論粵港澳大灣區規劃中的區域協調發展理念

摘要：黨的十九大報告明確而深刻地闡述了“建設現代化經濟體系”在我國未來經濟發展中的重要價值、實施區域協調發展戰略是貫徹新發展理念、建設現代化經濟體系的必要條件。2017年3月5日召開的十二屆全國人大五次會議上，國務院總理李克強在政府工作報告中提出，要推動內地與港澳深化合作，研究制定粵港澳大灣區城市群發展規劃，發揮港澳獨特優勢[1]。粵港澳大灣區規劃順應了當前我國區域協調發展戰略中進一步加快“創新引領實現東部地區優化發展，建立更加有效地區域協調發展機制”，“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮發展的城鎮格局”建設，“進一步縮小城鄉發展差距”建設，“加快農業轉移人口市民化、推進城市化”建設。研究粵港澳地區區域協調發展理念是對十九大報告建設現代化經濟體系的學習，也利于促進政策目標的實際操作化過程。

關鍵詞：粵港澳大灣區規劃;區域協調發展理念;現代化經濟體系

中圖分類號：F127文獻識別碼：A文章編號：

2096-3157（2020）10-0121-05

一、粵港澳大灣區規劃與區域發展概況

1.粵港澳大灣區規劃

中央關于珠江三角洲粵港澳大灣區的定位是占地4.33萬平方公里的世界級城市群，根據十九大報告區域協調發展戰略中“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮發展的城鎮格局”建設，粵港澳大灣區對自身戰略定位進行了規劃。廣州、深圳、香港、澳門是城市群主體的大城市核心，帶動中小城市發展，佛山、東莞、惠州、中山、珠海、江門、肇慶是以中小城市的發展核心，帶動小城鎮發展推進區域一體化。2017年2月27日，廣東省委書記胡春華、省長馬興瑞赴廣州南沙調研，強調要把自貿區打造成為廣東高水平對外開放的門戶樞紐，南沙要圍繞門戶樞紐地位，把南沙建成高水平的國際化城市和國際航運、貿易、金融中心，支撐和引領新一輪對外開放[2]。2017年4月7日，國家發改委制定印發了《2017年國家級新區體制機制創新工作要點》，對于廣州南沙新區的發展提出了新要求，要深化粵港澳深度合作探索，推動建設粵港澳專業服務集聚區、港澳科技成果產業化平臺和人才合作示范區，引領區域開放合作模式創新與發展動能轉換[3]。專業服務、科技產業成果化、區域開放合作模式的創新利于粵港澳大灣區縮小地區發展差異、城鄉發展差異;專業服務利于深化推進第三產業的發展，提高珠江三角洲地區經濟發展的質量;科技產業成果化利于進一步提高粵港澳地區社會生產力的發展;區域開放合作模式與自貿區利于進出口額度的增長與經貿往來頻繁化。〖HJ253mm〗

2.區域發展概況

粵港澳大灣區在經濟建設中存在相對優勢。“十三五”規劃的第一年，粵港澳大灣區以不足全國1%的土地，不足全國5%的人口，創造了全國12%的經濟總量，該地區以廣州、深圳為核心的一線城市匯聚于珠江口100多公里的范圍內，具備全球最密集的海港群和空港群，目標是建設國際一流灣區和世界級城市群。但在過去的區域發展過程中也存在諸多問題，第一，可持續發展理念貫徹不到位，早期以犧牲環境追求速度而造成片面經濟增長與環境污染問題。珠江三角洲是環境問題最為嚴峻的地區之一，嚴峻的環境污染問題毫無疑問地將影響地區經濟的可持續發展與人體健康。大量的有毒有害物質通過工農業生產等途徑排放進入環境，給環境健康和生態安全帶來極大威脅，有機污染物被測定出現在大氣干濕沉降、土壤蓄積、河流入海通量、沿海河口沉積物中[4]。第二，粵港澳大灣區對未來經濟合作區的發展趨勢掌握不全面。經濟合作區不同于經濟區，經濟區的組織在我國已經過時。在當今國際化信息化及在“一帶一路”建設的情況下，正在使我國宏觀區域經濟形成以沿海大城市群為中心、以其廣闊的內陸為腹地的“東—西”向的大經濟合作區，成為我國經濟發展的大格局[5]。

二、十九大報告中建構的區域協調發展理念

黨的十九大報告中有相當篇幅涉及經濟問題，關于區域協調發展戰略存在諸多論述。“城鎮化率年均提高一點二個百分點，八千多萬農業轉移人口成為城鎮居民。”城鎮化率的提高顯示出我國十八大以來對區域協調發展戰略的貫徹，具體表現為政府主體構建中小城市和小城鎮發展的城鎮格局，縮小城鄉、地區發展差距，加快農業轉移人口市民化的公共政策目標。“區域發展協調性增強，“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展成效顯著。”港澳地區最近幾年來的繁榮穩定為粵港澳大灣區發展奠定了基礎。“港澳工作取得新進展，全面準確貫徹一國兩制方針，牢牢掌握憲法和基本法賦予中央對香港、澳門全面管制權，深化內地和港澳地區交流合作，保持香港、澳門繁榮穩定。”新時代中國特色社會主義思想和基本方略中提到關于協調發展的論述，“堅持新發展理念。發展是解決我國一切問題的基礎和關鍵，發展必須是科學發展，必須堅定不移貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念”，發展必須注重協調的理念，“在發展中補齊民生短板、促進社會公平正義”以及“深入開展脫貧攻堅，保證全體人民在共建共享發展中有更多獲得感，不斷促進人的全面發展、全體人民共同富裕”體現了縮小貧富分化差距與地區發展差距的愿景，是協調發展、可持續發展理念的體現。在全面建成小康社會決勝期一部分中提到要“統籌推進區域協調發展戰略”，關于粵港澳大灣區的具體政策實施過程要“創新引領率先實現東部地區優化發展，建立更加有效地區域協調發展新機制;以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化”。

三、粵港澳大灣區規劃中的區域協調發展理念

1.在競爭與合作中實現功能分工

區域內城市間的競爭，優化了整個粵港澳大灣區的營商環境和貿易便利化程度，提高了整個區域的市場化水平，為區域內各城市的分工合作與功能整合創造了條件。城市競爭是粵港澳大灣區實現區域協調發展的要素之一，競爭圍繞對外通道、海港空港、金融商貿、會展服務、專業人才、企業落戶等方面展開[6]。廣州、深圳作為內部核心，引領粵港澳內部中小城市經濟發展。第一，在競爭方面，廣州、深圳均以國際航運中心作為發展目標為例。兩市均出臺政策加快建設交通運輸設施，進一步打通對外交流通道，如廣州著力建設華南地區最大的綜合性主樞紐港，加快水路集疏運網絡建設，擴展點輻射和線輻射能力，未來進一步整合珠江口港口資源等;深圳面臨港口樞紐能力下滑、高端航運服務發展滯后、港城協同度不高及政府作用需要加強等現實問題，通過在深圳大灣區新建機場，實施船舶大型化戰略，研究全線深挖打通深圳河通道，實施與海上絲綢之路節點港口構建友好港的行動計劃，提升通關便利化水平等措施合理規劃了深圳未來國際航運中心的建設[7]。第二，在合作方面，區域協調發展理念體現在灣區內基礎設施互聯互通格局初步形成。大灣區內憑借城際軌道交通、高鐵和高速公路網的貫通，珠三角基礎設施密度達到國際領先水平，“1小時經濟圈”基本形成[8]。目前，粵港澳大灣區海陸空對外通道已基本成網，客運、貨運總量占全國比重均超過35%，有條件形成功能完備、及時可靠、通關便利、流轉順暢、經濟高效、海陸空并進的聯通“一帶一路”的門戶和樞紐[9]。“三核心三輔助”的空港格局基本形成：香港、廣州、深圳擁有三個國際化機場，是灣區空運核心，輔之以惠州機場、蓮溪機場及澳門機場可進一步增加航運效度;世界級港口群建設初步形成，改變了過去單一地區獨立發展海洋運輸的態勢，實現了由點到線、由線到面的跨越式發展，香港港、廣州港、深圳港是海洋運輸核心所在，廣州與佛山、中山兩地簽約共同建設南沙港，加之已投入使用的惠州港、珠海港，粵港澳大灣區內部港口群規模位居全球第一;高速公路、鐵路的建成通車也強力推進了區域經濟協調聯動發展，被譽為世界級工程的港珠澳大橋順利通車以及虎門二橋、深中通道的建設，廣深港高鐵廣深段的開通運營徹底改變了原有交通模式，未來，跨海交通群將更加促進形成粵港澳大灣區區域協調整合發展的核心動脈系統。

2.創新引領實現區域優化發展

十九大報告中提到“創新引領率先實現東部地區優化發展，建立更加有效地區域協調發展機制”，強調創新引領在區域協調發展中的作用，粵港澳大灣區處于東部沿海地區，實現區域優化發展對創新模式提出了新要求。2017年3月在北京召開的全國兩會上，代表委員熱議粵港澳大灣區，時任廣東省發改委主任何寧卡提出要將粵港澳大灣區建成全球創新發展高地，與后來十九大創新引領的協調發展理念相結合，何寧卡提出了建設粵港澳大灣區創新共同體的設想。粵港澳大灣區強化創新驅動具備基礎性條件，第一，研發機構和大學在灣區內分布率較高。粵港澳大灣區內，廣東省有26家國家重點實驗室、201家省重點實驗室、64家企業重點實驗室，正在建設4家國家重點實驗室。香港地區有16家國家重點實驗室、伙伴實驗室和6個國家工程技術研究中心香港分中心，澳門地區有1個國家重點實驗室和1個國際實驗室。香港地區有5所大學進入全球排名前100[10]，廣東省內985、211工程院校有中山大學、華南理工大學。第二，創新型企業密集。灣區內企業的專利合作協定申請數量幾乎占全國總數的一半，騰訊、華為、中興、萬科、格力、順豐、比亞迪、華大基因等科技創新型企業密集分布于灣區內，為區域創新優化發展創造新動力，按照國家地區創新指數排名，粵港澳大灣區在全球排名第六，灣區不僅具有一批高新技術企業，省政府還加強規模以上工業企業研發機構建設，在2017年基本實現粵港澳大灣區規模以上工業企業建有研發機構比例達到20%以上，灣區內年營業額5億元以上工業企業實現研發機構全覆蓋。以上二點是粵港澳大灣區實施區域協調發展戰略中創新引領實現區域優化發展的必要條件與充分準備。

粵港澳大灣區強化創新驅動的主導路徑有以下幾點：第一，拓展新的產業科技發展空間，實現特別行政區政府與廣東省政府創新政策發展聯動，探索在“開放型經濟”體系下“一帶一路”倡議與“一國兩制”政策的合作模式，粵港澳地區企業、高校創新發展聯動，目前業已建立的粵港澳高校創新創業聯盟是高校發展聯動的典型案例，2016年由香港科技大學牽頭成立，旨在整合粵港澳高校優質資源，加快構建粵港澳高等學校創新教育體系，優化粵港澳地區青年創業環境，并依托粵港澳（國際）青年創新工場，建立健全國際創業投資機制[11]。在文化領域實現港澳文化與廣深地區文化進一步交流互惠、增進互信，粵港澳三方共同編制《粵港澳文化交流合作發展規劃（2014-2018）》，共同商定跨度五年的中期文化合作規劃，規劃部署涵蓋各個文化領域三十多個的合作項目，意味三地將以這些項目為重點，集中資源切實將合作落到實處[12]。第二，創新國際信息網絡核心，信息網絡的交互在構建現代化經濟體系中起交流傳導作用，充分利用和發揮粵港澳三地信息企業聚集、信息產業發達、信息技術領先的顯著優勢，加快布局一流信息基礎設施，建設國際信息網絡核心節點，提高珠三角地區信息互聯互通功能，增強國際信息港節點功能[13]。第三，構建科技創新機制與協調框架，根據參與主體的不同，科技創新機制可劃分為政府干預模式、企業主導模式、高校主導模式與個人合作模式，粵港澳地區構建科技創新機制需要對四種方式進行綜合，在政策激勵上進行政府干預式的合理引導與鼓勵，引導大中型企業與小微企業共同創新創業，廣深與港澳間高校交流合作也是激發創新因子的源泉，個人需要利用國家優惠政策支持，萬眾創業、大眾創新，為粵港澳大灣區構建科技創新發展貢獻自身能力。

3.以城市群為主體構建城鎮發展格局

十九大報告中區域協調發展理念的核心是“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮發展的城鎮格局”“進一步縮小城鄉發展差距、推進城市化”“加快農業轉移人口市民化”。粵港澳大灣區在發展過程中貫徹新發展理念，建設現代化經濟體系，基本實現了城鎮發展格局規劃。第一，以城市群為主體的發展格局體現在以下發展模式中。時任廣東省發改委副主任吳維保曾表示，2017年，廣東省發改委已會同中國國際經濟交流中心等國家高端智庫，初步明確了粵港澳大灣區城市群的目標定位、發展方向、重點任務，配合國家發改委形成了《粵港澳大灣區城市群發展規劃》[14]。現今的粵港澳大灣區格局由“9+2”組成，即廣州、深圳、珠海、佛山、中山、東莞、惠州、江門、肇慶，以及香港、澳門特區;經過規劃與定位，灣區未來城市群主體大中城市發展有望形成“一環兩扇、兩屏六軸”網絡化空間結構。其中，“一環”為“5+2”環珠江口經濟圈，以香港、澳門、廣州、深圳四大城市為“四極”;“兩扇”為珠江口東西兩岸城鎮扇面，以珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門、肇慶為除“四極”外的節點;兩屏即北部連綿山體森林生態屏障+南部沿海綠色生態防護屏障;六軸即溜達城鎮展業拓展軸[15]。廣東省內中小城市與小城鎮發展有待于粵港澳大灣區發展形成新一輪經濟擴張示范效應，湛江、茂名、陽江、云浮四地位于粵港澳大灣區核心地帶西部，臨近灣區江門、佛山、肇慶，利于吸收大灣區的產業轉移與資金紅利;省內北部偏遠地區清遠、韶關、河源、梅州，地域面積較大，具備環境與資源優勢、毗鄰廣州、惠州，利于緩解灣區發展生態壓力，調節不合理資源配置;省內東部汕尾、揭陽、汕頭、潮州均瀕臨海港，利于緩解灣區海運壓力，增大貿易頻次與總額;粵港澳大灣區作為經濟發展核心，省內西部、北部、東部地區可作為次核心要素發展，經濟示范效應甚至可影響至廣西、湖南、江西、福建、海南、臺灣等省區。第二，在縮小城鄉發展差距、加快農業轉移人口市民化方面，粵港澳大灣區業已采取了行之有效地發展措施。在區域政策的指導下，灣區以推進鄉村經濟發展和村鎮建設為重點，以解決山區鄉村的發展建設為突破口，著力轉變鄉村居民生產生活方式，完善鄉村生產經營環境，針對灣區經濟地理特征特別是環境特征，從解決城鄉二元結構深層次矛盾入手，進一步深化體制機制改革，推進鄉村生產生活發展方式轉變，將行政管理、基礎建設、社會公共服務等資源向鄉村傾斜，推動鄉村現代化，形成城鄉共同發展格局，區域政策路徑有以下幾點：建立村民收入增長長效保障機制，推進鄉村“雙集聚”模式發展，實現城鄉、鎮村建設規劃一體化，加強城鄉社會公共服務一體化建設[16]。區域協調發展理念的核心之一是加快農業轉移人口市民化，粵港澳大灣區與廣東省委積極研討貫徹十九大建設現代化經濟體系理念，制定了如下方針政策：一是探索推進戶籍制度改革與創新，采取積分入戶制度、居住證“一證通”制度、全面開放中小城市戶籍;二是全面推進基本公共服務均等化，實施義務教育“兩為主”政策、實行公共就業服務和職業培訓同等待遇、實施社保“綠色通道”與接續政策與廉租房住房保障制度;三是建立農業轉移人口市民化成本分擔機制，建立中央政府和地方政府之間、政府和企業之間、企業和個人之間的成本分擔機制[17]，為粵港澳大灣區與廣東省內普遍采用，加速了農業轉移人口市民化與城市化率，是區域協調發展理念在公共政策制定與執行上最直觀的表現。

四、全球四大灣區對比

2017年全球四大灣區數據對比如表所示[18]：

通過表格中數據分析，與東京灣區、舊金山灣區、紐約灣區相比，粵港澳大灣區的優勢在于：占地面積、人口規模、港口集裝箱吞吐量、機場旅客吞吐量、世界100強大學數量上占有絕對優勢，在GDP、代表產業上占比較優勢。劣勢在于：人均GDP、第三產業比重、世界500強企業總部數量三者。截至2017年，中國對世界經濟結構性增長貢獻率超過30%，相應的粵港澳大灣區經濟增長率也最高，保持在年均7%以上，而東京灣區、舊金山灣區、紐約灣區經濟增長遲緩，約為粵港澳大灣區經濟增速的1/3。按表格中數據分析，粵港澳大灣區未來發展需要提升第三產業在地區生產總值中的比重，進而提高灣區人均生產總值，政府應增加對企業創新發展的資金投入以適應未來需要。粵港澳大灣區研究院報告指出，粵港澳大灣區在“一帶一路”背景下具備天然的地位優勢，按2017年增速僅需6年即可超過東京灣成為全球經濟總量最大的灣區，是目前四大灣區中最具發展潛力的灣區。

五、政策建議

1.加快國家級研發中心進駐粵港澳大灣區

引進國家級研發中心進駐粵港澳大灣區，對新進駐的國家級企業技術中心、工程研究中心或工程實驗室、工程技術研究中心、重點實驗室等研發中心，給予資金支持。重點領域核心關鍵技術突破。結合香港地區現代農業科技創新、重點產業技術升級、現代服務業科技、民生科技、可持續能源資源環境技術的研發，與灣區高端軟件產業對接[18]。

2.建議給予粵港澳大灣區更大的改革權限和政策支持

支持廣東自貿區積極對接更高標準的國際投資貿易規則，進一步放寬準入限制、簡化審批環節，推動擴大內地與港澳地區企業相互投資。支持廣東自貿區在資本項目可兌換、人民幣跨境使用、外匯管理改革等方面先行先試，條件成熟時率先在大灣區推廣[19]。

3.推進單體城市成熟發展后的協同發展

內地與港澳地區企業相互投資共同“走出去”，擴大人民幣雙向流動渠道和規模，以香港地區為中心進行科技交流合作、知識產權貿易，同澳門地區發展會展商貿、中醫藥等產業將是未來粵港澳大灣區城市群發展的可能方向。片區功能改造與產業集聚。大灣區的發展務必追求片區功能改造、產業集聚帶來的資源整合和產業升級，粵港澳城市群也將向綠色、宜居的世界級城市群發展[20]。

4.優化營商環境

營商環境的優劣決定高端要素資源的流向與集聚，也是灣區經濟軟實力和競爭力的重要體現。優化營商環境，有助于粵港澳城市群之間加強機制對接，推動珠三角城市全面接軌國際規則、國際慣例，形成統一開放、競爭有序的灣區大市場，降低各種要素自由流通的阻隔和綜合成本，進一步提升市場一體化水平，推動各種生產和生活要素在區域內更加便捷流通和高效配置，增強利用國際國內兩個市場、配置國際國內兩種資源的能力與水平[21]。

5.開展“橋海經濟”研究

近年來，隨著跨海大橋區域效應逐漸顯現，“橋海經濟”發展模式已成為區域經濟研究的新熱點。建議相關部門支持推動學術界、專業智庫等機構結合深中通道實際，開展“橋海經濟”研究，形成一系列研究成果[22]。

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作者簡介：

張國堯，布里斯托大學政策研究學院學生。