《美墨加協定》對中墨經貿的不利影響及我國的應對策略

張語恒

摘 要：基于中墨雙邊貿易規模不斷擴大，貿易結構日漸優化的前提下，《美墨加協定》中的原產地、數字貿易、知識產權、國有企業等規則的變化以及針對中國非市場經濟的約束，無疑會對中墨經貿關系產生不利影響。《美墨加協定》生效后會抑制中國汽車、紡織品對墨出口，約束中墨自由協定談判進程以及強化墨對中國非市場經濟地位認定。基于此，中國應該采取合理措施規避原產地規則變化，加大對墨直接投資力度并構建投資爭端解決機制，盡快啟動中墨自貿協定談判以及通過國有企業、競爭政策等改革來獲取墨對中國市場經濟地位的承認。

關鍵詞：《美墨加協定》;中墨經貿;原產地;非市場經濟地位

《美墨加協定》（USMCA）是美國主導下的北美區域貿易協定，該協定于2018年11月30日正式簽署，取代了1994年生效的《北美自由貿易協定》，也是特朗普上臺后締結的第一個區域性多邊貿易協定。墨西哥是中國在拉美的第二大貿易伙伴和第一大出口國。因USMCA提高紡織品、汽車等原產地要求，且對非市場經濟國家有更多的約束性歧視，對中墨經貿關系將會產生諸多的不利影響，中國應該對此做好應對之策。

一、中墨經貿關系視角下USMCA主要內容的變化

（一）汽車、紡織品等原產地規則變化

在汽車原產地規則方面的要求有四個方面的變化：第一，提升了汽車價值鏈凈含量，從原來的62.5%提升到75%;第二，提升了汽車原材料的價值鏈凈含量，從原來的41.2%提升到70%;第三，提升了汽車主要零部件的原產地價值鏈含量，從原來的40%提升到60-75%之間;第四，提高了汽車生產工人的時薪，不能少于16美元/小時。顯然，原產地價值含量的提升，必然會影響中國汽車配件對墨西哥的出口。在紡織品原產地規則方面也有一些變化：第一，降低了原產地價值含量。非原材料不能超過紡織品重量的10%，彈性紡線重量不能超過紡織品重量的7%，否則就不能視為原產商品。第二，關稅優惠水平的降低。墨對加的出口優惠水平不變，但墨對美出口優惠水平降低。換言之，墨對美出口非原產國紡織品不能再享受最低關稅。第三，原材料原產地含量下降。黃麻線和植物紗線等原料不再要求必須來自于成員國，但針織類原料必須要來自于成員國。由此而言，紡織品原產地含量要求有所降低，但關稅優惠水平也相應下降。如果中國紡織品借道墨西哥出口美國，將會比之前面臨更多的關稅。

（二）數字貿易、知識產權、國有企業等規則的變化

《美墨加協定》涉及到的領域十分廣泛，在一些重要的議題上，規則發生了較大的變化。具體而言：第一，匯率問題。要求成員國必須實施市場匯率制，避免行政干預對匯率市場的影響。第二，數字貿易問題。要求成員國要開放數據，推進數據自由流通，保護源代碼及算法。第三，知識產權問題。延長了版權、生物制藥數據、專利、商標、商業機密的保護期。第四，國有企業問題。首先在競爭政策上，要保障消費者利益，確保國有企業政策的透明及司法審查的獨立性;其次在壟斷條款中，要求國有企業必須平等競爭，公開壟斷信息的透明性。第五，勞工及環保問題。在勞工標準方面，要求成員國必須遵守國際勞工條約，提高勞工標準，確保勞資談判在工人工資提升中的主導權;在環保方面，要求遵守國際環保方面的公約，確保多邊貿易體系環保標準及壁壘的執行。雖然這些規則變化對中墨貿易關系并不會造成直接影響，但如果未來中墨開展貿易協定談判，這些規則將成為墨西哥談判的模板。

（三）對非市場經濟國家的歧視性約束

一方面，協定約束成員國與非市場經濟國家締結自由貿易協定的權利。協定規定，如果成員國任何一方與非市場經濟國家締結自由貿易協定，需要在談判前3個月通知其他各方;在公布談判文本之前的1個月之內，其他成員方有權審查文本內容;如果任一成員國與非市場經濟國家達成了自貿協定，其他成員方可以在6個月后有權終止《美墨加協定》。美國堅持在該協定中設立歧視性條款，旨在中美貿易摩擦的大背景下孤立中國。

另一方面，該協定還對國際投資爭端解決機制（ISDS）的使用做了一定的限制。美墨之間依然可以適用ISDS，但成員國與非市場經濟國家企業之間發生投資糾紛，不能適用ISDS。ISDS作為一種仲裁機制，其程序簡潔，適用方式直接，對降低投資糾紛解決成本及費用有明顯作用，是當前投資者與東道國發生投資糾紛通行的解決機制。按照該協定規定ISDS適用條件，如果中國企業在墨西哥投資發生糾紛，就無法適用ISDS，對中國企業在墨西哥的投資造成了一定的負面影響。

二、中墨經貿關系的現狀

（一）雙邊貿易規模不斷擴大

中墨兩國自從1972年建交以來，特別是2013年兩國確立全面戰略伙伴關系以來，貿易規模不斷擴大。按聯合國貿易數據庫（UN Comtrade Database）統計顯示，2018年兩國雙邊貿易額為514.12億美元，比2000年的時候增加了25.8倍。在貿易規模擴大的同時，中國貿易順差不斷擴大，從2000年的7.18億美元擴大到2018年的265.32億美元。對于中國而言，雖然中墨貿易規模不斷擴大，但占中國對外貿易規模中的比例依然較小，2018年中國對墨出口以及從墨進口分別占中國出口和進口額的1.39%和0.74%。對于墨西哥而言，中墨貿易規模在其對外貿易規模中的比例不斷擴大，2018年達到了18.2%，但遠遠低于墨美之間的貿易規模，2018年墨美貿易規模占其對外貿易規模的47.89%。總體看，中國對墨出口的比重是不斷上升的，雙邊貿易潛力較大。

（二）雙邊貿易結構日漸優化

在貿易規模擴大的同時，貿易結構也在不斷優化，貿易領域不斷拓寬。2018年中國對墨出口排在前三位的分別是運輸設備、鋼鐵、大型設備零部件，分別占出口比重的18.5%、13.5%和7.98%。另外，紡織品、耐用品、半耐用品、載人客車的出口比重也在不斷提高。就出口結構看，中國對墨出口商品較為集中，前三位商品占到了出口比重的近40%，出口的運輸設備及鋼鐵多數是半加工品。《美墨加協定》原產地規則包括半加工品在內。而墨西哥對中國出口商品排在前三位的加工工業品、初級工業品及燃料（包括潤滑劑），這三類商品占到了對華出口比重的30%，其他類型的產品出口比重也有所提升，如農產品，2018年比重占到了5.2%。由此可見，墨西哥對中國出口商品雖然較為集中，但與中國對墨出口相比，比重更加平衡。對中國而言，多數產品出口市場是歐美日市場，墨西哥主要出口市場也是美國，在同類產品上具有一定的競爭性。

（三）雙邊直接投資流存量較小

中墨雙邊直接投資起步較晚，兩國之間的相互投資及在各自對外投資中的占比較小。從投資流量上看，2018年，墨對華直接投資流量僅為1280萬美元，占中國當年利用外資總額的0.01%;而中國對墨直接投資流量也較小，僅為1.78億美元，占當年中國對拉美地區投資總額的1.22%，占中國當年對外投資總額的0.1%。中國對墨直接投資不僅規模小，還存在較大的波動，在2015年投資流量為負值，2016年達最高值為2.25億美元，而2017-2018年的投資額再也沒有上升到2億美元。從投資存量看，到2019年底，墨對華直接投資存量僅為1.23億美元，比重還不到中國利用外資存量的0.01%;中國對墨投資存量為9.98億美元，占中國對拉美投資存量的0.9%，占中國對外投資總存量的0.04%。一直以來，墨西哥屬于投資風險較大的國家，中國企業對墨投資失敗率從數量上看超過了20%，從價值上衡量超過了50%。

三、《美墨加協定》對中墨經貿關系的不利影響

（一）抑制中國汽車及其零部件和紡織品對墨出口

最近幾年，墨從美、加兩國進口汽車配件的比重是呈下降之勢。2018年，墨從美國和加拿大進口轎車零部件比重為62.4%，低于協定中75%的要求;從美、加兩國進行的載客汽車及輕型卡車零部件的比重分別是62.85%和54.21%，低于協定中72.5%的要求;從美、加兩國進口的重型卡車零部件占比分別61.25%和37.45%，也低于65%的要求。而墨對美、加兩國的汽車出口比重卻一直是呈上升趨勢，特別是重型卡車的出口比重在不斷上升，2018年墨對美國出口重型卡車占其對外出口比重的35.6%;對加拿大出口占其對外出口比重的20.1%，分別比2014年增長了9.2%和2.3%。由此看，在協定生效后，基于原產地含量的要求，墨必然會加大從美、加兩國進口汽車零部件的比例，同時對美的重型卡車出口比重也會增加。就中墨兩國汽車及零部件貿易而言，2018年中國對墨出口汽車零部件，占墨進口汽車零部件比重的8.16%;對墨出口的轎車、皮卡及重型貨車占墨進口汽車總額的7.89%。一旦墨西哥加大從美、加兩國進口汽車及零部件的比重，對中國的進口就必然減少，同時還會抑制中國的鋼鐵、鋁、玻璃等汽車原材料的對墨出口。

再從紡織品貿易看，由于協定中有原產地含量的要求，同樣會抑制中國對墨的紡織品及原料的出口。2018年，墨從美、加兩國進口的紡織品及原料達到了其進口量的65.8%，但比2017年下降了8.31%;從中國進口的紡織品及原料的比重占進口量的15%左右，比2017年上升了1.01%。協定要求，成員國從非成員國進口的紡織品及原料比重不能超過10%。可見2018年墨西哥從美、加兩國的進口比重無法達到協定之要求。協定生效后，當美國維持對墨關稅水平優惠不變的情況下，墨必然會從美國大量進口紡織品及原料，勢必會影響中國紗線、紡織物等產品的出口。

（二）約束中墨兩國自貿協定的談判進程

《美墨加協定》無疑是一個涵蓋領域十分廣泛且標準較高的自貿協定。首先，從其涵蓋的領域看，匯率條款和日落條款的存在，對中墨將來的貿易協定談判提出了更高的要求。協定要求成員國維持市場匯率制度，禁止政府干預匯率市場。如果將來中墨進行自貿協定談判，匯率條款必然會列入其中，對中國匯率制度安排提出了挑戰。日落條款的存在，也對協定的履行提出了較高的要求，協定規定生效16年后即行終止，且規定每6年重新審查。這一方面有利于美墨加三國的合作，同時也給成員國提出了更高的自由貿易要求，增大了協定實施的不確定性。如果未來中墨兩國進行自貿協定談判，日落條款一旦適用，必然會對中墨經貿關系的穩定造成沖擊。

其次，就《美墨加協定》確立的高標準看，對中墨自貿協定談判也有諸多的不利影響。一是數字貿易中要求進行源代碼保護，即計算機服務器并不必然設在成員國境內，而中國電子商務、云計算等市場準入的基本要求就是計算機服務器必須在中國境內。二是勞工標準方面，協定設置了較高標準，盡管中國勞工權益得到較大改善，但全球8個國際勞工公約，中國政府只批準了4個，中國勞工權益保護狀況有待改善。三是環保標準方面，《美墨加協定》與TPP一樣，均設置較高的環保標準，包括生物多樣性維持，禁止野生動植物貿易等，而這些方面中國相關立法并不成熟，公眾參與度更是較低。四是知識產權保護方面，協定延長了版權、電子商標、域名等保護期限，與中國法律有較大沖突。此外，國有企業規則、競爭政策等，與中國標準并不一致。雖然協定設立的議題范圍及談判標準很高，短期內對中墨經貿并不會產生太大沖擊。但從長遠看，一方面，墨必然會將該協定作為與中國進行自貿協定談判的藍本;另一方面，墨與中國自貿協定談判必須要征得美、加的同意，基于中美貿易摩擦前景不明，很可能墨與中國的自貿協定談判會被美國否決。

（三）強化了墨對中國非市場經濟地位的認定

WTO規則對非市場經濟地位的內涵和標準并沒有一個明確的界定，多是依據進口國的國內法來認定，在某種程度上帶有一定的政治色彩。《美墨加協定》再次強調對非市場經濟國家貿易往來的規制以及對ISDS適用的限制，這必然會固化墨對中國非市場經濟地位的認定。首先，墨會利用《美墨加協定》中非市場經濟條款來對中國實施貿易保護主義。墨西哥近些年對中國商品頻繁發起反傾銷，對中國相關企業造成了較大的經濟損失，也是中墨經貿關系深化的一大障礙。在《美墨加協定》非市場經濟條款的推動下，墨西哥必然會繼續加強對中國出口商品的反傾銷力度，不利于中墨經貿關系的發展，也無益于中墨貿易協定的談判。其次，《美墨加協定》中的非市場經濟條款會抑制中國對墨投資的擴大。該協定設置的ISDS強化了區域范圍內投資糾紛的解決及適用條件，對非市場經濟國家具有較強的排斥性。一旦中國企業對墨投資過程中發生了糾紛，而不能直接適用ISDS，這對中國企業合法權益的保護是極為不利的，會大大降低中國企業對墨投資的積極性。

四、《美墨加協定》背景下中墨經貿關系深化之策

（一）合理規避汽車、紡織品原產地的要求

雖然當前中墨貿易規模較小，《美墨加協定》對中國對墨出口影響有限，但原產地含量要求必然會進一步抑制中國對墨出口的擴大，特別影響汽車及零部件、紡織品等商品出口。為此，第一，大力提升汽車、紡織品等行業的技術創新力，降低生產成本。為了防止這兩個領域對墨出口的下降，提高技術含量及降低成本是提升中國這兩類產品競爭力的前提，由此來抵消原產地規則的消極影響。第二，在保證汽車、紡織品等領域現有貿易規模的前提下，積極拓展中國其他產品特別是高技術產品對墨出口力度。可以重點加大機械制造、精密儀器、塑料制品、光學設備等產品的出口，以此來調整中國對墨出口結構。第三，加大中國對墨汽車、紡織品領域的直接投資。以直接投資的方式來規避貿易壁壘，大力推進這兩個領域投資后的本土化經營，進而能夠在一定程度規避原產地規則帶來的不利影響。

（二）加大中國企業對墨投資的同時構建兩國之間的投資爭端解決機制

當前，中墨雙邊直接投資規模較小，《美墨加協定》對其影響不大。但將來隨著雙邊經貿關系的深化及投資規模的擴大，不利影響必然會產生。為了做好未雨綢繆，第一，中國政府應該出臺相關政策引導中國企業對墨投資。一方面中國政府要出臺引導政策，做好對墨西哥投資環境的調研，出臺相關的投資目錄與規則，及時發布風險預警信息;另一方面，中國相關部門要及時研究墨、美兩國的最新法律法規，對中國企業投資提供法律咨詢及意見，規范中國企業的投資及經營活動。第二，加大與墨西哥政府的談判，建立投資糾紛解決機制。中國政府要加大與墨政府談判，建立專門適用于中國政府的投資糾紛解決機制。盡管《美墨加協定》限制了成員國與非市場經濟體之間進行貿易協定談判，但并未限制投資協定談判。中墨兩國在2008年已經達成了雙邊投資保護協定，但因年代久遠，該投資協定亟待升級，在升級談判過程中要將投資糾紛解決機制納入其中，并作為將來中墨自貿協定的一部分。

（三）盡快啟動中墨自貿協定談判

自由貿易協定對于提升貿易、投資的便利化、自由化程度有重要推動作用，也是提升社會福利及促進國內經濟發展的基本工具。基于此，中國要盡快啟動與墨西哥的自貿協定談判。雖然《美墨加協定》對墨西哥與非市場經濟體締結自貿協定做了較多的限制，但并沒有完全禁止，中墨自貿協定還有一定的談判空間。為此，第一，中墨兩國政府要盡快啟動中墨自貿協定談判的可行性研究，并初步就談判議題開展對話與磋商。第二，在談判啟動之前和談判過程中，要爭取加拿大、美國的支持和認同，積極開展與這兩國政府之間的對話與溝通，確保談判能夠順利開展。第三，談判過程中要就市場準入、投資、服務貿易、敏感領域及過渡期等問題進行研究與磋商，并做好長期談判準備。第四，談判過程中要堅持中國既定的核心原則，對涉及損害中國主權與核心利益、核心產業的條款要堅決反對。

（四）通過深化國企業及競爭政策改革來爭取墨對中國市場經濟地位的承認

墨西哥將中國列為非市場經濟國家，是影響兩國經貿關系進一步深化的障礙，也是墨近些年頻頻發起對中國商品反傾銷的緣由。如今，《美墨加協定》通過設立“毒丸條款”來進一步孤立中國，對中國與墨締結自貿協定與雙邊投資協定帶有明顯的歧視。基于此，中國要積極主動為所有市場主體營造一個公平的競爭環境，大膽推動《反壟斷法》的適用范圍，將反壟斷規制適用于國有企業，并調整對國有企業重點支持的產業政策，進而為國際社會承認中國市場經濟地位掃清障礙。在此基礎上，參照墨西哥國內法對市場經濟地位的規定，加強與墨西哥政府的談判，爭取墨對中國市場經濟地位的承認。