公共突發事件下全員共建的應急機制研究

陳詩含

摘 要：基于公共突發事件下高校職能部門、教師、學生的權利義務范疇，構建一種以學生為核心、全員全方位參與的高校應急管理責任分擔機制，通過建立網格化信息共享平臺，提高信息統計與信息傳遞效率，保障高校在公共突發事件持續影響下做到“全員響應、自覺協同”，解決學生和教職工的實際困難，保護學生和教職工的生命財產安全，正常履行教學、科研和社會服務職能。

關鍵詞：公共突發事件;高校;應急機制

眾所周知，自然災害、社會安全、生產安全等公共突發事件的頻發，將會嚴重干擾社會公眾的正常生產生活秩序，造成區域性甚至全國性的民眾恐慌和經濟損失。高校作為培養社會專業型人才的高權利自治部門，應當建立完備的校園應急管理體制和應急管理辦法，保護學生生命安全，維護學生合法權益，規避突發社會風險。因此，構建全員參與的應急機制是突發公共事件時高校繼續履行教學、科研、社會服務職能的必要條件，是在信息成本較低、各部門各主體權責界定清晰的條件下，能憑借多主體聯動激發“回聲式”反饋的應急機制優勢，最大限度降低公共突發事件對學校人員傷害和非正常運行帶來的損失，對新時代高校探索日常化的協調互助治理機制具有重要意義。

1 相關研究評述

1.1 關于突發事件下高校應急機制的研究

我國對高校突發事件應對機制的研究較為深入，已經形成了包括應急管理預案或計劃、處置工作體系、預警機制、輿論導向機制、心理干預機制、事后處置、處置接受機制等部分在內的基本成熟的應急管理制度體系（2007年教育部專項課題系列子課題）。目前，該領域研究重點集中在：（1）高校應急管理的法制建設，包括授予高校應急性權力、高校-學生法律關系厘清和責任分配、應急管理工作的監督機制和追責機制。（2）建立健全組織體系，實現高校應急管理的公共治理，完善政府與高校對突發事件的聯合處置機制，重視網絡輿情應急響應，建立日常化的應急管理運作機制。（3）建立扁平型的信息傳遞網絡，探索大數據時代、信息化背景下高校突發事件的管理方式創新。

1.2 關于公共突發事件下全員參與高校應急管理的研究

近年來，運用協同治理理論研究高校突發事件管控的問題已經受到我國學者關注，其中對政府和公共媒體協同高校應急管理工作的研究占據一定比例。2020年初新型冠狀病毒肺炎疫情蔓延，干擾高校正常教學和管理工作，讓部分學者意識到學校現有的應急管理系統，難以全面應對非高校原發的社會性公共突發事件影響，應當重視學校內部治理。對此，張百杰（2019）提出設立高校全方位、全員參與的應急管理組織機構，建立健全“應急預警-事中處置-事后恢復”的微觀處置機制，從思想引導、危機教育、心理干預等方面提高師生公共安全意識和心理防范素質。黃鶯等（2020）認為互聯網技術應當介入高校應急管理方式改革，按照風險評估、信息共享、管理措施、轉變理念幾個步驟實現從學生到管理者的信息雙向流動和扁平化管理。羅亮（2020）強調，培養高校思想政治工作隊伍的應急管理能力，可以推進應急管理意識、方法在學生群體中的推廣，提升高校疫情防控工作和思想政治工作的實效性。這些最新的研究視角，都將學生群體視為高校公共突發事件應急管理的參與者之一。

綜上所述，我國學者基于國外早期的研究成果，對高校突發事件處置做了較為豐富的研究，但是由于社會體制、地理位置、時代背景的不同，不可避免的存在著一些不足。存在的問題有：（1）缺乏一種全面、系統的思想指導公共突發事件下的高校應急管理。（2）多數研究重點考察有哪些外部主體可以參與高校應急管理，教師、學生、學校各職能機構等在應急管理中的作用很少體現。（3）大部分研究都只停留在理論層面上，主體間的權責劃分、組織協調、溝通互動等問題沒有得到解決，缺少具體典型案例分析。

2 公共突發事件下高校應急管理的問題

2.1 缺乏危機意識

2.1.1 主體權責界定不清晰

已有的研究成果盡管搭建了認知高校應急管理主體的基本話語體系，但單一理論的研究難以對主體權利義務的綜合性進行充分分析，特別是已有研究習慣于直接以西方理論為基礎，導致理論懸浮于實踐，難以直接運用。公共突發事件對高校所有主體都會產生不同程度的影響，如果在事前沒有做好充分的預案準備、建立完善的信息共享機制、明確主體的責任義務范圍，就無法迅速評估公共突發事件給學校帶來的影響，也無法緊急處置及持續治理。

2.1.2 “事后處置型”管理方式

目前，應急管理尚不屬于高校成熟的常規管理工作體系中，很多學校設立的“應急防控領導小組”并沒有在事件突發時起到關鍵的節制作用，反而將事后處置工作當作應急管理的全部內容，導致應急管理組織領導責任不清晰、應急管理隊伍建設不完善、日常安全教育培訓工作不到位、心理咨詢機構和專業師資缺乏等問題。2020年我國新冠肺炎疫情防控成效表明，只要方法得當，很多公共突發事件是可以得到有效節制的，應急準備越充分，應急管理活動效率越高，“事后處置型”管理方式只會導致災難處置成本巨幅上升。

2.2 信息渠道不暢

2.2.1 信息報送不適應實際情況

以往的高校應急信息報送管理工作中，存在兩種情況：一是有的學校對應急信息報送工作的特殊重要性意識不到位，對公共突發事件可能帶來的嚴重后果估計不足，對教職工瞞報、漏報、遲報信息的情況沒有通報并敦促改正，造成統計的關鍵信息要素不準確、信息報送缺乏連貫性等問題，沒有起到危機情況下信息管理的特情監控和持續反饋作用。二是有的學校沒有根據危機實際危害程度及時調整反饋強度，造成危機顯著降低但信息報送要求過度嚴苛，或者危機突然加重，但依然保持原有的信息報送強度的情況。

2.2.2 應急反應遲緩

高校是典型的科層制事業單位，信息傳遞需要逐級進行，最終反饋給決策者的信息可能已經喪失實效性和有用性，影響應急管理效率。目前，直接連接教師與學生之間、教師與各職能部門之間、學生組織和相關職能部門之間的信息溝通渠道并不通暢，少見以專門熱線、事務微信群、工作微博等快速通信的方式進行聯通。

2.2.3 應急制度和預案宣傳不到位

從師生安全保障角度來說，應急管理預案在重要程度上并不亞于一所學校的招生計劃、培養計劃和學科建設，部分高校編制了相關的應急管理預案，但這些預案鮮少被師生熟知。制度的有效性不僅包括制度的建立和完善，更包括制度建立后的宣傳和落實。

3 公共突發事件下高校應急機制的完善

3.1 構建以學生為中心的多主體協同應急機制

3.1.1 以學生為中心

高校應急管理的核心主體是學生，學生自覺是高校實現協同治理的關鍵。學生群體基數龐大，如果能夠從傳統的“被管理者”向“治理者”角色轉變，自覺樹立危機意識、理性判斷輿論形勢、及時表達訴求、主動參與信息維護與民主監督工作等，那么圍繞學生需求的教學、服務工作將得以順利展開，這將對高校公共突發事件治理效率和治理效果起到決定性作用。

3.1.2 校內多元主體協同

高校應急管理主體當前已完成了從“一元”到“多元”的結構變遷，進一步應當構建能夠支持“多元一體化”的組織框架，并通過扁平化信息管理，實現自主治理、過程治理、精細治理等多重目標。高校應當重點關注以往研究中不受重視的高校內部主體，從權利義務邊界出發，基于調研和案例研究構建高校全員參與應急管理的組織框架和運行機制，形成一套具有針對性的、完整的、系統的參與主體權利義務定位的體系，將主體行為與高校應急管理、日常治理的目標統一起來，規劃并實現協同共治，探尋全員參與的應急管理組織結構。

3.2 建立網格化的信息共享平臺

3.2.1 信息管理扁平化

公共突發事件很有可能影響學生正常返校，或者導致學生行動受限，傳統的“上傳下達，逐級反饋”的應急管理方式存在時效慢、易差錯、信息重復或遺漏等問題，建立基于網格化管理思路、以APP為載體的信息管理服務平臺，可以在第一時間掌握教職工和學生的安全動態、了解其困難和需求、對特征群體進行精準扶助、相關資源高效對接，方便學校信息公開、統計、上報和分析工作。

3.2.2 功能模塊集成化

高校應急信息管理系統應當是基于微服務架構打造的信息統計、信息傳播與管理分享平臺，具有多主體需求集成化功能，用以解決突發公共事件下高校教職工和學生安全情況監管、應急資源支撐、數據統計與信息公開等問題。該系統需要集數據錄入、查詢、統計、導出、共享于一身，采用分層級、分部門、分角色的多級維管理模式，為多元應急管理主體提供一站式信息交互環境，實現不同類型的應急管理職能，促進學校應急管理信息化建設工作。

3.3 樹立區域協同長效治理理念

3.3.1 校內協同治理

形成多元主體協同互助治理的長效機制是根本目的。協同治理作為社會治理的一種有效手段，主要體現在有效壓縮部分治理工作的實施環節，進而節約和高效利用治理資源。這一思路既適用于高校公共突發事件應急管理，也適用于高校“職能部門-教師-學生”日常互動和互治工作，有助于構建和諧的校園氛圍，保持高校與社會穩定，促進地區經濟發展。當這些主體被有效地調動起來之后，其參與校園治理的意識和意愿就會較大提高，增強學校認同感。

3.3.2 校際協同治理

高校之間也可以形成協作互助紐帶，為跨校共治奠定基礎。我國許多直轄市和省會城市高校密度較大，具有校際聯通的地理優勢，以陜西省西安市為例，可以成立以城南、城中大學城為中央輻射點的區域高校應急管理協作機構，建立聯席會議制度，定期進行公共突發事件信息公報和預警、簽訂特殊時期資源協調互助條例、建立公共突發事件聯防聯控機制、出臺高校應急治理協同預案等。

參考文獻

[1]趙先星，陸婕.高校應對公共衛生突發事件的法律思考[J].齊魯學刊，2003，（05）：139-141.

[2]簡敏.校園危機管理策略創新：當代高校穩定的現實選擇[M].北京：中國檢察出版社，2007.

[3]曹多富，許文苑.高校突發事件應急工作中的責任追究制[J].黑龍江高教研究，2008，（08）：59-61.

[4]王曉.政府應急處置高校突發事件研究[D].沈陽：沈陽師范大學，2018.

[5]凌晨，馮俊文，吳鵬，張善飛.基于SOAR模型的高校網絡輿情應急響應研究[J].情報科學，2019，37（09）：145-152.

[6]楊蘭.信息化背景下高校突發事件應急信息管理關鍵成功因素分析[J].中國管理信息化，2017，20（22）：234-235.

[7]張百杰.遼寧高校全方位、全員參與應急機制的構建與完善[J].遼寧公安司法管理干部學院學報，2019.（01）：33-38.

[8]黃鶯，鄧虹.“互聯網+”背景下突發公共衛生事件中高校學生的管理[J/OL].中國醫學倫理學：1-5[2020-05-14].http：//kns.cnki.net/kcms/detail/61.1203.R.20200318.0935.004.html.

[9]羅亮.提升高校思想政治工作隊伍重大疫情應急管理能力探究[J].思想理論教育，2020，（03）：107-111.