關于破解生活垃圾焚燒發電廠“鄰避”問題的思考

周巖　王鴻婷

摘要：指出了近年來生活垃圾焚燒發電項目“鄰避”問題多發頻發，部分甚至發生群體性事件影響社會穩定，引起社會各方關注。分析了近期生活垃圾焚燒發電項目“鄰避”問題的特點和原因，結合廈門市生活垃圾焚燒發電項目防范與化解“鄰避”問題的經驗做法，為破解生活垃圾焚燒發電項目領域“鄰避”問題提出了建議。

關鍵詞：“鄰避”問題;生活垃圾焚燒發電;社會穩定

中圖分類號：X705 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9944（ 2020） 2-0138-03

1 引言

近年來，很多城市選擇建設生活垃圾焚燒發電廠解決“垃圾圍城”困境[1，2]。但垃圾焚燒發電廠引發的“鄰避”問題卻日益突出，余杭、仙桃、南昌等地甚至爆發群體性事件[3-5]，部分項目甚至被迫停止建設另行選址。這既影響項目順利推進，也影響社會和諧穩定，防范與化解“鄰避”問題的需求已經十分緊迫。

筆者梳理了近些年生活垃圾焚燒發電項目“鄰避”問題的現狀，分析了這些項目“鄰避”問題爆發的原因，結合廈門市生活垃圾焚燒發電廠防范與化解“鄰避”問題的經驗做法，提出新建生活垃圾焚燒發電項目“鄰避”問題防范與化解工作建議。

2 生活垃圾焚燒發電項目“鄰避”問題現狀和原因

2.1 “鄰避”問題現狀

2018年12月5日，遼寧省鞍山市生活垃圾焚燒發電項目遭遇“鄰避”問題，因擔心項目與居民區過近而對其環境和身體健康造成負面影響，騰鰲鎮兩千多名居民上街反對項目建設，一度出現警民對峙沖突、沿街店鋪關門等情況。近幾年，類似鞍山項目爆發群體性事件的情況并不少見，總的來看有以下幾個特點：

2.1.1“鄰避”問題數量呈多發、頻發狀

國務院發展研究中心《城鎮化過程中鄰避事件的特征、影響及對策》[6]顯示，2009年我國環境“鄰避”事件數量達到階段性新高，出現13起群體性（鄰避）事件，2014年達到峰值15起，2015年下降到5起，但2016年又頻頻發生，事件數量超過20起。2017年海南萬寧、廣東清遠、山西夏縣、湖南隆回等地又先后爆發了因垃圾焚燒發電項目引發的“鄰避”事件。截至2019年底，又有廣東茂名、湖南湘潭、遼寧鞍山等地因垃圾焚燒發電項目建設爆發了“鄰避”沖突。隨著工業化、城鎮化進程推進和大量生活垃圾焚燒發電項目建設的加快，生活垃圾焚燒發電領域“鄰避”問題肯定將呈現出多發、頻發態勢。

2.1.2“鄰避”問題發生地域逐漸擴散

伴隨著我國城鎮化進程的加快，不僅北京、南京、廣州、杭州等一、二線城市出現生活垃圾焚燒發電項目“鄰避”問題，不少三四線城市也開始出現生活垃圾焚燒發電項目“鄰避”問題，如廣東省信宜市、海南省萬寧市、山西夏縣、湖南隆回縣等地。筆者初步統計2017年以來各類“鄰避”問題發生的地區，顯示四川、重慶、湖北、廣西、陜西、湖南、江西等中西部省份較往年有明顯的提升，這表明生活垃圾焚燒發電項目“鄰避”問題有逐漸從東部沿海發達地區向中西部城市擴散的趨勢。

2.1.3“鄰避”問題發生階段不確定性強

從近幾年生活垃圾焚燒發電項目發生“鄰避”問題的階段看，政府公開項目選址、建設信息的數日內是“鄰避”問題爆發的集中階段，但過了信息公示期后，“鄰避”問題何時、何地爆發，往往難以確定，也難于預測。在這段時間，項目周邊公眾的不滿情緒往往會持續累積較長一段時間，一旦遇到環境污染、安全生產事故等刺激公眾情緒的導火索很容易引發“鄰避”問題，這也是其發生階段不確定性的關鍵原因。伴隨著“鄰避”問題發生階段的不確定性，部分政府部門在遇到突發“鄰避”問題時毫無準備，應急處置十分被動。

2.2“鄰避”問題發生的原因

從廣東清遠飛來峽生活垃圾焚燒發電項目、江西南昌生活垃圾焚燒發電項目、仙桃生活垃圾焚燒發電項目等多個項目“鄰避”問題發生的原因分析，主要原因包括以下幾方面。

2.2.1 對“鄰避”問題的認識不足

部分地方政府、企業在推進生活垃圾焚燒發電項目時，還遵循老辦法、老思路，對“鄰避”問題認識不足、準備不足，對其風險和可能產生的后果估計不足。在開展項目前期工作時，既沒有考慮到盲目推進項目建設所帶來的負外部效應，也沒有考慮到新建項目與周圍規劃之間銜接的合理性，更忽視了強行推進項目建設可能引起的公眾負面情緒，這些認識不足為后續爆發“鄰避”問題埋下了風險隱患。

2.2.2 公眾對既有項目的負面印象和對新建項目的不了解交織疊加

很多公眾反對建設生活垃圾焚燒發電項目的根本原因，是不清楚工藝生產流程和項目對環境的影響，不清楚生活垃圾焚燒項目的建設到底對其生活和健康有什么影響。在此背景下，一些既有的垃圾填埋項目污染環境的負面案例加深了公眾的負面印象，而新建生活垃圾焚燒項目時往往缺少足夠的前期科普和項目宣傳、項目信息公開力度有限而導致公眾不了解項目環境影響，個別別有用心的人趁機散布謠言或虛假信息煽風點火，加劇了公眾對生活垃圾焚燒發電項目的反對情緒。

2.2.3 規劃前瞻性不足埋下環境風險隱患

部分地區生活垃圾焚燒發電項目規劃對城市發展的變化預估不足，在項目建設當時其本身的規劃方案并沒有問題，然而周圍環境敏感點在項目建設期間發生變化，出現“被鄰避”的現象。這種現象集中出現在一些建設運營時間較為久遠的生活垃圾焚燒發電廠，隨著城市建設不斷擴大，生活垃圾焚燒發電廠與居民之間距離逐漸縮短，可能出現小于環境保護距離的潛在風險，容易引發環境風險。

要想從根本上解決這些問題，除了政府管理者在政策制定、出臺時重視其可能產生的“鄰避”風險外，還需要借鑒一些鄰里關系融洽的生活垃圾焚燒發電項目的先進經驗。近年來，廈門市三座生活垃圾焚燒發電廠不僅沒有引發其周圍居民的“鄰避”問題，有效的環境投訴舉報都屈指可數，還作為宣傳模范承擔了生活垃圾焚燒發電廠科普宣傳的重要任務，每年接待大量市內單位、團體的科普參觀以及省內、國內單位的學習，分析其項目與周圍居民和諧共處的原因有助于破解生活垃圾焚燒發電廠防范與化解“鄰避”問題。

3 廈門市生活垃圾焚燒發電項目破解“鄰避”問題經驗

目前，廈門市共有3個生活垃圾焚燒發電廠，分別是后坑生活垃圾焚燒發電廠、翔安（東部）生活垃圾焚燒發電廠、海滄（西部）生活垃圾焚燒發電廠，下文分別簡稱為后坑廠、翔安廠和海滄廠。按照《2017年福建省生活垃圾焚燒發電中長期規劃》預測，2020年廈門市人口數量超過400萬人，生活垃圾數量達到4019萬t/d;到2030年，廈門市人口數量超過420萬人，生活垃圾數量達到4650萬t/d。這3個項目贏得了公眾信任，取得了良好的環保效益和社會效益，根本原因歸納為以下幾點。

3.1 整體規劃，產業協同發展，從根本上減少“鄰避”問題發生的可能性

廈門市政府在編制垃圾焚燒發電規劃時，統籌考慮生活垃圾焚燒發電整體規劃，遵循一次規劃分期建設的原則，避免二期項目推進建設時可能遇到的政策限制，有效降低了周圍群眾對新建項目的抵制情緒。推進項目選址時，充分考慮了項目選址環境容量、群眾接受度以及工程條件等綜合因素，通過協同發展的理念推動項目落地建設，上下游相關產業或類似產業同步發展，打造靜脈產業園，這些方法從本上減少了“鄰避”現象發生的可能性。

3.2 嚴格監管體系，避免損害周圍群眾環境權益

群眾反對新建生活垃圾焚燒發電項目的原因，是因為許多老項目給大家留下了惡臭難聞、損害健康的負面印象。廈門市印發《廈門市生活垃圾處理運營監管辦法》，通過規章制度的形式規范生活垃圾處理運營企業行為，嚴格生活垃圾焚燒發電企業的監督監管，每月對3個發電廠考核評分，對評分不合格的企業采取懲罰性措施，以此督促垃圾焚燒發電企業高質量、高標準運行，也正是因此，后坑廠自2007年投入運行以來收到環保領域有效投訴寥寥無幾。2019年初，福建省住建廳對全省已建成的19座生活垃圾焚燒發電廠安全運行管理情況考評結果顯示，海滄廠考評全省第一，后坑廠、翔安廠分列第四名和第六名，可以說這3個項目已經是福建省生活垃圾焚燒發電項目安全運行管理的標桿項目。

3.3 主動宣傳，合作共贏，積極展現生活垃圾焚燒發電企業正面形象

廈門市3個生活垃圾焚燒發電項目通過積極主動宣傳，為公眾展現了其正面、負責的企業形象。2018年，3個項目共接待全市幼兒園、中小學、企業、機關、科研院校等各界人士參觀約70批2166人次。到生活垃圾焚燒發電廠開展黨日活動、團建活動已經成為廈門市多個企業、事業單位的主要選擇之一。而隨著這些參觀群眾的口口相傳，越來越多的人也更加相信這三個項目的運行、管理水平是值得信賴的，扭轉了公眾對生活垃圾焚燒發電項目的負面印象。

4 破解生活垃圾焚燒發電“鄰避”問題的建議

從我國“鄰避”問題發展歷程來看，要想短時間內完全轉變局面具有一定的現實困難性，這其中包括公眾認知、企業管理和政府引導等多方面的不足。但從長期來看，破解生活垃圾焚燒發電項目“鄰避”問題勢在必行，也逐漸進入到有能力防范和化解“鄰避”問題的工作階段，借鑒廈門市生活垃圾焚燒發電項目“鄰避”問題的經驗和做法。提出以下幾方面建議。

4.1 強化規劃控制，有效解決規劃建設與發展“倒掛” 問題

城市規劃是統籌經濟社會發展、協調社會各層利益的重要手段，在破解生活垃圾焚燒發電項目“鄰避”問題時應充分發揮規劃作為一種協調性公共政策應有的作用。對于廣大需要建設生活垃圾焚燒發電項目的地區來說，更需前瞻性謀劃項目布局問題，盡量避免項目選址沒有法律依據而“空降”落地，與先前規劃不銜接不相符，與周邊環境起沖突，造成公眾溝通協調的成本與難度不斷加大。例如，廣東省人大常委會率先出臺《關于居民生活垃圾集中處理設施選址工作的決定》，通過地方人大立法的形式規范了生活垃圾集中處理設施選址程序，明確了各級政府及其部門職責，為項目建設納入法治化軌道提供了依據。

4.2 努力發揮“頭雁效應”，做好生活垃圾焚燒發電科普宣傳

有效地科普宣傳是發揮“頭雁效應”的重要方式，通過宣傳正面生活垃圾焚燒發電標桿項目案例，既可以宣傳生活垃圾焚燒發電項目在環境影響、工藝技術、安全管理體系上的優點和特點，也可以逐步扭轉公眾長期以來對生活垃圾焚燒發電項目的負面認識，營造良好社會氛圍，消除公眾疑慮。廈門市3個生活垃圾焚燒發電項目維護好鄰里關系的工作經驗，值得各新建和在運行的生活垃圾焚燒發電項目參考借鑒，利用各類科普宣傳方法發揮其“頭雁效應”。

4.3 完善管理和應對體系，促進國家治理體系和治理能力現代化

很多基層政府對“鄰避”問題認識和準備不足，事前毫無察覺，事中不知如何應對。面對問題無從下手，對“鄰避”問題的觸發點、觸發過程、觸發機制等方面都不甚清楚，加上缺乏理論指導，導致很多基層政府在“鄰避”問題已經進入實質爆發階段才發現到問題所在，再著手開展工作顯然為時已晚，應對起來往往效果差強人意。歸根結底，“鄰避”問題作為一種社會現象，與“學鬧”、“醫鬧”等社會問題具有一定相似性，社會各界對“鄰避”問題的理解認識必將不斷深入，只有不斷完善“鄰避”問題的管理和應對體系，明確工作職責、任務，才能有效防范與化解“鄰避”問題，這也是進一步完善國家治理體系和治理能力現代化的重要一環。

4.4 構建公眾參加的圓桌對話形式，從此消彼長向共同生長發展

以往出現“鄰避”問題時，政府、企業與反對情緒集中的公眾往往站在對立面，這就導致雙方的爭議和訴求無法統籌一致，這既不利于項目的推進，也不利于公眾實現其利益訴求。事實上，公眾作為“鄰避”問題的直接參與人，不應僅簡單承擔著“鬧事”的角色，也要承擔“看事”“辦事”的角色。只有政府、企業、公眾三方坐到一起解決利益爭議和環境訴求，才有可能得到解決最大利益公約數的答案，才能夠實現綠水青山就是金山銀山的最大目標。

參考文獻：

[1]邢 昱，張蘭真，趙 穎，等，淺談垃圾焚燒發電技術現狀及發展[J].資源節約與環保，2017（4）：21，24.

[2]羅 嬡.我國城市垃圾圍城現狀、成因與對策[J].經濟研究導刊， 2016（29）：45-46.

[3]馬奔，付曉彤.協商民主供給側視角下的環境群體性事件治理[J/OL].華南師范大學學報（社會科學版），2019 （5）： 1～7[2019 - 05 - 24]. http： //kns. cnki. net/kcms/detail/44. 1139.C.20190507. 1620. 014. html.

[4]陳丹丹，馬晨晨，環境公共事件中大眾建構話語權的政治機會結構分析——以“湖北仙桃垃圾焚燒發電事件”為例[J].新聞知識，2018（8）：31-34.

[5]李培，葉桂芳，涉環保項目“鄰避沖突”的化解路徑研究——以南昌市垃圾焚燒發電項目的建設為例[J].中共南昌市委黨校學報，2018（4）：54～58.

[6]國務院發展研究中心資源與環境政策研究所”按生態文明要求推進新型城鎮化建設的重要問題研究”課題組.城鎮化過程中鄰避事件的特征、影響及對策——基于對全國96件典型鄰避事件的分析[J].專刊，2016（42）.

作者簡介：周巖（1988-），男，工程師，主要研究環境社會風險、環境“鄰避”問題。