檢察機關在環境行政公益訴訟的實踐與挑戰

匡成　劉虹

摘 要： 《憲法》和《環境保護法》均明確表述了保護生態環境對于我們國家發展的重大意義。檢察機關在《憲法》精神的指導下，積極參與生態環境保護和修復工作。代表國家，積極維護國家利益和社會公益，監督行政機關依法履職盡責。同時，對出現的環境行政違法行為進行及時糾正，避免生態環境遭受更大破壞。目前，行政公益訴訟制度尚不完善，無論在訴前程序還是訴訟提起之后的救濟，都存在較多需要補充之處。為了能有效參與生態環境治理工作，檢察機關既需要通過一系列司法實踐活動明確自身定位，也需要在司法實踐過程中不斷完善自身制度建設，探討有效路徑，積極應對挑戰。

關鍵詞： 檢察機關;行政公益訴訟;環境;實踐;挑戰

1 前言

最高人民檢察院積極響應黨中央的決定精神，在2015年1月29日發布的《通知》第31條中，對于探索建立檢察機關提起公益訴訟制度制度進行了闡釋性概括、總結，明確了行政公益訴訟針對的目標，以及檢察機關在其中的職責定位。

新修正的《行政訴訟法》在第四章，第二十五條中對于人民檢察院在行政公益訴訟中的角色定位進行了更為詳細的表述。至此，行政公益訴訟制度作為一項新的控權制度和行政法律監督辦法逐漸向法治化、體系化、規范化的目標邁進。

2 檢察機關在環境行政公益訴訟的司法實踐

要想明晰檢察機關如何通過環境行政公益訴訟積極參與生態環境治理，就很有必要對其在環境行政公益訴訟中的價值目的、角色定位進行抽絲剝繭地分析、探討。

首先，需要檢視價值目的的達成。檢查機關提起行政公益訴訟的價值目的和實現效果，并非在于如何處罰行政機關，而是以維護國家利益和社會公益為根本價值遵循，積極運用行政公益訴訟權敦促行政機關積極履職、盡責，及時救濟損失。同時，檢察機關在運用行政公益訴訟權監督行政權運行的同時，其本身權能也受到了法定程序的約束與規制。在涉及環保領域的公益訴訟中，檢察機關在其監督、檢察過程中發現環保部門出現違法或者不作為，致使國家利益和社會公益受損，應該首先向該部門提出檢察建議，督促履職。

其次，要在司法實踐中準確定位檢察機關的角色。在貴州省紫云縣飲用水水源地保護行政公益訴訟案中，檢察機關積極作為，市、縣兩級檢察機關均參與其中。合理、合法利用訴前程序，在檢察建議發出以后，跟蹤、落實該檢察建議，通過與紫云縣黨政主要領導、市縣兩級環保部門主管領導座談，直面問題、直面困難，提出工作建議與解決辦法，有效保護了生態環境和群眾的生命健康權益。

在“貴州省六盤水市六枝特區人民檢察院訴貴州省鎮寧布依族苗族自治縣丁旗鎮人民政府環境行政公益訴訟案”中，檢察機關發現丁旗鎮政府未經過環境衛生制定，隨意選址堆放生活垃圾，造成較為嚴重的環境污染。六盤水市六枝特區人民檢察院發現問題以后，依法向其提出了檢察建議，收到檢察建議以后丁旗鎮政府并未積極整改。于是，六盤水市六枝特區人民檢察院作為公益訴訟人，依法提起行政公益訴訟，請求確認丁旗鎮政府為按照要求選定垃圾堆放地的行為違法，判令被告履行法定職責，責令其轄區內的龍灘村村委會停止在該地塊傾倒垃圾;判令被告采取補救措施，將該地塊的垃圾清除，恢復該地塊原狀。其后，轄區法院經過分析案情后，一審遂認定丁旗鎮政府選址堆放垃圾的行政行為違法。限其立即采取有效措施進行補救，確保該區域生態環境改善。但是，鑒于檢察機關提出公益訴訟后，丁旗鎮政府已經發出通知，禁止繼續在該第堆放垃圾，并對原有污染破壞進行修復，駁回了公益訴訟人的其他請求。通過這兩起案例，可以對檢察機關在環境行政公益訴訟中的角色有較為清晰的定位。首先，兩起案例中，檢察機關均積極作為，有效對涉及環境的違法行政行為進行了監督。并且，合理、合法地利用了檢察建議，督促行政機關糾正違反行政行為。其次，在檢察建議發出之后，檢察機關均對建議的落實情況進行了“回頭看”，確保檢察建議落實、落地。由此可見，檢察機關的角色定位基本可以概括為訴前建議和建議未實現，提起公益訴訟，充當公益訴訟人，維護國家利益和社會公益。

3 檢察機關在環境行政公益訴訟中的挑戰

首先，地方政府、環保部門擁有強大的行政權能和豐富的行政資源及管轄領域內的決策權。在遭遇政府決策不科學、執法不合理時如何有效因應，及時幫助有關行政機關科學決策，避免國家利益和社會公益受損，應是檢察機關在積極展開檢察活動的題中之義。其次，檢察機關作為公益訴訟人如何在遵循司法謙抑原則和行政處理前置的基礎上，有效監督行政機關，對其作出的違法行政行為進行及時糾正，提升監督檢察的效率和救濟生態環境的精準度。其三，當檢察機關在依法履行檢查權的過程中，其檢察權會受一定的區域限制和某些地方部門的阻擾，如何排除干擾、達成檢察建議的效果和訴訟請求，成為了亟待解決的問題。

為了幫助地方政府、環保部門科學決策，檢察機關有必要在依法施行檢察權的同時，積極與當地政府及環保部門取得有效溝通，同時，也有必要對政府施行的一些可能造成危害的行政行為進行專業評估，及時向政府提供相應的建議，幫助其合理、科學施策。與當地黨政部門主要領導，及環保部門主要領導積極溝通，及時提交檢察建議，并且跟蹤檢察實施情況這點在“紫云縣水源污染”的案例中得到了具體體現。不過，檢察機關是在損害發生以后進行的事后救濟，而非在事前及加以監督，最大限度避免政府決策失誤，危害社會公益。或許，在今后的探索中，如果有效利用檢察建議，或者將檢察建議前移、拓寬其建議渠道和范圍，這是檢察機關在以后的司法實踐中將要思考和面對的問題。

而在“南京棲霞區人民檢察院訴南京水務局”以及“福建省清流縣人民檢察院訴清流縣環保局行政公益訴訟案”“白山市江源區衛生和計劃生育局及江源區中醫院行政附帶民事公益訴訟案”三起指導案例中可以發現檢查機關如何既遵循司法謙抑和行政處理前置原則，又積極有效參與生態環境保護。我們可以發現如下幾條明證：第一、當提起行政公益訴訟的檢察機關認為行政機關在訴訟過程中已經積極履行法定職責，行政公益訴訟的目的已基本實現，向人民法院申請終結案件審理的，人民法院經審查可以裁定終結。第二、檢查機關嚴格履行訴前程序，提起公益訴訟前，檢查機關便通過檢查建議行政機關自我糾正，充分調動了行政機關自我糾錯的主觀能力性，也充分尊重了行政處理前置原則，最大限度節約司法資源和成本。第三、檢查機關為了積極履行公益訴訟人的義務，維護國家利益和社會公益，除了可以提起行政訴訟外，還可以提起附帶民事公益訴訟。

參考文獻

[1]最高人民檢察院.最高人民檢察院關于印發《最高人民檢察院關于貫徹落實〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的意見》的通知.（2015-01-29）.高檢發[2015]4號.

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