疫情沖擊下財政可持續性與財政應對研究

疫情沖擊下財政可持續性與財政應對研究

中國人民大學財政金融學院 呂冰洋、李釗 本文節選自《財貿經濟》2020年第6期

當前，我國財政政策無疑會有助于疫情防控和穩定社會預期，但也會給各級財政帶來巨大壓力。2014年以來，我國財政收支缺口不斷擴大，2019年收支缺口已達到2014年的4.25倍。2019年一般公共預算收入增速為3.8%、稅收增速為1%，是1978年以來的最低增速，而財政支出的剛性增長趨勢已十分明顯，近三年基本維持在8%左右。由此可見，我國財政形勢已十分嚴峻，而此次疫情沖擊會導致2020年財政收支缺口繼續擴大，那么，疫情對我國財政赤字率的沖擊程度有多大？本部分將在2019年赤字率的基礎上進行預測。

根據財政部公布的2019年預算執行情況，2019年一般公共預算赤字率為2.79%，但該值存在明顯低估，主要原因在于，該口徑赤字率考慮了預算穩定調節基金以及結余結轉資金的影響，而兩者應作為彌補赤字的融資項目，因此無法反映實際收支情況。為盡可能反映此次疫情對財政實際赤字的沖擊程度，本文以一般公共預算收支實際差額衡量一般公共預算赤字，同時加入政府性基金預算赤字評估總體赤字情況。以此方法計算的2019年一般公共預算赤字率為4.89%，加入政府性基金赤字后達到了5.59%。

根據第二部分財政政策分析，為應對疫情，目前我國兜底和經濟刺激政策所帶來的總體財政支出（包括減收）可大致分為三類：一是顯性財政支出，包括防控補助資金、財政貼息以及稅費減免；二是潛在財政支出，包括行政征用補償、采購收儲、落實醫務人員薪酬待遇；三是或有財政支出，包括彌補社保缺口、發放失業救助金、擴大公共衛生領域投資等。根據已公布數據和歷年財政收支情況，我們估計，僅為了應對疫情沖擊帶來的財政增支和減收規模加起來至少有1萬億元。

疫情對財政收支除有直接影響外，還會通過經濟下滑間接引起財政收入的減少。2020年《政府工作報告》未設定全年經濟增速目標，但擬安排3.6%以上的赤字率水平，對應名義GDP總量在104萬億元左右，名義GDP增速大致為5.4%。然而，當前全球疫情和經濟貿易形勢不確定性很大，2020年全年GDP增速及赤字率究竟如何難以預計。因此，本文僅以2019年宏觀稅負情況大致判斷2020年經濟增長率在某一區間時的實際赤字率水平。為與稅負計算口徑保持一致，本文以名義GDP增速估算2020年一般公共預算收入，如果名義GDP增速下降至6%、5%、4%、3%的水平，那么一般公共預算收入相比于2019年將分別增加11384億元、9480億元、7577億元、5674億元。同時根據預算草案報告數據，2020年一般公共預算支出大致增長8976億元。

綜合考慮疫情對財政收支的直接影響與間接影響，在6%、5%、4%、3%的名義GDP增速下，2020年我國一般公共預算赤字率分別為5.34%、5.57%、5.81%、6.05%；據2020年預算草案報告，2020年政府性基金預算赤字大致為4.47萬億元，則兩本預算赤字率將分別達到9.59%、9.87%、10.15%、10.43%。根據以上預測可以看到，此次疫情對財政赤字的短期沖擊較大，在政策的綜合作用下，即便2020年GDP能實現6%的名義增長率，兩本預算赤字率仍會上升4個百分點，財政形勢會更加嚴峻。

但從整體發展趨勢上看，此次疫情對于我國經濟的沖擊只是短期的，我國經濟長期向好的基本面不會改變。隨著持續的供給側結構性改革和擴大開放政策，我國經濟增長率最終會圍繞著潛在增長率而波動，因此，我們預計在整個“十四五”規劃期間，疫情對財政赤字不會造成嚴重影響，導致財政拖累的可能性不大。

權力清單制定與實施的邏輯分析與發展路徑

中國社會科學院政治學研究所 孫彩紅 本文節選自《中國行政管理》2020年第4期

地方政府梳理權力的數字導向與邏輯偏差

從已公開的權力清單的側面觀察，權力清單的內容沒有形成統一規范的標準。權力清單梳理的過程缺乏剛性和立體監督，大多數地方政府在梳理和公開權力事項時，陷入了“數字導向型”做法，即以權力事項數量的數字多少和減少權力事項數量的百分比來標榜減少權力和簡政放權的成效。不同的省級政府、不同的縣級政府之間，梳理和公布的權力清單數量有的相差巨大，雖然不排除地域差異、職能任務差異，但同級政府之間權力事項數量的反差，也說明了地方政府以數字追求權力清單實施的政績。

這種權力清單制定和執行中的偏差，或者所謂“變通”，其實是一種政績競爭表現。在省級政府權力清單出現相當大差距的情況下，市縣政府之間行政權力事項和數量也就更加沒有標準了。比如有的省級政府要求下級政府在下放權力和梳理權力清單時，減少權力事項的30%，由此，下轄各個縣市就為了完成這個任務，采取五花八門的做法，權力事項分類、所屬的大項還是小項、常用權力還是幾乎多年不用的“冰凍權力”等，都有著各自的博弈。還有的地方政府為了應付上級政府檢查，采取有些形式主義的做法，進行簡單化、程序化的處理，有些權力事項沒有認真研究和梳理，就放在了“其他權力事項”這一類中，這也屬于“懶政”的做法。由此可以推斷，下級一味地追求完成任務，梳理和制定權力清單在本質上要限制權力的目的被不同程度地忽視了。

權力清單技術化忽視了結構關系問題

各個地方政府列出的權力清單所包含元素是相似的，包括列出的權力行使流程，每項審批權力所需要條件，很多地方都有一套程序化的和形式上的要求。這其實是一種技術化運作，特別是針對行政審批權力的行使流程，告知企業或公眾在申請審批時要準備什么材料、需要在哪一步到哪一個部門辦理、結果的查收。

權力清單的編制并不是一個簡單的權力匯編的過程，而是要依據市場經濟發展的需要、社會發育的需求、現代法治理念來界定行政權力及其運行程序。但從結構性角度，這種自上而下列清單，有的權力事項，省級有、地市級有、縣級也有，究竟是哪個層級的政府有權行使這項權力呢？政府縱向層級之間的權力關系劃分還有不清晰之處。舉例來說，縱向的權力結構劃分，建筑資質的審批、抗震的評估等，到底是哪一級政府部門來行使這項權力，還需要進一步界定清晰。

與此同時，有些權力事項在不同部門的權力清單中都有，橫向政府部門之間的權力關系也存在不清晰問題。橫向的權力關系劃分，比如建設投資項目的審批，涉及多個相關部門，住建、發改、規劃、國土、人防等，還有的民政部門與人力資源和社會保障部門之間的一些權力事項等，在權力清單中都還存在一些沒有確定清楚的內容，也一定程度上影響到實踐中相關部門的權力行使問題。可以說，列舉權力清單的技術化掩蓋了行政權力的結構關系問題。

權力清單的審核過程還存在不足

多個省份關于權力清單制度實施的文件規定，清理和梳理權力清單的流程基本上是：按照誰行使、誰清理的原則，各個職能部門先自行總結與梳理所要行使的權力；然后由編辦進行審核，原法制辦進行權力事項的合法性審查；最后由省政府統一確定，由政務服務管理部門負責公開。有些省文件中還規定，省法制辦、審改辦、監察部門、財政部門、政研室等部門組成協調或指揮部門，負責對職能部門權力清單的梳理、審查、審核。