、麒麟街道建南等村及秣陵街道百家湖片區(qū)部分村具有較強(qiáng)的代表性。

產(chǎn)業(yè)服務(wù)模式。一些村將區(qū)位優(yōu)勢和市場優(yōu)勢緊密結(jié)合，確定了服務(wù)企業(yè)、服務(wù)園區(qū)、服務(wù)村、服務(wù)農(nóng)民的發(fā)展定位，堅持走產(chǎn)業(yè)服務(wù)型發(fā)展道路，推動村級集體經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，以麒麟街道泉水、祿口街道彭福、秣陵街道牛首等村為代表。

特色產(chǎn)業(yè)模式。一些村最大限度挖掘本村資源優(yōu)勢，打造農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，激活村集體經(jīng)濟(jì)活力，帶動農(nóng)民增收致富，以橫溪街道石塘、谷里街道雙塘等一批“金花村”及橫溪街道西崗村“溪田田園綜合體”為代表。

聯(lián)合發(fā)展模式。以街道為主體，組建街道級集體經(jīng)濟(jì)聯(lián)合發(fā)展載體，引導(dǎo)村級集體經(jīng)濟(jì)組織通過抱團(tuán)、聯(lián)合、異地發(fā)展，聯(lián)合開發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)樓宇、科技孵化平臺等，實現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)，以橫溪街道打造區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品公用品牌“橫溪味道”、東山街道6個村共同出資建設(shè)東山總部園等為代表。祿口街道由14個村出資，購置街道安置房小區(qū)內(nèi)門面房6208㎡，委托街道統(tǒng)一經(jīng)營，年收益372萬元。麒麟街道因征地拆遷補(bǔ)償積累了一定規(guī)模的資金，由街道成立開發(fā)公司，用街道及各村征地拆遷補(bǔ)償資金統(tǒng)一購置經(jīng)營性資產(chǎn)。

資本運(yùn)營模式。主要適用于城中村、城郊村，這些村的特點(diǎn)是有資金，但一時轉(zhuǎn)化不成物業(yè)。對這些村，按照“以錢生錢”的思路，發(fā)揮集體富余資金的效益，由街道統(tǒng)一進(jìn)行金融理財投資和內(nèi)部資金互助，以秣陵街道部分村為代表。

委托經(jīng)營模式。全區(qū)成立興村、江開、江高3個村股份合作聯(lián)社，聯(lián)社成員涉及全區(qū)經(jīng)濟(jì)薄弱村（欠發(fā)達(dá)村）60個，將幫扶資金3.1億元投向園區(qū)委托經(jīng)營，按股分紅。全區(qū)實施欠發(fā)達(dá)片區(qū)幫扶關(guān)鍵工程項目134個，獎補(bǔ)金額4690萬元。周崗農(nóng)貿(mào)市場提檔升級、橫溪門面房購置等項目建設(shè)，極大增加了村集體與農(nóng)民收入。

資源開發(fā)模式。推進(jìn)全域特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)、創(chuàng)建美麗鄉(xiāng)村示范村等，把農(nóng)村變成大景區(qū)。江寧街道花塘村大學(xué)生在丘陵地區(qū)打造高效中草藥草本園，提升了集體土地的附加值。東山街道佘村村依托自身資源稟賦，吸引了占地400畝的華東地區(qū)最大山地自行車項目及總投資3000萬元的江蘇省山地自行車訓(xùn)練基地等項目落戶，為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了新的活力。湯山街道推動農(nóng)村一二三產(chǎn)融合協(xié)調(diào)發(fā)展，通過蘇豪養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)園、華鼎臺灣特色街區(qū)、省園藝博覽園等項目建設(shè)，盤活農(nóng)村資產(chǎn)資源，增加村級集體收入。

村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約因素

資源稟賦制約，發(fā)展空間受限。一些農(nóng)村型村，村土地基本上都是受規(guī)劃紅線嚴(yán)格控制的基本農(nóng)田，集體手中的資源資產(chǎn)少，憑借自身力量發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)受周期長、資金投入大等因素制約。一些村投入大量資金建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，游客增多的同時，維護(hù)成本也隨之上升，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村雖有項目資金扶持，但建成后沒有新的發(fā)展路徑，沒有形成穩(wěn)定的收入來源。一些村地理位置較偏，工業(yè)發(fā)展受限，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱，穩(wěn)定性收入較少，村大部分收入來自于上級項目資金扶持和街道的財政補(bǔ)助。一些城鎮(zhèn)型村村務(wù)人員經(jīng)費(fèi)、辦公開支、公共服務(wù)開支沒有經(jīng)費(fèi)來源，靠集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展收入彌補(bǔ)。一些過渡型村拆遷后，原來的收入來源斷崖式下降，產(chǎn)業(yè)體系破壞，大量的現(xiàn)金閑置，缺乏有效的投資渠道，沒有構(gòu)建新的產(chǎn)業(yè)體系。

政策兌現(xiàn)困難，執(zhí)行落實受阻。全區(qū)不少拆遷村存在征遷補(bǔ)償掛賬問題，征地留用地、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市及鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地政策目前沒有完全兌現(xiàn)，缺乏發(fā)展空間和投資渠道，出現(xiàn)大量資金閑置在賬上，個別村集體資產(chǎn)征遷補(bǔ)償無法及時落到實處，影響了集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

基層治理量大，事財權(quán)不匹配。農(nóng)村居民正逐步向市民角色轉(zhuǎn)變，但政府公共財政還有相當(dāng)一部分未覆蓋到農(nóng)村。基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、社會治安、社會福利、環(huán)境整治等等，需要大量的村級投入。村日益增加的剛性負(fù)擔(dān)與增收渠道不斷變窄的矛盾突出。

村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展對策建議

解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法問題。通過農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法，有效保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭、同等受到保護(hù)，提高村集體經(jīng)濟(jì)組織管理水平和適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力，保證農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行管理有法可依。

解決好增收路子問題。一是加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。以發(fā)展樓宇經(jīng)濟(jì)、總部經(jīng)濟(jì)等為方向，突出自身建設(shè)物業(yè)用房，探索成立股份公司合作經(jīng)營。對涉及征地拆遷的村，配套一定比例的經(jīng)營性用房定向留給村集體組織。對錯失城鎮(zhèn)化機(jī)遇的村重點(diǎn)解決掛帳和沒有經(jīng)營性資產(chǎn)的問題，為村級經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供平臺，在條件允許的情況下將掛賬資產(chǎn)等價折換成經(jīng)營性資產(chǎn)予以退還。過渡型村根據(jù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)形態(tài)和留用地政策提前謀劃融入城鎮(zhèn)后的產(chǎn)業(yè)布局，拆遷補(bǔ)償資金支付到位后，加快構(gòu)建新的產(chǎn)業(yè)體系，確實因規(guī)劃等因素?zé)o法留地發(fā)展的，可以異地購置經(jīng)營性資產(chǎn)或投資其他業(yè)態(tài)。加大村集體物業(yè)經(jīng)營稅收優(yōu)惠力度，將村集體投入的公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本按照一定政策抵稅，同時在出租稅金、分紅所得稅等方面給予減免或采取優(yōu)惠定額征收。鼓勵村集體經(jīng)濟(jì)組織從開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、宅基地整理、土地復(fù)墾、新增耕地指標(biāo)補(bǔ)償及集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市等方面開辟集體經(jīng)濟(jì)增收渠道。二是城鄉(xiāng)融合發(fā)展。鼓勵結(jié)合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等，以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員為主體，以出租、合作等方式，將空閑農(nóng)房及宅基地改造建設(shè)成為民宿、創(chuàng)意辦公、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、共享度假小院、共享農(nóng)屋等農(nóng)業(yè)農(nóng)村體驗活動場所。探索利用閑置的各類房產(chǎn)設(shè)施、集體建設(shè)用地等，以自主開發(fā)、合資合作等方式發(fā)展相應(yīng)產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)型村利用集體手中的資源，在花卉苗木、設(shè)施農(nóng)業(yè)等特色農(nóng)業(yè)項目上尋找出路。吸引社會資本參與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，創(chuàng)新鄉(xiāng)村資源經(jīng)營模式和收益分配方式。三是盤活農(nóng)村資產(chǎn)資源。鼓勵村集體經(jīng)濟(jì)組織開發(fā)閑置或低效使用的辦公用房、老校房、老禮堂、廠房、倉庫等固定資產(chǎn)，通過租賃或以投資入股形式參與經(jīng)營；鼓勵村集體合理流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包的耕地、山林、水面等資源進(jìn)行土地整理、連片開發(fā)，集中流轉(zhuǎn)或與農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社、種糧大戶等進(jìn)行股份合作、規(guī)模經(jīng)營；鼓勵村集體利用未承包到戶的集體“四荒地”、果園、養(yǎng)殖水面等資源，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目；鼓勵有條件的村探索與其他經(jīng)濟(jì)主體或集體經(jīng)濟(jì)組織成員發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。四是大力發(fā)展“聯(lián)合經(jīng)濟(jì)”。支持本地缺乏發(fā)展空間且有一定資金實力的村，異地購置廠房、商業(yè)用房等物業(yè)，鼓勵村集體組織通過參股、聯(lián)營、長期投資、異地投資等方式，以股份合作形式，實現(xiàn)多層次、跨領(lǐng)域、全方位的聯(lián)合和合作。因地制宜推動湖熟、橫溪、陸郎、銅山等欠發(fā)達(dá)片區(qū)聯(lián)合發(fā)展。

解決好發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)動力機(jī)制問題。一是建立績效掛鉤的考核激勵機(jī)制。探索推行“基本報酬+績效考核+集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)收獎勵”的村干部報酬制度。把發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)的實績作為干部提拔任用的重要依據(jù)。持續(xù)選派優(yōu)秀中青年干部到欠發(fā)達(dá)村任職“第一書記”。二是建立集體“三資”管理和產(chǎn)權(quán)交易信息化監(jiān)管機(jī)制。根據(jù)《江蘇省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》，著眼管好用活集體“三資”，規(guī)范使用“農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理綜合平臺”，從制度、技術(shù)、組織方面打造集體資產(chǎn)監(jiān)管新模式，推動集體資產(chǎn)資源保值增值。三是建立多方合力幫扶的政策支持機(jī)制。落實征地留用地制度，建立扶持村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展基金制度，整合各類農(nóng)業(yè)項目資金對村（股份）經(jīng)濟(jì)合作社傾斜，加大支持力度，提高土地復(fù)墾新增耕地指標(biāo)對村補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，繼續(xù)提高財政轉(zhuǎn)移支付的力度和精準(zhǔn)度，加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的財政資金投入及持續(xù)落實生態(tài)補(bǔ)償制度等。

解決好發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)成果共享問題。一是全面推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼工作。二是有序推進(jìn)經(jīng)營性資產(chǎn)實行股份合作制改革。以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據(jù)，健全資產(chǎn)運(yùn)營的管理、監(jiān)督和收益分配機(jī)制，促進(jìn)集體資產(chǎn)保值增值。三是探索農(nóng)村土地“三權(quán)分置”辦法。以探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”為重點(diǎn)，進(jìn)一步深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)。

解決好創(chuàng)新村治理體系問題。一是理順村黨組織、村民委員會、村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系。探索推行“村社分離”，村級自治職能與經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能合理分離。充分明確村集體經(jīng)濟(jì)組織對集體所有的資產(chǎn)依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，保障其依法獨(dú)立開展經(jīng)營管理活動。二是厘清村事權(quán)財權(quán)。探索非經(jīng)營性資產(chǎn)管護(hù)機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制，提高公共服務(wù)能力和水平，健全、優(yōu)化、筑牢農(nóng)村公共服務(wù)體系。三是調(diào)整村規(guī)模和結(jié)構(gòu)。合理調(diào)整村規(guī)模，完善不同類型村居服務(wù)內(nèi)容和體系，壓縮非生產(chǎn)支出。□