委托代理關系視角下的“1＋X”證書制度探析

梁桂

【摘 要】本文闡述“1+X”證書制度面臨的委托代理問題及其成因，提出“1+X”證書制度運行機制：確保足夠的監督成本、約束成本投入;契約性政策文件要滿足參與約束原則和激勵相容原則;加大違約行為懲戒力度，使違約成本高于守約成本。

【關鍵詞】“1+X”證書制度 委托代理關系 參與約束 激勵相容

【中圖分類號】G? 【文獻標識碼】A

【文章編號】0450-9889（2020）46-0075-02

2019年1月24日，國務院發布的《國家職業教育改革實施方案》明確提出從2019年開始，在職業院校、應用型本科高校啟動“學歷證書+若干職業技能等級證書”制度試點（以下簡稱“1+X”證書制度試點）工作，并把“X”證書開發的職責賦予了職業教育培訓評價組織（以下簡稱“培訓評價組織”），培訓評價組織要對證書質量、聲譽負總責，并協助試點院校實施證書培訓。這種基于政府“放管服”和政府購買服務的改革，使得教育行政部門與培訓評價組織之間構成了委托代理關系。委托代理關系本質上是一種市場交易關系，主要靠雙方達成的契約來維系。在這種委托代理關系中，教育行政部門與培訓評價組織是兩個相互獨立的行為主體，它們在一定約束條件下各自追求效益最大化。教育行政部門追求的目標是“夯實學生可持續發展基礎，鼓勵職業院校學生在獲得學歷證書的同時，積極取得多類職業技能等級證書，拓展就業創業本領，緩解結構性就業矛盾”;而培訓評價組織作為產教融合型企業，本質上屬于以盈利為目的的經濟組織，必然會追求經濟利益最大化。雙方的博弈直接關系“1+X”證書制度試點的成敗。

一、“1+X”證書制度面臨的委托代理問題

信息經濟學認為，在委托代理關系中，由于受到現實條件限制，委托方往往處于信息劣勢，而代理方往往處于信息優勢。如果委托方監管不力，代理方就有可能采取機會主義行為，也就是代理人偏離委托人的利益行事，這些現象統稱為委托代理問題。委托代理問題成為委托代理關系良好運行的重要障礙。當前，“1+X”證書制度試點已經暴露出不少問題，比如部分培訓評價組織缺乏標準制訂和管理經驗，向參與職業技能等級培訓的教師收取高額報名費、認證費和書本費，制訂遠超學生承受能力的考核收費標準等。這些問題都屬于委托代理問題。之所以出現這些問題，是因為教育行政部門在遴選培訓評價組織時，只能依據申報材料、現場查看等形式進行篩選，無法全面掌握申報單位的信息，難以識別某些隱秘的弄虛作假行為，致使某些資質不達標的組織或存在行為不端的組織入選;或者是由于監管不到位，致使某些培訓評價組織鋌而走險，做出違反承諾的事情。培訓評價組織的不誠信行為對“1+X”證書制度試點的傷害是致命的，會直接降低“X”證書的公信力和含金量。

二、“1+X”證書制度委托代理問題產生的原因

（一）教育行政部門與培訓評價組織的利益訴求存在差異

教育行政部門代表政府推行“1+X”證書制度試點，目的是給職業教育發展帶來新的轉機，幫助職業院校畢業生拓展就業渠道，具有公益性。然而培訓評價組織從事X證書標準開發、培訓、考核、頒證等行為就不屬于純粹的公益行為，應歸為企業逐利行為。企業的逐利行為必然受一般的市場運行規律所支配，比如處于相對壟斷地位就很容易產生哄抬價格、層層外包等行為，競爭激烈就很容易產生打價格戰、粗制濫造等行為。在試點中出現的高收費、捆綁銷售等現象，就是培訓評價組織憑借自身擁有的特殊許可權來謀取不當利益。

（二）教育行政部門難以全面了解培訓評價組織的信息

教育行政部門主要依據《關于在院校實施“學歷證書+若干職業技能登記證書”制度試點方案》（教職成﹝2020﹞6號）、《關于推進1+X證書制度試點工作的指導意見》（教職成廳函〔2019〕19號）、《職業技能等級證書監督管理辦法（試行）》（人社部發〔2019〕34號）等文件精神開展了3批職業技能等級標準及培訓評價組織的遴選，共有92家企業或機構入選。遴選的機制及程序盡管都比較完善，但要全面掌握這些企業或機構的經營管理水平、財務狀況、社會信用、努力程度、偏好等方面信息，幾乎是做不到的。教育部對培訓評價組織的信息收集主要靠信息化平臺上的報送材料，渠道和手段比較單一，存在重大信息遺漏問題。

（三）教育行政部門與培訓評價組織之間的契約具有不完全性

教育行政部門與培訓評價組織之間的契約關系主要靠各種政策文件來落實，比如2020年6月2日國家職業教育指導咨詢委員會受權發布的《職業教育培訓評價組織遴選與監督管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），明確了職業教育培訓評價組織的資質、職責、收益、退出等事項。但這些契約性的政策文件并不能預料到所有未來可能出現的事件或狀態。就算預料到了，文本的敘述對不同主體而言還會有各種各樣的爭論。有些懲罰性條款看起來清晰明了，但執行起來有可能要付出高昂的成本。這就是現實世界中契約的不完全性。不完全契約為培訓評價組織采取機會主義行為留下了空間。《辦法》要求培訓評價組織“堅持公益性原則，以成本補償為基礎”，這與企業逐利的稟賦相沖突，要落實這一原則，注定充滿坎坷。高收費、捆綁銷售等手段成為培訓評價組織追求利益最大化的主要方式。

三、“1+X”證書制度運行機制探析

（一）確保足夠的監督成本、約束成本投入

教育行政部門把“X”證書開發、頒證等職責委托給培訓評價組織履行是要付出相應代價的，這種代價統稱為委托代理成本，也就是用于解決委托代理問題而發生的成本。委托代理成本可以分為監督成本、約束成本和剩余損失。監督成本主要是指教育行政部門對培訓評價組織實施監督所消耗的人力、物力與時間等資源，比如開展“雙隨機、已公開”抽查、約談違規企業或機構等活動的費用。監督成本的高低與培訓評價組織的數量和“X”證書開發、頒證的復雜程度相關。約束成本主要是指國務院教育行政部門為了約束培訓評價組織的行為，設立各種控制程序或機制所消耗的費用，比如設立信息管理服務平臺、建立退出機制等的費用。剩余損失主要是指培訓評價組織開發、頒發的“X”證書未達到預期的效果所造成的隱性損失。增加監督成本與約束成本有利于降低剩余損失。因此，教育行政部門必須要有足夠的監督成本、約束成本投入，對培訓評價組織開展多渠道、多形式的全方位監管，這樣才能確保“1+X”證書制度落到實處，發揮應有作用。當前培訓評價組織具有一定的壟斷性，必須嚴防其層層外包業務，把實際工作轉包給不具備資質的單位或組織代工，從而坐收漁利，做甩手掌柜。另外要做好培訓評價組織合理規劃布局，避免不同培訓評價組織之間產生惡性競爭。同時不能夠把公益性的“1+X”證書制度異化為純粹的市場行為。

（二）契約性政策文件要滿足參與約束原則和激勵相容原則

教育行政部門出臺的各種契約性政策文件，必須滿足參與約束原則和激勵相容原則。所謂參與約束，是指培訓評價組織開發、頒發“X”證書所獲得的收益不能低于其預期收益，也就是不能虧本，虧本生意顯然是不可持續的。不僅不能虧本，必須要有盈余才有可能激發培訓評價組織的積極性。《辦法》對培訓評價組織收益方面規定比較含糊，僅僅提到“以成本補償為基礎”。僅僅補償成本是不足以吸引培訓評價組織的參與的。培訓評價組織之所以愿意參與“X”證書制度試點，肯定還會謀求超過成本的收益。沒有合理的收益，就無法吸引高水平的企業和社會組織參與。收益過于微薄，愿意參與的往往是那些實力不足的企業或社會組織，甚至是一些“皮包公司”，這為業務層層外包等問題埋下伏筆。教育行政部門有必要認真考慮培訓評價組織應得利益的問題，不能期待營利性組織按照公益性組織模式運行，必須給予培訓評價組織合理報酬。培訓評價組織如果從文件上得不到好處，就會通過灰色地帶謀求利益最大化。

所謂激勵相容，是指教育行政部門設計的監督激勵契約，要做到保證培訓評價組織在追求自身效用最大化的同時，實現“1+X”證書社會效益的最大化。但要做到激勵相容并不容易。新制度經濟學認為，委托人要求代理人付出專用性投資有利于將其“套牢”，從而彌補不完全契約的缺陷，實現激勵相容。教育行政部門可以要求培訓評價組織必須要建有自己的培訓中心、要有自己的專用設備，并且這些設施設備要達到“X”證書開發、頒發的某種標準，這對培訓評價組織的決策必然會產生深遠影響，有利于“1+X”證書制度的貫徹落實。《辦法》對培訓評價組織的資質要求基本上是軟性的，而專用性的固定資產投資等硬性條件基本上沒有。靠這樣的條件遴選，某些“皮包公司”經過一定的包裝也可以入選，不利于實現嚴把質量關的要求。

（三）加大違約行為懲戒力度，使違約成本高于守約成本

信息經濟學認為，代理人“說假話”“偷懶”的成本大于“說真話”“不偷懶”成本的話，就可以降低道德風險、逆向選擇等行為的發生。因此，教育行政部門必須加大對培訓評價組織的各種違約行為的懲戒力度，對于在遴選過程中隱瞞重要信息、業務層層外包、考核過程弄虛作假等嚴重影響“1+X”證書制度貫徹落實的行為給予嚴厲打擊，絕不姑息，以儆效尤。《辦法》建立了培訓評價組織退出機制，列舉了觸發該機制的七種情形，這對于規范培訓評價組織的行為必定產生巨大的震懾作用。但這七種情形并沒有涉及違約賠償問題，只是一退了之。建議增加經濟懲戒條款，要讓違約行為付出高昂的經濟代價。

從“1+X”證書制度試點有關制度及實踐上看，職業教育培訓評價組織并不是公益性組織，絕大多數是屬于營利性組織。教育行政部門與培訓評價組織之間符合信息經濟學中的委托代理關系特征。各院校有必要從委托代理關系視角不斷完善“1+X”證書制度試點工作，確保“1+X”證書制度試點工作取得實效。

【作者簡介】梁 桂（1971— ），男，廣西蒙山人，經濟學士學位，高級講師，研究方向為農業中等職業教育。

（責編 丁 寧）