基層協商民主與地方人大預算監督的嵌入機制研究

張毅強　吳大器

【摘要】本文在對國內外文獻進行科學綜述的基礎上，通過對溫嶺參與式預算創新實踐的調研分析，從政治、制度、技術、參與四個維度探討了其面臨的發展瓶頸，并從關系、環境、動力、結構和規則五個方面研究了我國地方人大預算監督與基層協商民主的嵌入機制。

【關鍵詞】參與式預算;協商民主;預算監督;嵌入機制

預算民主是公共預算改革的關鍵環節，其核心價值在于通過民主協商，實現社會公眾對預算過程的參與。黨的十八大以來，隨著政治體制改革進入深水區，國家治理體系建設要求作為國家權力機關的全國人大和地方各級人大積極創新預算監督機制，運用協商民主等多種治理邏輯，以制度化方式提升政府的治理能力。由此，人大預算監督與基層協商民主的有機嵌入就成為我國預算民主化改革的突破方向。

一、國內外研究文獻綜述

（一）以人大為平臺的協商民主體系建設問題

哈貝馬斯指出，代議制民主是典型的精英民主，必然遭遇事實上的少數人統治與理論上的人民主權原則所導致的合法性危機，解決路徑則在于協商民主。陳家剛將協商民主界定為以理性為基礎、以真理為目標、賦予立法和決策以政治合法性的治理形式。彭勃等將人大作為社會主義形式的代議制建設平臺，研究協商民主的實踐形式與制度設計問題，指出我國的協商民主是軟的實踐形式而非硬的制度安排。黨的十八屆三中全會提出，要推進人民代表大會制度的理論和實踐創新，構建一個程序合理、環節完整的協商民主體系。

（二）以協商民主為突破的人大預算監督問題

從政治學研究視角來看，我國政治平穩轉型的關鍵是在選擇適合自身國情民主化道路的同時，推進國家治理體系建設，其有效突破口就是實現預算民主與協商民主的有機嵌入。馬駿、賈康指出，我國各級人大及其常委會作為立法機關和民意代表機構，是預算監督的制度載體和協商民主的重要體現，其功能提升的關鍵則在于以協商民主的制度化提升人大預算監督的績效。蔣勁松等學者則認為，西方國家議會預算監督的根本特征是基于程序的協商民主，而在中國情境中各級人大預算監督機制有效運行的關鍵也在于協商民主的制度化。

（三）以參與式預算為典型的預算民主化問題

預算民主基于政治民主和經濟民主，強調一種以政府預算為紐帶，將社會的政治民主和經濟民主理念貫穿而成的復合型民主機制和價值追求。樓繼偉等指出，預算改革是推進國家理性化與民主化的要素，協商民主通過擴大公民的有序參與，以共同協商、平等對話、合作的方式來提高人大立法和決策的合法性，有效回應了代議制民主的困境。國內學界普遍認為，正是溫嶺等地方人大參與式預算的創新實踐，促成了《新預算法》（2014年修正）第四十五條的出現。

二、溫嶺參與式預算的發展瓶頸

溫嶺市的參與式預算既注重公眾參與下的預算編制、審查和監督，又兼有預算公開和預算項目選擇。

從依法治國的角度來看，基于憲法授權的人大預算監督機制，是最具法治理念和民主精神的協商民主實現路徑。本文通過對溫嶺參與式預算實踐的系統調研，從政治、制度、技術、參與四個維度深度探討了地方人大預算監督的基層協商民主機制所面臨的發展瓶頸。

（一）制度瓶頸

溫嶺參與式預算改革遵循并受制于制度變遷的一般規律，可能因陷入路徑依賴的鎖定狀態或者遭遇過高的變革成本而不能保障制度創新的持續性。具體表現在：第一，溫嶺參與式預算依賴于非正式立法文件和地方政府推行者的個人權能，在人事變動中面臨著正式制度與非正式制度斷裂的風險。第二，溫嶺參與式預算側重民主參與程序的技術性改革，未能從賦權規則的角度保障民主參與的根本權利。第三，溫嶺參與式預算對應恪守的基本原則和最終目標缺乏明確的規定，未能設置讓參與者相互制約、理性選擇的激勵機制。第四，溫嶺參與式預算所依賴的村民自治制度、鄉鎮人大制度和參與式預算之間的制度耦合程度較低，面臨著制度變遷中創新與嵌入相互脫節的風險。

（二）政治瓶頸

在預算改革的制度分析框架內，從需求分析向供給分析的轉換，實際上是基于國家結構和政治過程的視角揭示了溫嶺參與式預算所面臨的政治困境：第一，溫嶺參與式預算處于我國預算民主化改革的初級階段，政治層級較低，對政治權利結構及其內部關系的重構作用有限。第二，溫嶺參與式預算忽略了制約預算過程的權力結構及其內在關系，對預算參與過程的政治情境分析有待加強。第三，有待進一步厘清國內外參與式預算的不同政治邏輯，為溫嶺參與式預算的深度變遷發展構建本土性的政治情境邏輯和政治結構邏輯。

（三）技術瓶頸

對于溫嶺參與式預算而言，不僅要借助民主制度這一載體，而且還必須依靠民主技術這一工具的積極推動。但民主技術的改善和日益復雜化也有一定的負面影響，主要表現在：一方面，民主技術的日益復雜化提高了參與式預算的實施成本，并實際上設置了利益相關者的參與門檻，阻礙該模式向不富裕地區進行復制推廣。另一方面，民主技術的復雜性改善還可能給參與式預算帶來負面影響，如果不利于提升代表真實意愿的表達，會削弱民眾參與政治的積極性，不利于擴大預算決策的民主基礎。

（四）參與瓶頸

從公眾參與的階梯理論來看，溫嶺參與式預算的發展層次相對較低，其公眾參與梯度仍有待提升：第一，溫嶺參與式預算不能走國外精英民主的老路子，應積極采取措施培育和提升社會的整體協商能力和參與意識。第二，受制于當前的政府考核機制，“向上負責”依然是現階段政府的主要行動邏輯，“對下負責”的“社會問責”模式尚未建立，公眾參與對政府預算的制約力有限。第三，由于公共議題的選擇性、預算參與深度的有限性、公眾參與的知識性和態度性障礙，溫嶺的預算參與過程也存在一定障礙。

三、預算監督與協商民主的嵌入機制

（一）頂層設計中國情境下預算民主與協商民主的嵌入關系

我國協商民主的實踐相對離散，制度安排以列舉式為主，亟待通過集成性的系統梳理為嵌入人大預算民主做好制度準備。從我國地方人大的試點經驗來看，往往是協商民主出現在前，而人大預算監督則為協商民主提供了長期的發展路徑，并形成相對穩定、程序性的制度安排。然而，當前我國政治實踐是將政協而非人大作為協商民主的主體實施機構，不利于建立預算民主與協商民主的穩定聯系，必須從頂層設計的角度對兩者之間的關系進行重新厘定。

（二）系統優化地方人大預算監督與協商民主的嵌入環境

經濟市場化、政治民主化和依法治國的現實需求推動我國的人大制度走向預算民主的改革路徑。溫嶺參與式預算的民主實踐有助于在現有政治結構中探究適合我國人大預算監督的協商民主機制。但要形成星火燎原之勢，則要從學理和實踐兩個層面明晰預算監督與協商民主的嵌入環境要件，推動和保障制度平穩轉型，有效降低變遷成本。

（三）培育形成地方人大預算監督與協商民主的嵌入動力

人類解決公共治理問題的基本邏輯決定了最終行為的內在動力機制，而推動人大預算監督與協商民主嵌入發展的動力也必須從社會政治行動的主體及其相互關系中去尋找。在我國地方公共治理體系中，以契約法治為核心的市場邏輯和以官僚制為核心的行政邏輯均面臨著失靈困境;而地方黨委、政府與人大之間的關系，地方黨政一把手的認知能力與人際脈絡，地方人大常委會主任的工作履歷和社會資本，則構成了“政策網絡”這一興起中的第三種邏輯，并培育著新的行為動力。

（四）科學調整地方人大預算監督與協商民主的嵌入結構

就公共治理的組織行為而言，一定的結構對應一定的職能，一定的職能又對應著一定的權力。因此，人大預算監督與協商民主的嵌入結構是我國預算民主改革路徑設計的核心問題。我國的國家權力結構安排主要表現在人民—人大、人大—政府、中央—地方這三類關系上。因此，從合法性的角度而言，人大預算監督與協商民主的嵌入結構必須兼容上述權力結構安排。同時，預算民主和協商民主究其根本都是程序民主，還需在人大預算監督機制運行的各環節汲取溫嶺等地的改革經驗，以職能與權力的對應性和平衡性來保障組織架構的穩定性。

（五）建立健全地方人大預算監督與協商民主的嵌入規則

以人大為平臺、以預算監督為實質的基層協商民主是一種對話性機制，在必須具備協商所要求的平等、非專制和包容性等基本條件的同時，也必須嚴格遵循一定的規則。根據羅伯特議事規則，提議、討論與表決是人大預算監督的構成要素，提案是人大會議的緣由，討論是人大會議的過程，決議是人大會議的結果。在這個過程中，以人大為平臺的民主協商程序同樣也要借鑒羅伯特議事規則中的平等、對領袖權力制約、辯論等根本原則，并將其納入協商民主與預算民主的嵌入機制之中。

參考文獻：

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【本文系2016年上海哲學社會科學規劃課題“基層協商民主與地方人大預算監督的嵌入機制研究”（2016BGL017）的階段性成果】

（作者單位分別為上海立信會計金融學院、上海市人民政府參事室）