電子文件“單套制”歸檔及管理概述

崔強

摘 要：電子文件“單套制”改革的深入推進，開拓了檔案管理領域。本文從電子文件“單套制”歸檔及管理改革的必要性、可行性探討入手，提出了新時期電子文件“單套制”歸檔及管理的對策建議，為做好電子文件歸檔、管理提供理論參考，具有積極的現實指導意義。

關鍵詞：電子文件;單套制;歸檔;管理

概述

電子文件“單套制”是對于由電子設備生成的電子文件而言的一種管理模式，是在進行歸檔時只保存電子檔案，而不再生成和保存紙質檔案的歸檔和管理制度。2015年上海自貿試驗區保稅區管理局首次開展電子文件“單套制”試點成功。隨后，國家發銀行、珠海、青島等部門或地區陸續推行電子檔案“單套制”試點。2016年，國家檔案局發布《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》，明確提出“有條件的部門開展電子檔案‘單套制管理試點”。緊接著，《檔案法》修訂征求意見稿規定“符合國家電子檔案形成和管理規范要求的電子檔案具有與紙質檔案同等的法律效力”，這也為電子檔案的合法性、有效性提供有力法律保障。

隨著計算機信息技術、網絡技術，以及辦公OA系統在日常辦文中的應用，深刻地改變了傳統的檔案管理模式，電子文件“單套制”歸檔及管理改革要立足現實工作需要，把握電子文件“單套制”的規律和要求，了解改革的現實需要性，把握改革的現實可行性，結合新時期電子文件的特點和規律，切實推動電子文件的歸檔、管理和利用，為進一步做好電子文件的歸檔、管理提供理論參考，具有積極的理論指導意義和現實應用價值。

一、電子文件“單套制”內涵及提出背景

1.內涵

相對于“雙套制”而言，電子文件“單套制”是指經由計算機等電子設備而生成的檔案，且僅以電子文件模式予以保存。電子文件“單套制”突破了傳統紙質檔案收集、整理、歸檔的管理模式，利用計算機信息技術將電子文件管理嵌入至電子文件形成、辦理、收集、管理、利用的全生命周期?？梢姡娮游募皢翁字啤笔恰盁o紙化”辦公模式下電子文件收集、整理、歸檔的模式創新，強調的是電子文件歸檔保存狀態。而“單軌制”更多強調的是電子文件運行處理的階段性特點，涵蓋了“單套制”模式下的電子文件歸檔保存環節，對于“單套制”而言，“單軌制”管理模式更加深入、全面和高級，是“單套制”電子文件歸檔管理的前提和基礎。

2.背景

隨著信息技術的快速發展，檔案管理理論研究的深入，以及提升政務工作效率的現實需要，電子文件“雙套制”管理已經成為制約電子文件檔案管理的重要因素。尤其是在信息化技術應用初期，信息產業標準不完善，信息技術落后，電子文件管理的規范化、標準化、真實性受到學界的擔憂。電子文件“雙套制”管理使文件歸檔管理存在重復性，造成巨大資源浪費。在此背景下，探索電子文件“單套制”管理成為時代發展趨勢，尤其是在信息技術的日臻成熟，《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》《政務服務事項電子文件規范》《電子公文歸檔管理暫行辦法》等法規和標準規范的頒布實施，為電子文件“單套制”管理提供了可靠保障。

二、電子文件“單套制”管理面臨的問題

1.理論與實踐銜接

隨著信息技術的快速發展，以及辦公自動化和社會發展的線上需要，理論界對電子文件“單套制”管理進行了深入探討，實踐中也有上海自貿試驗區等成功探索。但電子文件“單套制”管理中理論與實踐銜接方面還存在進一步研究。由于理論與實踐尚處于摸索階段，理論研究的缺乏，導致實踐指導力度不夠。縱觀其他國家，美國、澳大利亞、英國、加拿大等已逐步試行了電子文件“單套制”管理，為我國的電子文件“單套制”管理提供了有益借鑒。

2.文件的法律效力

檔案具有憑證性特點，與紙質檔案相比，電子文件“單套制”運行條件下迫切需要解決好法律效力問題。即，電子文件在法律層面的證明效力，或者說證據效力，不僅包括電子文件的證據資格方面，也包括電子文件的證據證明力的大小問題。所謂證明資格，就是指“單套制”條件下，電子文件在沒有紙質檔案支撐下，作為事實或材料訴訟證據使用。雖然新修訂的《刑事訴訟法》《民事訴訟法》賦予了電子數據的證據證明力，但畢竟電子文件自身屬性及其與其他證明有著明顯不同，法律效力是迫切需要解決的問題。

3.真實與長期保存

“單套制”條件下亟待解決的問題還包括真實性和保存的長期性問題。這里的真實性，不僅包括電子文件形成過程的真實，也包括電子文件形成之后結果的真實。即電子文件從形成、保存、整理、利用等全生命周期的真實性，未被更改，始終保持電子文件全過程的原始狀態。但，恰恰是信息技術的應用，使得電子文件存在虛擬性、易被篡改性和對信息設備軟件的高度依賴性，迫切需要破解其真實性問題。此外，電子文件產生的背景信息依賴于計算機、OA軟件等特殊介質，隨著時間的推移，電子元數據保存的完整性值得深入研究。

三、電子文件“單套制”歸檔及管理必要性

1.管理流程分析

傳統檔案管理包括收集、整理、鑒定、保管、統計、檢索、編研、利用等主要業務管理流程。但在電子文件“單套制”歸檔與管理模式下，省去了電子文件下載、打印成紙質文件，無須再按照傳統管理流程進行重新收集、整理，省卻重復勞動，簡化歸檔流程及手續。

2.歸檔制度分析

電子文件“單套制”是針對針對計算機等電子設備所生成的電子文件，僅歸檔、保存其電子文件，而不再將電子文件生成和保存為紙質檔案的一種新的檔案歸檔與管理模式?！峨娮庸臍w檔管理暫行辦法》《電子檔案移交與接收辦法》《電子文件歸檔與管理規范》均賦予了電子文件“單套制”歸檔和管理要求，是新時期電子檔案管理必然趨勢。

3.文檔一體分析

電子文件“單套制”管理與文檔一體化是一脈相承的，是文件生命周期理論與文件連續理論相結合的產物。從文檔一體化發展趨勢來看，電子文件“單套制”實現了從文件到檔案連續統一、前后銜接的管理過程，實現了電子文件格式、內容、安全等同步管控。

四、電子文件“單套制”歸檔及管理可行性

1.技術制度保障

隨著信息化技術的應用和發展，大數據、云計算、數據加密、數據簽名等信息技術和安全技術的應用，為電子文件信息采集、存儲、檢索提供了有力技術支持和保障。此外，國家檔案局陸續頒布實施的《電子文件長期保存格式需求》（DA/T47-2009）、《基于XML 的電子文件封裝規范》（DA/T48-2009）、《電子文件歸檔光盤技術要求和應用規范》（DA/T38-2008）等規章制度，為電子文件的“單套制”歸檔與管理工作明確了規范要求和標準。

2.經濟效率可行

無紙化辦公的實行，極大地提高了工作效率。作為無紙化辦公的重要產物——電子文件的歸檔和管理，采取電子檔案歸檔與管理的“單套制”。實行電子文件歸檔與管理“單套制”，賦予電子檔案與紙質檔案同等效率，不再強制要求必須將電子檔案打印制成紙質檔案進行歸檔與管理，減少了重復勞動，從源頭減少了紙質檔案存儲的物理空間，無論是從經濟還是從效率都具有顯著優勢，都具有顯著的優勢。

3.現實成功實踐

電子文件“單套制”歸檔與管理自改革、實施以來，各個行業及部門已逐漸摸索出一套成功經驗。如上海自貿區管委會保稅區管理局率先成功實現電子檔案“單套制”改革;浙江省檔案局指出“電子文件在形成辦理階段”實行“單軌運行模式”;青島啤酒股份有限公司網簽合同、電子會計賬簿等10年期保管，電子文件采用“單套制”歸檔及管理。國開行助學貸款業務流程無紙化。等等。這些所取得的現實成功實踐，為電子檔案“單套制”歸檔、管理改革提供了豐富的實踐經驗。

五、電子文件“單套制”歸檔及管理對策

1.提升“單套制”思想保障

新時期電子文件管理的一種新模式、新探索，“單套制”的推廣、應用成功與否的關鍵，是要轉變思想認識，將電子文件管理放在與紙質文件同等重要的地位，使其與紙質文件具有同等法律效力。為此，一是把電子文件視為主要公文形式。從電子文件生成、流轉、利用、歸檔、保存等全過程規范化操作;二是高度重視電子文件規范元數據。將電子文件系統中生成、流轉，并生成相應的規范元數據，要高度重視元數據，將其作為電子檔案“單套制”的重要保障。三是注重電子文件真實性。積極利用電子簽名技術、時間戳技術等，為電子文件“單套制”管理提供可靠技術保障，確保電子文件信息安全、真實、有效。

總之，要在思想上實現四個轉變：電子文件管理模式從之前的“雙套制”管理向“單套制”管理轉變;電子文件管理從重“實體檔案”向重“知識管理”轉變;電子文件管理從重“信息管理”逐漸向重“系統管理”轉變;電子檔案人才保障從“單一型”向“復合型”人才轉變。

2.搭建“單套制”架構保障

首先，完善前端業務系統。電子文件“單套制”管理需要預先建立可操作性強的公文前端業務處理系統。根據部門、行業電子文件管理特點，從頂層做好設計，對電子文件來源的各個應用應用系統進行科學規劃，重點解決好電子文件流轉過程中紙質文件介入、電子簽章效力等問題，將電子文件嵌入檔案管理全生命周期，實現電子文件同步辦理、同步歸檔。其次，夯實硬件服務系統。構建基于計算機、輸入、存儲、輸出設備組成的客戶/服務器體系的多用戶網絡環境。再次，建立電子檔案管理系統。積極構建“單套制”管理模式下的電子檔案管理系統、“單套制”電子檔案永久化系統和支撐“單套制”電子檔案信息支撐平臺。

總之，要從系統控制，確保電子文件“單套制”可信管理。切實完善電子政務系統中電子簽章、電子簽名、電子認證技術的應用，檔案行政管理部門要常態化做好電子文件歸檔種類、數量及質量的技術監控;綜合實施電子文件檢測、數字簽名、元數據采集等技術，努力推動跨部門、跨區域統一適用的電子文件管理網絡互信平臺和互認軟件系統，實現電子文件檔案一體化管理。

3.筑牢“單套制”安全保障

電子文件真實性于否直接影響到“單套制”管理目標的實現。計算機信息網絡條件下，電子文件的安全受到病毒、黑客等非傳統因素威脅，電子文件“單套制”管理要時刻堵塞電子檔案的漏洞。一要確保電子文件歸檔安全。根據文檔、圖片、視音頻等文件格式，確保電子文件收集歸檔的數據、存儲的軟硬件收集齊整。二要確保存儲介質安全。電子文件信息存儲依賴于光盤、磁盤等介質，要選擇優質高效的電子文件存儲環境，做好防磁、濕溫度控制，避免介質劃、擦或觸摸介質涂片;三要做好定期抽樣檢查。對于存儲電子文件的檔案信息進行不定期機讀檢驗，必要時做好備份。四要提高網絡信息安全。積極應用電子文件加載版權數字印技術，登錄系統設置相應的身份認證，可采用統一的電子檔案登錄認證體系，為檔案管理者、普通第三方等不同主體分配不同登錄權限。此外，針對涉密等重要檔案信息，還需要采用加密技術和防火墻技術，定期進行病毒查殺，確保數據安全。

4.加強“單套制”人才保障

電子文件“單套制”管理離不開信息技術的應用，其安全保障也離不開先進技術作為保障。因此，電子文件“單套制”管理條件下，離不開一支高素質的復合型人才隊伍作為支持和保障。首先，思想上要高度重視電子文件“單套制”改革，增強責任意識、安全意識和信息網絡知識，注重電子文件信息化管理。其次，行為上要增強學習的主動性和積極性。要加強自我學習，優化知識儲備結構，既要掌握檔案學理論知識，更要注重信息化網絡技術的學習和應用，不斷提升自身的信息網絡技術應用能力和水平。再次，檔案管理部門要加大檔案從業者的業務知識培訓，通過“請進來”“走出去”的方式，為檔案從業者提升綜合業務素能搭建平臺。如，邀請信息技術專家來單位講授最新電子檔案業務知識;選送檔案業務骨干赴先進地區參觀學習，尤其是已經成功開展電子文件“單套制”管理的單位或部門，學習“單套制”管理模式，結合本單位或部門實際，消化吸收、為我所用。

結語

近年來，隨著檔案理論的深入研究，以及實踐領域的摸索，我國電子文件“單套制”改革取得了良好成就，進一步開拓了檔案研究的領域，豐富了檔案實踐探索成果。尤其是隨著計算機信息技術在日常辦文中的應用，深刻地改變了傳統的檔案管理模式，電子文件“單套制”歸檔及管理有其現實需要性和現實的可行性，要嚴格按照電子文件“單套制”的規律和要求，了解改革的現實需要性，把握改革的現實可行性，結合新時期電子文件的特點和規律，切實推動電子文件的歸檔、管理和利用，要嚴格按照“單套制”管理理念，深入研究“單套制”理念下電子文件的歸檔既管理，為做好電子文件歸檔、管理工作提供理論參考，具有積極的現實指導意義。

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