從疫情防控看基層應急治理能力建設的問題與對策

王曉端

摘要：應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成，基層應急能力是基層社會治理的重要保障。本文就疫情防控中基層應急能力存在的問題進行了分析，從風險防控、協同治理、物資儲備、完善預案以及數字技術等方面，提出了基層應急治理能力建設的對策建議。

關鍵詞：基層;應急治理能力;疫情防控

Abstract： Emergency management is an important component of the national governance system and governance capacity， and grassroots emergency capacity is an important guarantee for grassroots social governance. This paper analyzes the problems of grassroots emergency response capabilities in epidemic prevention and control， and proposes countermeasures for building grassroots emergency response capabilities from the perspectives of risk prevention and control， collaborative governance， material reserves， improvement plans， and digital technology.

Key words： grassroots level;emergency management capacity;epidemic prevention and control

1? 基層應急治理能力建設的重要意義

新冠肺炎疫情是對國家治理體系和能力的一次大考，對于基層社會治理更是一次重大考驗。習近平總書記強調：“這次疫情是對我國治理體系和能力的一次大考，我們一定要總結經驗、吸取教訓。要針對這次疫情應對中暴露出來的短板和不足，健全國家應急管理體系，提高處理急難險重任務能力。”

應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成，基層基礎是健全國家應急管理體系的基本保障。基層應急治理能力建設，事關社會的和諧穩定，事關人民群眾的安全和切身利益，對于推進基層治理體系和治理能力現代化具有重要意義。

2? 基層應急治理能力的短板與不足

此次抗擊疫情過程中，基層作為聯防聯控、群防群治的第一線，發揮了關鍵作用。疫情防控中，從城市社區到鄉鎮、街道和農村，廣大基層領導干部和群眾積極響應，迅速應對，基層防控的重要性得以充分體現。從總體上看，這次疫情“大考”，充分彰顯了我國國家治理體系中的制度優勢和強大的社會動員能力，但在基層治理方面，也暴露出基層應急能力存在的一些短板和不足。

2.1 風險防控能力不足

備豫不虞，為國常道。風險防控是基層應急的關口前移和源頭治理，是基層治理能力的重要體現。疫情應對過程中，暴露出基層風險防控能力存在著諸多薄弱環節。首先，風險和危機意識淡薄，例如一些基層領導干部中普遍存在著“重處置，輕預防”的思想，風險預判能力不足;很多群眾的自我防護、自救互救意識普遍較弱;農村地區的科學防控和依法防控意識欠缺等。其次，風險防控機制不健全，風險排查和監測預警機制有效性不足。在疫情防控前期，由于缺少完善的風險防控機制，疫情預警、應急響應和應急處置等工作多處于被動狀態。風險防控機制是控制源頭、防范化解重大風險的關鍵。然而基層工作中，普遍存在對風險排查和治理工作流于形式，隱患排查不細致，監測不規范，預警不及時等問題，直接影響應急響應和處置的效果。

2.2 社會協同參與有效性不足

應急管理涉及社會方方面面，是一項系統工程，不僅需要“黨委領導、政府負責”，還需要“社會協同、公眾參與”。此次抗擊疫情過程中，眾多的社會力量積極參與到疫情的防控之中，充分體現了多方參與的重要力量。但在落實聯防聯控、群防群治方面還存在社區治理能力不足、基層社會組織有效參與不足等問題。由于社區軟硬件建設薄弱和外部支持不夠等原因，影響了社區自主治理能力的發揮。從社區層面的社會組織來看，目前大多數社會組織面向全社會，專門服務社區的社會組織數量較少，力量薄弱。現有的社區社會組織多以文體活動類為主，社會事務類社會組織少，導致應對疫情時，社區的社會組織力量嚴重不足;或者組織松散，難以迅速形成戰斗合力，社會組織在基層治理中的作用有待加強。

2.3 應急物資保障受制約

兵馬未動，糧草先行。應急物資保障是科學精準打贏疫情防控阻擊戰的物資基礎和重要保障。疫情防控中，由于防護服等重點醫用防疫物資的儲備種類和數量不足，物資保障受制約，導致防控前期各級政府都出現了物資供應緊缺等突出問題，特別是基層，口罩、消毒液等防疫物資短缺的情況更為突出。同時，由于應急物資儲備管理制度不健全，物資儲備社會參與程度低，缺少上下聯動急物資儲備網絡平臺，一些基層政府和部門對于應急物資的品種數量情況，以及物資的接收、支出和使用流程等情況，很難準確掌握，對物資的監管不到位。

2.4 應急預案體系不健全

凡事預則立，不預則廢。應急預案是應急管理工作的重要抓手，使應急管理有據可依，有章可循。長期以來，我國應急預案普遍存在可操作性不強的問題。基層應急預案由于覆蓋面不足、缺少演練等，導致預案可操作性差的問題更為突出。此次疫情防控中，大多數預案形同虛設，沒能發揮其應有作用。據調查，很多基層政府在2003年非典之后，都編訂了相關的公共衛生應急預案，但是十幾年以來，由于幾乎沒有發生這類事件，沒有對預案進行過專門的學習和演練，也沒有對內容進行過修訂，因此，這樣的預案很難在面對疫情時發揮其指導作用。

3? 提升基層應急治理能力的對策建議

基層應急治理能力是基層社會治理的重要內容。黨的十九屆四中全會《決定》提出“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，從這一總體要求出發，提升基層應急治理能力，應堅持共建共治共享原則，構建多元參與的基層治理新格局，以系統科學的運行機制，推行精準治理模式。

3.1 建立分區分級風險防控機制，實現風險防控精準化

3.1.1 分類分級，精準排查

風險的分區分級防控，就是以區域為單元，對風險情況進行合理分類分級，采取分類施策的方法，制定差異化精準防控策略。突發公共事件包括自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全四大類。每類風險按照可能性和后果嚴重性，分為高、中、低等不同級別。建立基層分區分級風險防控機制，就是對所在區域的各類風險進行全面排查，建立排查信息數據庫，精準掌握各項風險，有針對性地制定應對措施，做到關口前移。

3.1.2 科學監測，及時預警

根據不同類別不同級別的風險，綜合運用“大數據+網格化”等現代技術，以及網格員、信息員等傳統方法，進行實時動態監測，及時準確發出預警信息，并根據事態發展及時調整風險等級和防控措施。

3.2 完善協調聯動防控體系，實現協同治理精準化

從社會治理共同體的高度整合資源，建立健全“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的跨部門、跨層級、跨區域協同防控體系，落實聯防聯控、群防群治機制。

3.2.1 黨建引領，政府主導

充分發揮基層黨委、政府的政治引領作用，調動社會資源，整合基層黨組織，建立網格式黨政領導應急管理組織體系。鄉鎮政府和街道辦事處發揮群防群治力量，組織指導居民委員會、村民委員會做好轄區突發事件的風險防控和應急處置工作。居民委員會、村民委員會落實屬地“網格化管理”及相關措施，業主委員會、物業服務企業配合做好應急管理工作。

3.2.2 加強社區、農村基層治理能力建設

習近平總書記強調，打贏疫情防控這場人民戰爭，必須緊緊依靠人民群眾。社區是疫情聯防聯控、群防群控的關鍵防線，而農村又是疫情防控中最薄弱的環節，因此社區和農村是疫情防控工作的重中之重。提高社區、農村治理能力，要以網格化治理為基礎，依托大數據平臺，構建社區、農村網格化防控體系。同時，以社區為紐帶，推動社區治理“三社聯動”模式，即社區、社會組織、社會工作專業人才共同發揮作用，通過安全社區、綜合減災示范社區等平臺和載體，充分調動群眾、組織群眾、凝聚群眾，建立社區、村、家庭的自救和互救體系。

3.2.3 引導社會力量有序參與

充分發揮企業、社會組織、志愿者等社會力量等在基層治理中的重要作用，統籌協調各方社會力量有效參與基層治理工作。通過構建社會組織服務平臺，增進政府與社會組織之間的聯絡和溝通，有序引導社會力量的參與。鼓勵專業組織如應急救援組織、心理學會等為基層治理提供全方位專業支持，使社會力量成為政府力量的有力補充。同時在履行職責、落實責任等方面，廣泛聽取社會各方面的意見，主動接受社會監督。

3.3 健全統一應急物資保障體系，實現物資儲備和調配精準化

①制定應急物資管理辦法。規范基層應急物資儲備、調運及監管制度，加強對應急資源儲備與調配的動態監管。確保物資接收、支出、使用和監管全過程，透明、公開、高效、有序。

②構建多元化、多層次應急物資儲備體系。加強物資儲備和防疫設施建設，結合本地實際，制定應急儲備清單。在科學確定儲備物資的品種和數量的基礎上，構建以政府儲備為核心、社會力量儲備為補充、家庭儲備為前端、生產企業提供代儲的多元化、多層次應急物資儲備網絡。

③建立省、市、縣、鄉四級應急物資保障協調聯動機制，實現應急物資層層儲備，互通有無的目標。

3.4 完善和修訂應急預案，實現預案精準化

在對風險分區分級的基礎上，完善和修訂各級各部門應急預案，特別是重點地區如社區、農村、學校、企業等應急預案，擴大鄉鎮、街道等基層預案的覆蓋面，制訂具體有效的防控、監管和恢復經濟社會秩序等措施，并圍繞預案采取實戰演練、桌面推演等方式的預案演練，提升預案的精準化和可操作性，保障基層應急管理工作的有序開展。

3.5 以數字技術為支撐，助力基層應急精準化管理

數字技術是基層治理的重要手段。疫情應對過程中，互聯網、人工智能、大數據等技術在基層防控中的作用充分顯現。提升基層應急治理能力，要更加有效的推動人工智能、區塊鏈技術、云計算等為代表的數字技術向社區、農村等基層下沉，發揮其支撐作用，實現基層治理精準化。

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