重大疫情背景下地方政府治理能力的社會資本分析

龔萬達

一、新冠肺炎疫情背景下鄂、浙兩省治理能力比較分析

2020年2月3日，習近平總書記在中共中央政治局常委會召開的聽取中央應對新冠肺炎疫情工作領導小組關于疫情防控工作情況匯報的會議上說：“這次疫情是對我國治理體系和能力的一次大考。”①《中共中央政治局常務委員會召開會議 研究加強新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作》，《人民日報》2020年2月4日（1）。在突如其來的重大疫情爆發之時，地方政府的應對表現最真實地體現著地方的治理能力和水平。“國家治理能力是運用國家制度管理社會各方面事務的能力”，“是制度執行能力的集中體現”。②習近平：《切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《人民日報》2014年1月1日（2）。2月14日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議并發表重要講話。他強調，“要放眼長遠，總結經驗、吸取教訓，針對這次疫情暴露出來的短板和不足，抓緊補短板、堵漏洞、強弱項”。③習近平：《全面提高依法防控依法治理能力 健全國家公共衛生應急管理體系》，《求是》2020年第5期。對在此次疫情中鄂、浙兩省治理能力的差異進行深度分析，對建立放眼長遠的國家治理體系和治理能力現代化尤其是城市治理體系和治理能力現代化的體制機制具有一定的理論意義和參考價值。

浙江省在應對這次重大疫情中表現出較強的治理能力。浙江省新型冠狀病毒感染確診人數一度僅次于湖北。2020年1月23日，浙江在全國率先啟動重大突發公共衛生事件一級響應，并實行了最嚴格的十大舉措，反應極為迅速且卓有成效。浙江治理能力的優勢不是偶然的，在2003年抗擊“非典”時，浙江就在全國率先推出了科學隔離的樣板，為發現傳染源、阻斷非典傳播、控制疫情擴散做出突出成績，成為抗擊“非典”的典范。

不僅如此，鄂、浙兩省經濟發展也存在差異。新中國成立之后，1978年之前，在絕大部分的年度，湖北省的人均GDP高于浙江省，到了1979年，浙江人均GDP才開始反超湖北；地區生產總值（GDP）方面，除了建國初的個別年度，湖北省也是一直高于浙江省，這種優勢一直保持到1984年。1978年黨的十一屆三中全會之后，改革開放給中國注入了活力。1985年，浙江省的GDP達到429.16億元，湖北省GDP為396.26億元，浙江反超湖北。國家統計局的數據顯示，2018年，人均地區生產總值湖北省為66616元，而浙江省為98643元，浙江比湖北多32027元。居民人均可支配收入湖北省為25814.54元，而浙江省為45839.84元，浙江比湖北多20025.3元。家底薄的浙江“不等、不靠、不要”，依靠內生力量，成為中國區域發展的“優等生”。在相同的政治制度和體制之下，同樣面對改革開放的機遇，浙江不僅經濟發展走在全國前列，地方的治理能力也得到很大提高。其中的原因值得探究。

二、浙江為什么能：基于社會資本的考察

一個地區經濟的發展和治理能力的提高，經濟稟賦固然重要，但其已有的社會資本稟賦可能更重要。社會資本即“社會組織的特征，諸如信任、規范以及網絡，它們能夠通過促進合作行為來提高社會的效率”。①[美]羅伯特·帕特南：《使民主運轉起來》，王列等譯，南昌：江西人民出版社，2001年，第195頁。學界普遍認為，“民主政治與國家治理具有內在契合性”，②許耀桐：《推進國家治理現代化與民主政治發展》，《濟南大學學報（社會科學版）》2016年第5期。“推動國家治理現代化是當代中國民主政治發展的必然要求”。③陳家剛：《推動國家治理現代化是當代中國民主政治發展的必然要求》，《中國政協理論研究》2014年第1期。20世紀80年代，社會資本理論興起之后，對民主政治具有較強的解釋作用。

社會資本理論使得我們得以關注具有自治性的社會組織對于提高治理能力的重要作用，因為社會組織是社會資本的發生器。社會資本存量的增加也反過來促進社會組織的發展。一個社會的社會資本存量高，意味著社會由許多不同種類的社會組織所構成，某個社會成員可能是數個不同社會組織的成員。這樣，社會成員之間的聯系更多是扁平型的橫向聯系，一個社會的社會資本的存量增減和質量是否優良取決于橫向聯系的多寡。

社會資本不能決定政府治理績效，但可以影響政府的治理績效。因為“社會資本的存量，如信任、規范和網絡，往往具有自我增強性和可累積性。良性循環會產生社會均衡，形成高水準的合作、信任、互惠、公民參與和集體福利”。④[美]羅伯特·帕特南：《使民主運轉起來》，王列等譯，南昌：江西人民出版社，2001年，第208頁。其有利于政府改善治理績效的作用體現在：首先，由于社會資本的載體即正式或者非正式社會組織的存在，其組織網絡和規范有利于政府治理政策的有序推廣和實施，對于正式治理制度功能的正常發揮至關重要。其次，存量大、良性的社會資本為夯實基層社會治理基礎創造了條件。第三，社會資本的信任特征是社會的粘合劑，社會資本為政府治理和社會調節、居民自治三者良性互動奠定了基礎。互動就包含社會對政府的監督，經常、有序的良性互動有利于提高政府效率。

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出，“堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系……形成高效率組織體系”。⑤《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日（1）。說明政府效率的高低是衡量治理能力的重要指征。筆者選取了中國社會科學院經濟研究所編著的《經濟藍皮書夏季號：中國經濟增長報告（2018-2019）》中的鄂、浙兩省2008年至2018年11年的政府效率指數，①張自然、張平、袁富華：《經濟藍皮書夏季號：中國經濟增長報告（2018—2019）》，北京：社會科學文獻出版社，2019年，第197頁。以及國家統計局網站公布的同時間段浙、鄂兩省的社會組織數（如表1所示），運用SPSS19.0統計軟件對兩組數據進行描述性分析和相關性分析。

從表1可以看出，2008年，鄂、浙兩省的社會組織數量就有差距，湖北的社會組織數比浙江少6103個，到2018年，湖北的社會組織數比浙江少了25365個。根據國家統計局的數據，截至2018年底，湖北全省常住人口5917萬，浙江全省常住人口5737萬，兩省人口數相差不大。這說明湖北的社會資本存量低于浙江。表1中鄂、浙兩省政府效率指數歷年數據表明，浙江政府效率優于湖北。

表1 鄂、浙兩省2008-2018年社會組織數和政府效率指數

那么，政府效率和社會組織數量（社會資本存量）相關嗎？如果相關，是在何種程度上相關？相關分析是研究變量之間的依存關系是否存在，以及有依存關系變量的相關方向和程度的統計方法。通常情況下是通過皮爾遜（Pearson）相關系數的取值范圍判斷變量的相關強度。皮爾遜相關系數的絕對值越大，相關性越強。皮爾遜相關系數為0.8-1.0是極強相關，0.6-0.8是強相關，0.2-0.4為弱相關，0.0-0.2是極弱相關或無相關。

表2 鄂、浙兩省社會組織數和政府效率指數的相關性

表2的數據說明，鄂、浙兩省“政府效率指數”與本省的“社會組織數”的皮爾遜（Pearson）相關系數分別為0.973和0.976，兩者不但相關，而且是極強相關。0.973和0.976旁的“**”號表示兩組變量在0.01水平（雙側）上顯著相關，表示兩者無顯著線性相關的可能性小于等于百分之一，充分說明“政府效率指數”與本省的“社會組織數”之間高度相關，而且為正相關。“顯著性(雙側)”值為“0.000”，意思是顯著性水平P值小于0.001，不存在相關性的可能性小于千分之一，再次說明“政府效率指數”與本省的“社會組織數”之間存在顯著相關性。

因為政府效率的高低是衡量治理能力的重要指征，數據的相關分析已經幫助我們找到了重要因素，那就是湖北和浙江社會資本的存量存在差距。“低水平的社會資本會導致一些政治功能失調。”②[美]弗朗西斯·福山：《公民社會與發展》，引自曹榮湘選編：《走出囚徒困境：社會資本與制度分析》，上海：上海三聯書店，2003年，第78頁。浙江地方政府在這次重大疫情面前應對的高效率，治理能力的強大，已經有了社會資本的答案。

那么，又是什么使浙江社會組織發展狀況或者說社會資本的存量優于湖北呢?

三、在鄂、浙兩地慈善組織發展的歷史中尋找答案

（一）浙江：社會資本稟賦好

至少從明清開始，浙江的各種慈善組織就已經發達了。中國臺灣學者梁其姿搜集了18個省的2615種藏于國內外的地方志，統計出明清時期在地方成立的各類慈善組織共計有3589個，江蘇和浙江兩省就有1336個，占總數的37.2%。其中浙江一省的育嬰堂、施棺局、清節堂等慈善組織數量就分別占全國總數的13.5%、14.7%、12.5%，其他類型的慈善組織占全國總數的10.9%。①梁其姿：《施善與教化：明清的慈善組織》，石家莊：河北教育出版社，2001年，第331頁。浙江數量眾多的善會、善堂的一大特征，就是雖設立的背景和組織功能不同，但它們之間的聯系非常緊密。清光緒九年（1883年），浙江杭州甚至出現了被后世研究者稱為“杭州善舉聯合體”的聯合慈善組織。

這一龐大的組織機構所處理的是與都市行政相關的各種問題，作為非官僚的城市居民所承擔的事業，在中國歷史上恐怕是規模最大的了。②[日]夫馬進：《中國善會善堂史研究》，北京：商務印書館，2005年，第480頁。善會、善堂的經營，其運作資金主要來源于同業行會的捐助，純粹的民捐民辦的善會、善堂占絕對多數。在民捐民辦的情況下，為取信于民，所有經費的使用都是通過《征信錄》的形式向捐資者進行匯報，《征信錄》就是會計事業報告書。《征信錄》也需要向地方官府提交，同時也承擔著民間向官府、地方官表明信用的義務，體現了公開、透明的公共性原理。③[日]夫馬進：《中國善會善堂史研究》，北京：商務印書館，2005年，第503-504頁。這種公共性原理由于杭州善舉聯合體的龐大體量和廣泛影響力而被社會廣泛接受，甚至成為當時地方政府處理政務中所遵奉的原則，得到廣泛采納。

信任是社會資本中最為重要的成分。在一個共同體中，信任水平越高，合作的可能性就越大，而且，社會資本本身所具有的自我增強性和可累積性，使合作本身又會帶來更多信任。由于善會、善堂的運作經費主要來源于同業行會的捐助，《征信錄》向捐資者進行匯報，這樣慈善組織就與商會、同業行會和其他一些民間的互助組織緊密相連。《征信錄》同時也作為民間與官府之間取得信任的手段而發揮了積極的作用。這就使得當時各種社會組織甚至地方政府都得到同樣的社會資本的滋養，相互信任也促進了工商業的發展。

今天的浙江，不僅社會組織數量多，而且社會資本存量大、質量優，這與本地社會資本的優良傳統密不可分。正如《中國善會善堂史研究》的作者夫馬進教授所說：“事實上，正是因為有了善會善堂的傳統，才能出現從未有過的、共同追求新目標的‘新式社團’。”④[日]夫馬進、胡寶華：《中國善會善堂史——從“善舉”到“慈善事業”的發展》，《中國社會歷史評論》2006年第7期。所以，由于社會資本稟賦優勢，浙江經濟發展走在全國前列，地方治理能力也得到較大提高。

（二）湖北：社會資本稟賦先天不足

明清時期，湖北慈善事業一開始就有鮮明的官方化特點。如著名的雍正二年（1724年）諭旨，直接推動了湖北各地育嬰堂、普濟堂的發展，其影響甚至貫穿整個清代。湖北各地善堂多由當地官員主持或參與創辦、重建或改建，而且州縣官經常隨意處置善堂資產，干預其事務。晚清，雖然民間力量更加積極主動地參與，但并沒有總體上改變官方的主導地位。⑤黃永昌：《傳統慈善組織與社會發展——以明清湖北為中心》，北京：光明日報出版社，2012年，第35-55頁。

據統計，僅就育嬰堂這一類慈善組織而言，清代全國共有育嬰堂973個，江浙兩省共有3l3個，占全國的32.3%。浙江有131個，湖北只有53個。⑥梁其姿：《施善與教化：明清的慈善組織》，石家莊：河北教育出版社，2001年，第332-367頁。據1931年國民政府內務部的調查，當年湖北有救濟院下屬育嬰所2處及舊式育嬰堂12所，遠少于江浙甚至江西、湖南等地。⑦鄧云特：《中國救荒史》，北京：商務印書館，1998年，第336頁。由于育嬰堂這一慈善組織的興盛及完善發展，明清江南地區普遍出現了“育嬰事業圈”，影響到周邊省份也有所發展，湖北卻無類似完整的育嬰體系。更為重要的是，黃永昌在寫作《傳統慈善組織與社會發展——以明清湖北為中心》一書時，雖經深入查找，然而遺憾的是，始終未能發現關于湖北的善會善堂《征信錄》。明清時期湖北慈善組織由官方控制、數量少、沒有形成善舉聯合體、沒有《征信錄》，這樣，當地只能生成低水平的社會資本。這種社會資本狀況也被當代的研究所證實。2012年有一項對我國區域信任度進行比較的研究，以中國大陸31個省(市、區)為樣本，對信任與經濟發展、市場化進程的關系進行統計分析。結果顯示，湖北和其他九個省市在社會資本中最重要的特征信任度這一項指標中，全國位次不高。①王淑湘：《我國區域信任度比較研究》，《地域研究與開發》2012年第4期。社會資本稟賦不足在一定程度上影響了湖北的經濟發展和治理能力的提高。

四、制度建設能夠改善社會資本提高治理能力

“明智的政策能夠鼓勵社會資本的形成，而且社會資本也會提高政府行為的效力”。②[美]羅伯特·帕特南：《繁榮的社群—社會資本與公共生活》，引自李惠斌，楊雪冬選編：《社會資本與社會發展》，北京：社會科學文獻出版社，2000年，第163頁。作為非正式制度的社會資本不是要替代公共政策，它只是通過國家和市場形成互動關系而發揮作用，是政策成功的前提，甚至是政策成功的結果。“明智的政策”就是國家不從事那些本該由社會組織來承擔的事務，否則將會給社會資本帶來消極影響。因為信任、規范以及網絡是通過合作生成的，政府的包辦代替容易使人們對政府產生依賴性而降低相互之間的合作能力。

因此，需要改革社會組織管理制度，改革制約社會組織發展的體制機制，以改善社會資本的構成，擴大社會資本存量。正確處理政府、市場、社會三者關系，激發社會組織內在活力和發展動力，促進社會組織真正成為提供服務、反映訴求、規范行為、促進和諧的重要力量。處理好“放”和“管”的關系，堅持放管并重，既要簡政放權，優化服務，積極培育扶持，又要加強事中事后監管，促進社會組織健康有序發展。同時，進一步發揮社會組織在促進經濟發展、管理社會事務、提供公共服務中的作用。支持社會組織在創新社會治理、化解社會矛盾、維護社會秩序、促進社會和諧、繁榮科學文化、發展公益慈善事業、擴大就業渠道等方面發揮作用，使之滿足人民群眾多樣化需求，成為社會建設的重要主體。

盡管當前湖北省以社會組織數量為指征的社會資本狀況不如浙江省，但也有了一定程度的發展。事實上，在湖北以及武漢戰勝疫情的過程中，社會組織尤其是其中的志愿服務組織發揮了重要作用。如果沒有社會組織的積極參與，戰勝疫情將會面臨更大困難。在新冠肺炎疫情中，湖北英山縣是湖北省第一個實現新冠肺炎確診病例、疑似病例、密切接觸者和無法明確排除感染可能的發熱患者即“四類人員”全部清零的縣，截至3月7日，英山縣確診病例只有62名，這與當地政府和社會組織密切合作，形成良性互動。③《“一顆雞蛋都要公示”的英山縣率先清零，民間力量功不可沒》，https://new.qq.com/omn/20200311/20200311A0HZDB00.html。“英山人新一代商會”是英山縣的一個民間公益組織，在疫情中火速就地轉化成一個擁有7個小組完整體系的防疫救災的志愿組織——“英山ncovrelife科學防疫志愿中心”，全面深度參與當地防疫工作，成為一道橋梁、一條緩沖帶。在疫情中，“志愿中心”匯集民意，與政府積極溝通。在紅十字總會和政府主要領導的支持下，該“志愿中心”參與捐贈信息公開工作，英山縣紅十字會因“一顆雞蛋都要公示”登上微博熱搜，走紅網絡，被譽為湖北唯一一個“滿分縣”。該社會組織在疫情中發揮的巨大作用，充分證明了黨的十八屆三中全會提出的，要“激發社會組織活力，適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔”的前瞻性和正確性。

黨和國家對社會組織在社會治理中的作用愈益重視。黨的十九大報告提出：“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。”同時，統籌推進包括社會組織協商在內的協商民主廣泛、多層、制度化發展。①習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2017年10月28日（1）。黨的十九屆四中全會進一步強調“發揮群團組織、社會組織作用，發揮行業協會商會自律功能，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動，夯實基層社會治理基礎”。②《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日（1）這是改善社會資本的構成，擴大社會資本存量的重要舉措，也是提高地方治理能力的有效途徑。