行政事業單位內部控制存在的問題及對策分析

盧小燕

摘 要 行政事業單位在我國管理體系中隸屬于政府，作為我國行政職能的行使主體為社會公眾提供相關的基礎服務。與企業組織不同，其資金大多由國家直接劃撥，沒有市場競爭的壓力，經營管理缺乏動力，內控制度建設沒有得到重視。隨著社會經濟的發展，內控制度缺失的弊端日益顯露，嚴重影響國有資產的有效利用和工作效率的提高。近年來，隨著行政事業單位體制的改革，同時為了進步提高行政事業單位內部管理水平，加強風險防控能力，我國行政事業單位開始實施一系列內控措施，內控水平也得到了很大的提升。隨著市場經濟的高速發展，行政事業單位內控建設的標準和要求也越來越細、越來越高。但是，在新時代的背景下，我國行政事業單位的內部控制還存在著意識欠缺、制度不完善、機構不獨立等問題。本文通過分析行政事業單位內部控制建設的必要性，進一步分析行政事業單位內部控制存在的問題，基于此，對產生問題的主要原因進行分析，進而提出相應的解決措施，以期對我國行政事業單位內部控制建設的有效性和科學性有所助益，從而促進行政事業單位有效健康的運行。

關鍵詞 行政事業單位 內部控制 問題 對策

一、行政事業單位內部控制的重要性

在我國，行政事業單位是一類特殊的組織群體。它們是以政府部門為主體運用國有資產所設立，以社會公益為主要經營目標的社會服務組織，特殊的性質使得它們具有非營利性、業務單一等特點。行政事業單位經費來源以財政劃撥為主，承擔組織實施政府政策的重要職責，以提供各種社會服務為直接目的，是我國地方政府履行責任、提供公共服務、實現管理職能的窗口。與營利組織相比，行政事業單位的內部控制建設相對滯后，因此在行政事業單位實施內部控制制度有以下幾個重要作用。

（一）維護行政事業單位的社會公眾形象

合理保證資產的安全完整與資金使用效率，提高公共服務質量，維護社會公眾利益，可以滿足社會環境對行政事業單位深化改革的強烈要求，對行政事業單位的外部形象發揮出積極影響。

（二）提高行政事業單位內部管理水平

內部控制作為行政事業單位內部管理的重要方法，可以提高公共服務的效率和效果，有助于受托管理公共事務和資產目標責任的實現。內部控制的有效運行不僅能夠提升行政事業單位內部的發展活力，還能顯著提升單位內部管理水平，優化內部管理結構。

（三）提高行政事業單位風險防范能力

完善的內部控制，可以合理保證單位財務信息及相關信息真實準確及各項資產的安全完整，是行政事業單位預防各種風險，實現持續、穩定發展的利器。

（四）預防行政事業單位的潛在舞弊行為

持續完善內部控制制度，通過分析經濟業務活動風險點，有針對性地設置防控方法并監督執行，可以大大減少行政管理系統的漏洞，可以保證行政事業單位內部各項經濟活動的合法合規，能夠預防、發現行政事業單位管理中存在的問題，避免貪污腐敗行為的發生。

行政事業單位的經費來源主要為財政撥款，建立起完善的內部控制制度，為經濟活動健康有序開展提供良好的保證，更好的發揮財政資金在國民經濟中的作用。內控制度的建立還能合理保證國有資產安全并得到有效利用;合理保證財務信息的準確性和完整性;通過分析經濟業務活動風險點，有針對性地設置防控方法并監督執行，有效預防腐敗，提高工作效率，保證公平性和準確性。但是，調查發現，我國行政事業單位現行的內部控制制度建設上普遍存在著不重視的現象，在制度落實方面還存在著不落地、不到位的問題，需要積極采取措施進行解決。

二、我國現階段行政事業單位內部控制存在的主要問題

（一）內部控制建設流于形式，內控意識薄弱。

提高內控意識，不僅是針對單位負責人，同時也應該引起中層干部和廣大基層員工的廣泛重視。目前，行政事業單位內部控制意識相對薄弱主要表現在：行單位負責人缺乏對內部控制建立、落實、監督檢查的重要性和必要性的認識;員工認為制度建設是領導的事情，與自己無關，只要干好自己的工作就行了;有的單位沒有單獨設立內部控制部門，而是將內部控制看成是財務一個部門的工作，錯誤地認為財務制度就是內控制度。

（二）內部控制制度不健全。

有些單位雖然建立了內部控制制度，但是不科學、不完善，實用性差。有些業務流程不結合本單位實際情況，照搬其他單位，無法貫徹落實;有些業務流程控制過于簡單，隨意性較大，管理透明度較差;有些不夠完善，把各業務科室的制度當成內控制度，沒有考慮其他關聯科室或者整個單位的管理需要求，沒有形成完整的業務流程。

（三）內部控制缺乏獨立性

目前，由于各種主觀和客觀原因，行政事業單位內部控制制度建設和內部控制評價工作都是由財政部門布置的，因此大多數單位也是由財務部門單獨完成的。大多數行政事業單位的財務工作人員身兼多職，既承擔日常的財務管理職責，又承擔著內部審計職責。既要牽頭內控制度建立，又要開展內控評價，既當運動員，又當裁判員，內控評價工作的質量可想而知。

（四）缺乏高水準內控管理人員

從事審計工作的人員應同時具備會計、審計、稅務、財務管理等多種專業知識，同時還應有良好的職業道德和豐富的從業經驗，綜合素質要求很高。即使是設立了內審部門的單位，這樣高素質的專業人員也很少。缺少必備的專業知識，沒有機會參加業務培訓，又不主動提升自身的專業知識水平，不了解內控建設的最新要求。現階段，內控人員的專業水平急需要提高。

（五）內部控制的執行和落實不到位，內部控制的風險評估和監督流于形式

內控制度既然制定后， 就應該按照內部控制的要求在各業務環節中認真執行和落實， 但從目前的大多數行政事業單位現行的情況來看，執行情況卻不容樂觀。大部分行政事業單位在內控手冊制定后，上級在布置完工作后就放置不管，無法得到有效地貫徹落實。有部分單位不會主動按照內控制度嚴格執行，為了省事， 更多是按照原有的工作方法和模式開展工作。目前大多數區級預算單位由于沒有編制，無法設置獨立的內部審計部門，內部控制的評價工作沒有科室負責，最后領導只能安排財務部門完成。自己監督自己，很難發現各業務環節存在的風險點，因此， 導致內部控制建設的風險評估和監督評價都流于形式， 只要把上級布置的工作完成了事。

三、行政事業單位內部控制建設存在問題的主要原因

（一）單位領導及職工對內部控制認識不全面

有些行政事業單位的管理人員存在這樣一種思維：行政事業單位承擔的是社會管理和社會公益事業的職能，不像企業那樣從事生產經營，不是以營利為目的，因此也就不存在經營風險。恰恰是因為忽視這一點，對單位運行管理存在的風險沒有引起足夠的重視，降低了整個行政事業單位的風險識別能力。

（二）內控制度不完善

要想做好內部控制工作，首先要抓好制度建設。沒有規矩不成方圓。只有制定切合本單位實際的，職責分明，涵蓋各業務流程，具備較強操作性的內控制度，才能起到指引的作用。科學的積極的制度的建立，能降低風險、促進發展，逐步形成用制度規范行為、按制度辦事、靠制度管人的機制，提高反腐倡廉制度化。在推進制度建設的進程中，要定期對制度進行梳理，要不斷發現問題，總結經驗，與時俱進，修訂與完善制度，提高制度的執行力，推進制度的貫徹落實。

（三）部門設置不完善， 職責分工不清晰

內部控制評價工作理論上說應該是獨立的內審部門或人員根據監督評價結果進行填報，但是大多數行政事業單位由于編制有限， 暫時沒有設置獨立的內部審計部門， 因此很多單位的內部控制評價工作還是由財務部門的人員完成， 使內部控制報告缺乏客觀性。行政事業單位內控制度的建立不僅僅涵蓋制度建立還涉及制度執行過程中的內部監督管理、內部評價等多個環節。各個環節間的工作需要相互獨立。所以，在布置工作的過程中，應該根據工作崗位的職責，合理安排人員，避免出現人員的職位交叉，破壞了行政事業單位內控工作的獨立性原則。

（四）缺乏專業人才

開展內部控制工作的人員的專業技能和素質對內部控制工作的效果有著至關重要的影響，因此，行政事業單位要通過不斷的專業技術培訓，提高內控人員的專業技能。確保內控人員經過培訓后，能夠掌握專業的財務管理的技術知識，具備財務管理的能力，同時還要有較高的職業道德精神，從而保證行政事業單位內部控制工作的質量。

（五）內部控制監督的非強制性

在目前現實情況下， 行政事業單位內部控制監督和評價都是由單位財務部門完成， 財務部門對收支業務的監督比較到位，但是由于權限不夠，對其他業務的監督非常有限。同時， 內控監督作為單位內部的自我監督手段， 領導也不夠重視， 因此在實際執行過程中力度有限， 就算找出問題也難以立即進行整改， 從而導致內部控制評價監督流于形式。

四、完善內控建設，提升管理水平

（一）營造良好的內部控制環境，強化內部控制意識

第一，單位負責人要加強對內部控制體系建設重要性認識。要樹立起對內控工作的責任感，負起最主要責任，并加強內部控制方面的專業學習。第二，加強單位內部各業務科室的配合。中層干部提高自己管理能力的同時，還要起到上傳下達的作用，增強員工自覺參與單位日常工作、發展規劃的意識。第三，廣大員工要增強主人翁責任感，自覺參與單位日常工作，盡可能地使自己成為活動主角，將個人的努力融入集體中，加強學習、加強自律，充分發揮作為內部控制參與人的自覺性與主動性，為內控制度的制定和實施，盡一份心，盡一份力。

（二）完善內部控制制度建設

單位制定的內控制度在符合國家法律法規、規章制度和本單位實際情況的前提下，還應涵蓋單位內部各職能部門及各個崗位的每項職責，并針對業務處理過程中的關鍵控制點，將內部控制落實到決策、執行、監督等各個過程中;保證單位內各部門、崗位及其職責權限的合理設置和分工，堅持不相容職務相互分離，確保不同科室和崗位之間權責分明、相互制約、相互監督。同時內控制度不是一成不變的，隨著環境的變化，法律法規的變更等外部和內部因素變化的發生，需要與時俱進地對制度進行修訂和完善，使之更好地發揮監督和控制作用。

（三）設置獨立的內部審計機構和人員

內部審計機構必須保持其組織上和業務上的獨立性。第一，內部審計機構的設置要獨立，隸屬關系上，應在各職能部門之上。既不能把內部審計機構附設在財務部門中，也不能附設在其他職能部門中，否則，難以客觀公正地開展工作。獨立性是內部審計機構設置的前提要求。如果單位一把手能直接管理內部審計部門，審計部門的獨立性和權威性也會提升不少，監督力度也會增強。此外，通過聘請非本單位專業審計人員成立審計委員會也是改進內審管理體制的有效途徑之一。第二，內部審計工作必須由專職的審計人員擔任，不能由其他業務部門的工作人員或者其他管理人員兼任，特別是會計部門人員兼任。只有這樣，才能不受任何部門和個人的干涉，獨立的開展活動，才能在規定的權限內，獨立行使職權，完成規定的任務。

（四）選拔專業人才，強化內控人員業務能力

設立了獨立的內審機構，配備了專職人員后，從業人員的素質建設上升到了新的高度。一名優秀的內審人員除了要具備必要的專業知識和技能外，還要能熟練運用國家相關法律、法規及規章制度，同時還要擁有良好的職業道德。為了有效提升內部審計監督的可行性，內部審計人員還應當重新梳理行政事業單位的業務情況，通過崗位設置明確內部審計的監督內容及監督標準。除此之外，內部審計人員不僅需要加強本專業知識的學習，還需要不斷更新審計領域的有關知識，將這些知識落實到內部審計監督工作中，不斷優化內部審計監督工作的流程。另一方面，財務管理部門的人員還應當積極主動地與內部審計人員共同開展內部審計監督工作，通過內部審計監督規范行政事業單位財務信息的編報工作流程，確保行政事業單位財務報表數據的準確性，從而推進財務內部控制體系的構建。

（五）建立監督機制，開展內部控制有效性評價工作，保證控制目標的實現。

制訂了制度，不去執行，就是一紙空文。領導要嚴格帶頭執行制度，進一步改善內部監督機制，要對廣大職工的執行情況進行合理的獎懲，做到獎懲分明，真正讓行政事業單位內部控制的作用體現在管理能力和管理效益的提升上，使制度真正有效落實到位。除了內部監督外，事業單位應主動接受外部的審查，外部的審計單位在審查時更為專業、規范，可以彌補內部監督在專業上的不足。

各單位應針對本單位內部控制（下轉第頁）（上接第頁）建立和實施情況，積極開展好內部控制自我評價。單位應當成立起擔負風險評估工作的小組，獨立于其他業務科室。在風險評估方面，通過甄別各業務流程中存在的風險點，有針對性地進行分析研究，最終根據風險程度劃分等級。從而形成一套行之有效的風險評估的體系，同時需要完善內控管理工作，督促行政事業等各項公開工作，把風險隱患都暴露在陽光下。

內部控制的最終目的不是要發現多少問題，而是在發現問題后如何有效地使問題得到整改落實，所以，內部控制要有明確的整改目標，各個工作崗位要從實際出發，相互配合，有序銜接，互相監督，互相幫助，執行任務切實有效。

行政事業單位內部控制的問題依然存在，建設目標還未完成。隨著社會的進步發展，還會面臨更多的挑戰。單位需要不斷完善內控制度，有效貫徹落實;建立獨立的內控部門，選拔專業人才，提高從業人員的專業素養和職業道德;完善單位內部監督評價機制，促進單位的健康發展。同時，內部控制問題的解決方案還需要在工作中不斷地更新和完善。只有將內部管理與實際工作緊密地結合，才能更好地促進行政事業單位的日常運行和可持續發展，推進社會各項事業的協調發展。

（作者單位為北京市八大處公園管理處）

參考文獻

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