疫情沖擊下國際糧食出口限制與我國糧食安全

崔奇峰

摘 要：糧食是重要的戰略物資。21世紀以來，國際上管控糧食貿易的主要方式逐步由禁運制裁向出口限制轉變。受新冠肺炎疫情的影響，先后有越南、俄羅斯、柬埔寨等國家緊急宣布實施糧食出口限制，呈現出手段上側重行政手段而非市場調節、安排上實施步驟非常緊湊急促、品種上主要涉及稻麥口糧等全新的特點。分析發現，當前實施糧食出口限制政策的國家，雖在國際稻麥市場上占有重要地位，但與我國糧食貿易關聯程度相對較小，當下不會沖擊到我國糧食安全，需防范的是對飼料糧帶來的沖擊。疫情大考彰顯了我國“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”糧食安全戰略觀的遠見。保障糧食安全任何時候都不能放松，為此要千方百計實現今年中央提出的糧食產量穩定在1.3萬億斤以上的目標，從“保耕地、保收益、穩市場、穩鏈條”四個方面采取保障我國糧食安全的應對措施。

關鍵詞：新冠肺炎疫情;出口限制;糧食安全

2020年新冠肺炎疫情突然暴發，對全球金融市場、國際貿易、產業發展造成了嚴重沖擊，引發了國際社會的普遍擔憂甚至恐慌。隨著疫情在全球范圍迅速蔓延，糧食更加凸顯出戰略物資的本質，多個國家陸續發布糧食出口限制措施以維護本國糧食安全。聯合國糧農組織發出預警，疫情致使勞動力短缺和供應鏈中斷，或將影響一些國家和地區糧食安全。綜合判斷分析，這些國家實施糧食出口限制政策，當下不會危及我國糧食安全，但對于一些糧食高度依賴進口的國家肯定有著巨大的挑戰。我國是世界第一人口大國，多國禁止糧食出口是否會沖擊我們的糧食安全？我們需要在哪些方面著力應對可能出現在糧食領域的危機？透視糧食出口限制政策的本質，立足國家戰略發展需要，認清當前我們糧食生產面臨的主要隱患與問題，研究提出完善對策與措施，堅決打牢國家糧食安全的基礎，對于我國更好地應對全球糧食形勢變化有著重要意義。

一、國際糧食貿易主要管控方式發生轉變

國際糧食市場波動除了受自然災害等傳統因素影響外，突發公共事件帶來新的異動，使得糧食作為特殊商品的戰略屬性越來越強化。二戰后，新的國際經貿秩序重新建立，管控糧食貿易的手段也隨之變化。近年來，隨著國際金融危機、公共衛生事件突發，限制糧食出口漸漸成為一些國家應對突發事件的常用做法。

1. 20世紀主要采用禁運制裁方式

20世紀中后期，出于意識形態、政治斗爭或貿易爭端需要，西方國家經常以懲罰別國為目的而實施制裁禁運，這成為國際糧食市場異動的主要因素。它們把糧食用作解決爭端的工具和武器，試圖造成被制裁國經濟損失或政治動蕩的局面。這種制裁方式呈現出局部性、國別性和非獨立性的特點。

首先，制裁和禁運往往針對特定的國家或特定的目標，其影響呈現出局部性、有限性。美國對蘇聯的糧食禁運政策產生了一定效力，盡管蘇聯積極尋找其他替代進口渠道來彌補糧食缺口，與1978—1979年相比，1979—1980年蘇聯預期糧食進口量還是減少了600萬噸。①同時，由于尋找到的進口替代國主要是進口小麥，而不是牲畜飼養首選的玉米，蘇聯不得不宰殺缺少飼料而未長成的牲畜，牲畜屠宰體重下降導致肉類獲取能力下降。②1990年以來，聯合國安理會先后通過63個關于伊拉克問題的決議，對伊拉克實行包括糧食禁運在內的一系列經濟制裁措施。截至2003年伊拉克戰爭爆發，長達13年的制裁措施使得伊拉克整體實力倒退到20世紀70年代水平。

其次，糧食制裁通常是全面經濟制裁的一部分，很少單獨使用，表現出政策的非獨立性。據初步統計，20世紀50年代后，全球發生15次糧食禁運事件，其中多數與一系列經濟制裁措施相伴而行（見表1）。1949年新中國成立后，美國就對中國實行包括糧食在內的全面封鎖和商品禁運;1956—1962年，美國為控制老撾反對派勢力的影響，對老撾實行經濟制裁，全面中斷對老撾的大米援助;1965—1967年，美國因不滿印度的農業、人口、匯率等政策，對印度實行經濟制裁，中斷了向印度提供糧食援助的協議;從1950年朝鮮戰爭爆發開始，美國持續對朝鮮實施包括糧食禁運在內的一系列制裁措施。

2. 21世紀主要采用糧食出口限制方式

由于帶有敵對意圖的制裁禁運越來越不得人心，目前僅聯合國、歐盟等國際組織還采用這一手段。進入21世紀，經濟危機及公共衛生事件頻發，出口限制在世界經貿市場異動中顯現出強大的推手作用。尤其是糧食出口限制政策越來越頻繁地被作為管控糧食貿易的手段，其影響是全球性的，波及面更大、程度更深。

全球金融危機下出口限制導致糧食價格飛漲。在2008年全球金融危機期間，FAO預測世界糧食庫存降到30年來最低，只夠維持53天。③由此引發世界糧食價格大幅度上漲，2008年谷物價格指數比2005年高61%，比2000年高105%;糧食價格指數也分別比2005年和2000年高28%和61%。④糧食出口限制政策使得撒哈拉以南30多個非洲國家呼吁糧食援助，2008年津巴布韋糧食缺口達510萬噸⑤，2007年1月至2011年3月引起了一系列連鎖反應，全球33個國家實施了總計528個糧食出口限制政策⑥，以維護本國糧食供需平衡。

當前，多國實施糧食出口限制再次加劇糧食危機恐慌。疫情在全球愈演愈烈，其負面影響如多米諾骨牌般迅速波及農業貿易領域。僅2020年3月24日至31日，俄羅斯、越南、印度、哈薩克斯坦、烏克蘭等12個國家宣布或啟動了糧食出口限制措施以求自保（見表2），不排除繼續有其他國家跟進。國際糧食市場價格應聲上漲，FAO的國際大米價格數據顯示，泰國B級二等大米的價格1月份是468美元/噸，3月份達到509美元/噸，上漲了41美元/噸。

3月24日，越南決定在疫情期間停止簽署新的出口合同，以保障國內供應。⑦3月27日，俄羅斯聯邦農業部和經濟部共同商定，4月1日至6月30日，小麥、玉米、大麥和黑麥的出口配額為700萬噸。3月30日，烏克蘭政府宣布將2019/20銷售年度（7月/6月）的小麥出口上限設定為2020萬噸。哈薩克斯坦將小麥和面粉的出口配額分別設定為20萬噸和7萬噸。此外，3月31日，歐亞經濟聯盟（EAEU）成員國發布了2020年6月30日前臨時禁止出口部分基本糧食產品的禁令。3月31日，白俄羅斯政府發布法令，對包括蕎麥、蕎麥米、洋蔥和大蒜在內的一些主食產品實施為期三個月的出口禁令。吉爾吉斯斯坦政府宣布對包括小麥、面粉、大米、植物油和食糖在內的一系列產品實施為期6個月的禁令。3月4日，阿根廷政府通過230/2020號法令宣布對出口稅制再次作出調整。此前，阿國政府已于2019年12月實施了一項修訂糧食出口的政策，將大豆、豆油和豆粕的出口稅率從25%上調至30%，將谷物的出口稅率從7%上調至12%。⑧最新的修訂包括將大豆和大豆制品的稅率進一步上調至33%，并按農場規模實施差異化稅率，后者預計將使小規模生產者受益。小麥、玉米和高粱的出口稅率維持在12%，活牛、牛肉、雞肉和奶粉的出口稅率維持在9%。與此同時，水稻的出口稅率則從12%降低至6%，精米的出口稅率從9%降低至5%，此舉目的是增加國家收入。多國糧食出口限制讓疫情下的全球糧食安全雪上加霜，4月初FAO表示，除非快速采取行動，保證全球糧食供應鏈通暢，緩解疫情蔓延對整個糧食體系的影響，否則全球將面臨糧食危機迫近的風險，沖擊效應將會在未來幾個月內顯現。

二、當前糧食出口限制的主要特點

不同于自然災害、軍事戰爭、政治威脅等方式引發的糧食危機，金融危機、公共衛生事件引發的糧食出口限制呈現出全新的特點。準確了解此次疫情下多國糧食出口限制措施的新特點，細化受限糧食品種類型，將有助于判斷我國糧食安全是否受到影響，以及可能受影響程度。

1.從手段上看，側重行政手段而非市場調節

隨著國際貿易格局的不斷變化，各國政府和國際機構對國際貿易的管理方式、制度架構也有相當大的變化和調整。2007—2008年國際金融危機期間，關稅、最低出口價等市場調節是糧食貿易調控的重要手段。中國在2007年12月廢除小麥、稻米、玉米和大豆的出口退稅后，2008年1月1日起對小麥、蕎麥、大麥和燕麥征收20%出口稅，對稻米、玉米、高粱、小米和大豆征收5%出口稅;俄羅斯在2008年1月底把小麥出口關稅從10%提高至40%;沙特阿拉伯從2008年4月起提高小麥價格20%—30%。⑨而此次疫情蔓延期間，糧食貿易調控手段以糧食出口限制這一行政手段為主，直接明確提出糧食出口限制數量或完全禁止出口，如歐亞經濟聯盟、印度和越南禁止糧食出口，俄羅斯、烏克蘭限制小麥等糧食出口數量。行政手段是國家控制出口商品的管理制度，是實行貿易歧視政策的一種更直接、更有效的方式，也是此次疫情期間糧食貿易管理的主要手段。

2.從安排上看，實施步驟非常緊湊急促

此次多國緊急宣布實施糧食出口限制政策令人猝不及防。柬埔寨從3月30日下令，到4月5日暫停大米和稻谷出口，緩沖期僅有6天。而俄羅斯在3月31日宣布對商品采取干預性措施，第二天即4月1日開始對小麥和混合麥、黑麥、大麥、玉米（不含種子）實行出口配額管理。更多國家的糧食出口限制政策為“宣布即實施”，大米出口大國、疫情不太嚴重的越南是最早采取行動的國家之一，該國在3月24日突然宣布當天實施糧食出口限制措施。全球最大的大米出口國印度于3月24日下午宣布全國進入為期21天的封鎖狀態，大米出口因“封國”陷入停滯狀態。埃及3月28日宣布，自當日起未來3個月停止各種豆類產品出口。烏克蘭也是在30日宣布的當天，即實施2019/20銷售年度小麥出口上限設定為2020萬噸的行動。

3.從品種上看，主要涉及稻麥口糧

從宣布實施出口限制的農產品種類看，有糧食產品、蔬菜、油料、雞蛋等，但以稻麥口糧的出口限制為絕對主體。共有9個國家對稻谷（大米）、小麥（面粉）實施了出口限制政策，這些國家包括水稻出口大國印度、越南，小麥出口大國俄羅斯、哈薩克斯坦、烏克蘭等國，充分體現出稻谷小麥的戰略價值。印度、越南是全球重要的大米出口國，其大米出口在世界具有舉足輕重的地位;俄羅斯、哈薩克斯坦、烏克蘭三國小麥出口在世界的影響也不容小覷。這些國家的政策具有很強導向性，如果長期持續下去，將會對全球大米小麥供應產生較大沖擊。

三、糧食出口限制對我國糧食安全的影響

面對疫情蔓延，一些國家以自保為目的突然宣布限制糧食出口，致使全球糧價恐慌性上漲，這一情況值得我們警醒。我國已經深度融入國際農業價值鏈，需密切關注實施出口限制國家的糧食出口情況，準確判斷對我國糧食進口及糧食安全的影響，防范可能帶來的沖擊。

1.實施出口限制國家的糧食貿易情況

由表3可以看出，印度作為全球最大的大米出口國，2018年出口規模為1167萬噸;越南大米出口量居全球第三，2018年出口611萬噸;柬埔寨出口規模較小，年均保持在50萬噸左右，三國出口合計占全球的46.8%。越南、印度、柬埔寨宣布暫停大米出口，將對全球大米貿易產生較大影響。俄羅斯小麥在全球小麥市場具有重要影響力，2018年小麥出口4397萬噸，占全球小麥出口總量的22.51%;烏克蘭出口1637萬噸，占全球小麥出口總量的8.38%。哈薩克斯坦出口限制產品種類較多，但最重要的當屬小麥，2018年出口小麥619萬噸，占全球小麥出口總量的3.17%。上述三國小麥出口規模占到全球的34.06%，對全球小麥市場有著重要影響。此外，俄羅斯本次限制出口的重要大宗產品還有玉米，但出口規模較小，2018年為478.43萬噸，僅占全球出口總量的2.76%，埃及主要限制出口大豆，但出口量小、占比低，對全球市場影響十分有限。

2.與我國糧食進口關聯度有限

從整體上看，目前實施糧食出口限制的國家，與我國貿易關聯程度相對較小，對我國糧食安全影響很小。由表4可以看出，2019年我國從越南、柬埔寨、印度進口大米規模分別為47.91萬噸、22.48萬噸和0.10萬噸，從三國合計進口量為70.49萬噸，占我國全年總進口規模250.37萬噸的28.15%。最重要的是，僅占我國大米總產量的0.47%。在小麥進口方面，2019年我國進口320.48萬噸，但從俄羅斯、哈薩克斯坦、烏克蘭等本次實施小麥出口限制國家進口數量為44.94萬噸，占進口規模的14.02%。越南大米主要出口國是菲律賓，印度出口市場相對分散，超過百萬噸的主要有伊朗、沙特等國家，俄羅斯小麥主要出口國是埃及、土耳其、越南、蘇丹、尼日利亞等，出口規模都超過200萬噸，哈薩克斯坦小麥主要出口到烏茲別克斯坦、塔吉克斯坦等國家，烏克蘭小麥主要出口國是印度尼西亞、菲律賓、埃及等。我國進口大米、小麥主要用于調劑日益增長的優質品種需求，而非彌補供需缺口。事實上，2019年我國還出口大米274.7萬噸，多于進口19.7萬噸，是大米凈出口國;小麥庫存充足，年度結余均超過1400萬噸。與俄羅斯、哈薩克斯坦、烏克蘭、越南等主要的出口目標國埃及、土耳其、菲律賓相比，糧食出口限制對我國糧食安全影響極小。

3.防范對飼料糧帶來較大沖擊

玉米、大豆是我國主要的飼料糧，目前玉米大豆主產國尚未實施出口限制政策。玉米是重要的能量飼料，2019年我國進口479.3萬噸，比上年增加36%，主要進口國包括烏克蘭、美國、老撾、緬甸和俄羅斯等。大豆是重要的蛋白飼料原料，我國高度依賴進口，2019年我國大豆進口規模達到8851萬噸，進口量占國內消費量的83%。其中從巴西、美國、阿根廷采購的大豆進口比例分別為65%、19%和10%，是我國主要的大豆進口國。從俄羅斯進口85.72萬噸，只占到2019年進口大豆總量的1%。

疫情對全球港口貨物吞吐量的影響開始顯現，部分港口由于勞動力減少等因素加劇了港口貨物擁堵，導致農產品貿易與供應鏈受阻。2020年3月，洛杉磯港貨物吞吐量同比下降25.9%。截至2020年4月9日，美國、巴西、烏克蘭、阿根廷分別累計確診43.25萬例、1.37萬例、0.18萬例和0.17萬例，全球已有超過100個國家宣布入境管制。到4月2日，丹麥航運咨詢機構Sea-Intelligence數據顯示，中國與美洲之間已有19.85萬個集裝箱貨柜被取消。未來需防范因航運受阻而導致產品到港時間與運輸時限存在的不確定性，同時也需及時監測、預警分析因疫情導致主要出口國玉米、大豆可能出現的產量大幅下降、貿易量減少乃至出口限制等問題。

四、確保我國糧食安全的政策建議

面對疫情大考，我國真正做到了“手中有糧，心中不慌”，彰顯了“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的國家糧食安全戰略觀的遠見。當前，多國糧食出口限制的事實告誡我們，主要依賴進口糧食養活國民的思想只能是一種幻想，糧食安全問題仍然是戰略問題。目前，每年全球糧食貿易總量在4億噸左右，大體占我國年消費量的2/3，即便把這些糧食全部供應中國，也遠遠不能滿足國人需要。我們必須保持清醒的頭腦，保障14億中國人口吃飯問題始終是治國理政的頭等大事。正如習近平總書記強調的，“保障糧食安全對中國來說是永恒的課題，任何時候都不能放松”，我國必須全面準確地貫徹落實“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰略，實現今年中央提出的糧食產量穩定在1.3萬億斤以上的目標，切實做到把飯碗端在自己手上，而且主要裝中國糧。

1.堅持耕地數量、質量、生態三位一體，筑牢糧食安全根基

一是要壓緊“米袋子”省長負責制。牢固樹立抗災奪豐收的思想，強化各級政府抓糧的主動性，堅決防止出現輕視糧食生產的情緒。嚴守18億畝耕地紅線，圍繞加強糧食生產能力、儲備能力、流通能力，使各省份切實承擔起保障本地區糧食安全的重任。二是穩定種植面積。把主銷區、平衡區糧食自給目標和舉措納入地方經濟社會發展目標，分擔國家糧食安全壓力。適度擴大輪作、減少休耕，支持有條件的地區恢復雙季稻面積。三是提升耕地質量，提高糧食優質產能。確保到2022年建成10億畝高標準農田，集中打造優質高產高效、綠色生態安全的高標準永久性糧田，夯實糧田高產穩產基礎，實現藏糧于地。四是以技術為先導促進“藏糧于技”。2020年全國糧食生產的自然風險將高于往年，區域性、階段性旱澇災害并存，蟲害來勢洶洶。要按照習近平總書記對全國春季農業生產的重要指示精神，立足抗災奪豐收，制定有力的應急預案，發揮科技創新的支撐和引領作用，促進糧食集成技術推廣，以優質品種及其配套技術、農機轉型升級為兩翼推進“藏糧于技”發展。

2.確保種糧效益合理增長，長效激勵糧食生產主體

糧食生產主體是糧食產業發展的力量源泉，必須把保障種糧抓糧主體的效益置于核心地位。一是加大財政支糧惠糧力度。加大對主產區和主銷區、平衡區產糧大縣的一般性財政轉移支付力度，提高產糧大縣財政獎補金額，釋放強烈的政策信號。同時，提高糧食生產者補貼標準。二是進一步探索完善糧食收儲制度。盡快出臺優質優價政策，增加農民種植優質糧食的動力。健全糧食收購價格應急預案，在突發事件背景下，適度提高稻谷、小麥最低收購價。三是擴大農業保險險種和覆蓋范圍。總結當前糧食完全成本保險和收入保險試點經驗并加以推廣，擴大覆蓋范圍，讓更多糧食生產者享受到保險的兜底作用。四是破解種糧主體融資難題。推廣“銀行+保險+風險保證金”模式，加大對種糧主體中長期貸款發放力度，并提供貸款貼息、融資擔保等扶持政策，有效降低融資成本。五是推進糧食安全立法。加快制定《糧食安全保障法》，讓糧食生產主體吃到定心丸，從根本上穩糧食面積、穩惠糧政策、保種糧預期，避免糧食與經濟作物頻繁交互替代、面積產量波動幅度過大。

3.強儲備、穩糧價，堅守糧食安全市場防線

國家糧食儲備是保障一國糧價穩定、糧食安全的閥門。一是要進一步完善國家糧食垂直儲備制度。建立保障有力、結構合理、技術先進、管理科學的糧食儲備系統，并通過科技創新提高自動化、科學化和智能化儲糧水平，進一步夯實國家糧食儲備功能。二是優化區域儲備布局。從糧食戰略儲備角度出發，在中西部糧食主產區增建擴建一些國家儲備糧庫，加大東南沿海地區在主產區建設專用糧食儲備庫的力度，增強雙方對接協作。三是發揮市場機制和政府調控的雙保險作用。通過銷售臨時存儲糧，調節市場供求關系。完善現代物流體系，推廣“互聯網+”流通模式，保持糧食市場供應穩定暢通，為社會安定和經濟發展提供保障。四是完善糧食多式聯運供應鏈物流體系。繼續加強鐵路、水路、公路基礎設施建設，合理調配鐵路運力，提升港口運轉專業化水平，降低公路運輸成本，充分利用公、鐵、水聯運體系和資源優勢，發展現代糧食物流項目。五是健全糧食應急供應體系。建立適應社會發展需求的糧食應急儲備基地，支持國有糧食購銷企業打造集“產、購、儲、加、銷”于一體的糧食應急保供綜合服務體。強化糧食緊急調運能力，制定和完善糧食調運的應急預案，確保突發事件下糧食快速調動，降低突發事件帶來的風險。

4.進一步融入全球產業鏈、供應鏈和價值鏈，保障糧食適度進口

疫情在全球范圍內不斷蔓延，不僅沖擊甚至撕裂包括糧食在內的產業鏈和供應鏈，導致糧食貿易受阻，同時抬高了政策壁壘，增強了從國際獲取糧食的難度。基于此，短期內我國要全力推動外貿企業復工復產，確保外貿產業鏈供應鏈暢通。針對糧食企業在進口中遇到的難點堵點痛點，相關部門要密切配合，在維護國內糧食供應鏈正常運轉的前提下，盡可能促進國際貿易通暢。長期來看，要推動進口來源和進口方式多元化，避免過度依賴單一國家釀成被動局面。⑩要在更廣闊范圍內優化資源配置，走出國門建設糧食生產基地或加工企業，與當事國形成利益共同體，實現互利共贏，緩解我國糧食緊平衡和資源緊缺壓力，進一步夯實我國糧食產業持續發展及安全保障的“四梁八柱”。

注釋

①雖然1979—1980年蘇聯糧食實際進口量比1978—1979年多了1590萬噸，但因1979—1980年產量比1978—1979年少5800萬噸，所以本計劃進口3750萬噸，結果只進口3150萬噸，所以預期進口減少了600萬噸。

②J.R.Tarrant. Food as a weapon？ The embargo on grain trade between USA and USSR.Applied Geography，1981， Vol.1， No.4， pp.273-286.

③尹承德：《糧食危機：天災還是人禍？》，《黨政干部文摘》2008年第7期。

④《全球金融危機時期莫忘糧食安全問題》，中華人民共和國商務部網站，http：//www.mofcom.gov.cn/article/i/dxfw/jlyd/200902/20090206040852.shtml，2009年2月14日。

⑤李存才：《金融危機蔓延 糧食安全堪憂》，《中國財經報》2009年7月16日。

⑥陶紅軍、黃智聰：《糧食出口限制動機、福利效應、紀律缺陷及我國的立場》，《福州大學學報》（哲學社會科學版）2015年第4期。

⑦3月31日，越南工貿部提議恢復出口，4月10日越南宣布恢復大米出口，當月計劃出口40萬噸。

⑧2015年年底，阿根廷為扶持農業而取消了所有關稅。2018年9月4日，阿國政府對所有產品實行12%的出口關稅措施，至2020年12月30日結束（第793/2018號令）。該措施的目的是在高通脹率（8月份為34.4%）和貨幣貶值的背景下增加政府收入。

⑨《糧農組織全球谷物供求指標》，FAO，http：//www.fao.org/3/ah881c/ah881c05.htm，2008年2月第1期。

⑩丁聲俊：《中美經貿摩擦背景下確保國家糧食安全的理性應對》，《中州學刊》2020年第1期。

責任編輯：澍 文