外國人永久居留管理涉及的制度問題

隋欣

由全球化智庫（CCG）主辦的“第三屆全球人才流動和國際移民學術研討會”上，CCG理事長王輝耀認為，全球人才流動已成為一個新的趨勢，人才流動和國際移民都是中國參與全球化發展的重要體現。2004年外交部、公安部聯合頒布《外國人在中國永久居留審批管理辦法》，對外國人永久居留的條件與程序等做了初步規定;2012年全國人大常委會通過了《中國出入境管理辦法》并于2013年正式實施，將外國人永久居留權制度從部門規章上升到法律高度;2020年《中華人民共和國外國人永久居留管理條例（征求意見稿）》的頒布，為實現國家在人才流動方面的全球化發展提出制度要求。

（一）關于外國人永久居留的理論爭議

目前，社會上面對意見稿有兩種聲音，一種是支持國家進行人才引進，完善外國人永久居留的條例;另一種是反對意見。就社會中出現的最多的反對原因總結如下：

1、人口問題。司法部頒布的征求意見稿較2004年的頒布的管理辦法，外國人申請永久居留權的條件更加寬松了。引進高端人才的確可以解決國家內部一些科學技術領域的燃眉之急，但與此產生的人口壓力，多出一部分分蛋糕的人，生命的繁衍造成的人口壓力是不得不考慮的重要因素。

《中華人民共和國外國人永久居留管理條例（征求意見稿）》第41條，永久居留外國人在中國境內工作的，按照社會保險法律法規的規定參加各項社會保險。在中國境內居留但未工作的，可以按照居留地相關規定參加城鄉居民基本醫療保險和城鄉居民基本養老保險，享受社會保險待遇。

征求意見稿將無工作能力的外國人也納入在社會保險法保護的范疇，這一點似乎與意見稿吸引杰出人才參與國家建設的初衷相違背。對外國人開設永久居留的權利是為了促進國家建設的發展，為某些領域具有杰出才能、取得杰出成就的人才提供的保障，但第41條的規定將涵蓋范圍擴大，這不僅會加劇國家的財政壓力，對于國民來說也存在不公待遇。

2、時機尚未成熟。有一部分人指出，國家正處于發展的關鍵階段，引進人才不如留住人才，國家近幾年的繁榮發展也吸引眾多國外學成歸來的人才，這時候引進“外國人才”似乎不合時宜?！吨腥A人民共和國外國人永久居留條例（征求意見稿）》第二章申請條件中，不光為對中國經濟社會發展做出突出貢獻的外國人提供機會，還對一些在國內工作經濟信用良好的外國人、在中國境內投資的外國人、有家庭團聚需要的外國人等提供申請機會，這部分人認為，此舉在現階段來說，帶來的負擔大于獲得的收益。

3、政治威脅。引進人才不單單是一個肉體的進駐，他的思想與信仰也會跟著傳入國家，孤木不成林，倘若這部分人不加以嚴格把控與篩選，那么對于國家的政治也會構成威脅。

（二）關于外國人永久居留權我的看法

本人認為對于外國人永久居留問題不可偏激討論，我更支持國家通過征求意見稿的方式聽取民眾意見，完善外國人永久居留管理條例。如今這樣一個時代下，人才交流是國家進步的一種重要方式，外國人的引入并不能打擊我們的民族自信，只要加以合理規制，嚴格把控引入條件，國家可以有效的解決以上反對意見所提出的可能會發生的不良影響。

首先，完善外國人永久居留管理條例也是在彌補國家在相關方面的立法缺失。中國并非移民國家，在移民法方面建設較少，單獨從制度條例的角度來看，此征求意見稿對于國家移民立法的建設有重大意義。

其次，外國人永久居留貌似會增加國家人口壓力，但同時也在提升國家人口質量。征求意見稿中闡明的申請要求不是任何外國人可以輕易達成的，這在很大程度上就限制了一定的永居人口數量。

最后，關于政治威脅問題，本人認為是雙向的。很多民眾認為引進國外人才來國內定居，免不了沖擊本土文化與政治，但我覺得，在這方面的擔憂大可不必壓力過大。一方面，中國與很多歐美國家適用的國家制度大不相同;另一方面，永久居留的外國人也在受我們國家政治制度的影響。

（三）有關外國人永久居留管理制度提出以下建議

1、條例可明確申請永久居留外國人的年齡界限

規定年齡界限更有利于外國人在工作崗位上發揮能力。多多引進青年人才，對于很多領域的科研創新可以帶來更多的活力，對于國內人才培養也更有利于互相溝通、交流。如果申請者大多數偏向老齡化，對于國家人口老齡化不僅增加負擔，更是會形成大批外國人來華養老的趨勢。并不是否定老齡化人口對于建設的貢獻，只是綜合考慮國情實際情況，吸收更多的青壯年更有益于減輕國家的負擔，而不是在原本已經存在的問題上再雪上加霜。

國際上對于老齡化的定義是：一個國家或地區60歲以上老年人口占總人口數的10%，或65歲以上老年人口占人口數7%。依據這個定義，我國已提前進入人口老齡化發展階段。這意味著，國家已經開始面對人口老齡化帶來的經濟、政治、文化、社會等影響。國家要承擔巨大的財政壓力在社會保障方面，不僅如此，退休人員成為了稅收的享受者，國家要開始動用儲蓄完成社會保障任務。

2、條例可對申請名額進行限制

國內情勢依舊艱巨，仍有部分國民尚未受到國家社會保障制度的保護，另一面對于申請永久居留的外國人申請名額不加限制，意味著又涌入一大批人來分享國家建設成果。2020年初，中華人民共和國人力資源和社會保障部就我國就業形勢作出分析，提出我國目前就業壓力依舊存在，16-59歲勞動年齡人口到2020年后減幅下降將加快?？傮w來說，如不加申請數額限制將會對國內就業產生巨大壓力，不利于留住、吸引國內人才。

3、正視“超國民待遇”問題

針對條例設定的申請條件，很有可能出現“超國民待遇”問題。同國民相比，已取得外國籍的華人也可以同時申請在華永久居留權，同時還規定國務院有關部門和地方各級人民政府應當根據實際情況，逐步推進永久居留身份證社會化應用，享受兩國提供的社會資源與社會保障，對此極易激化國民形成不公思想。對于這一問題，一方面國民自己應調整態度。人才的全球流動是一種不可逆轉的趨勢，國民不該存在種族上的歧視，樹立正確的價值觀加以引導。更重要的是，在制度上，國家應合理規定外國人永久居留待遇問題。

以上內容從社會保障方面出發進行思考，吸引國外杰出人才來華發展是正確的發展思路，但個中細節還需仔細斟酌，用科學的方案制定優質的制度，畢竟人口的流動牽一發而動全身，政治、文化、經濟、社會的交融會改變一個國家的發展速度，影響一代國民的思想，引進人才的同時也要關注國家發展安全。

參考文獻：

[1]羅友花：論國民待遇的起源載《全國商情》，2008（12）.

[2]http：//www.moj.gov.cn/government_public/content/2020-02/27/657_3242533.html.

[3]http：//www.cncaprc.gov.cn/.