新時代數字政府建設成效及轉型路徑探索

崔雪峰　吳志剛　周亮

摘 要：十九屆四中全會的《決定》從國家層面首次明確提出數字政府建設。當前各級政府利用數字化手段開展新冠肺炎疫情防控、助力復工復產取得顯著成效，但也面臨一些亟待解決的問題，由此引出對數字政府建設的再認識。新時代數字政府的內涵伴隨著我國信息化發展而不斷變化和豐富，具有整體協同、平臺支撐、數據驅動等特征。針對當前數字政府建設存在的難點痛點問題，建議從制度、平臺、數據、標準、技術五個方面賦能，加快推進新時代數字政府建設。

關鍵詞：數字政府;政府網站;互聯網+政務服務

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1671-2064（2020）06-0023-04

十九屆四中全會的《決定》明確提出，“建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則，推進數字政府建設，加強數據有序共享，依法保護個人信息”。這是國家層面首次明確提出數字政府建設要求。這也為新時代各地區、各部門創新行政方式、提高行政效能、建設人民滿意的服務型政府提供根本遵循，指明前進方向。

1數字政府助力新冠肺炎疫情防控

年初一場席卷全國的新冠肺炎疫情成為全國各級政府面臨的頭等大事。疫情防控過程中，各級政府如何進一步加快推進政府數字化轉型，利用互聯網渠道和數字化手段提升疫情防控能力和治理現代化水平成為各級政府部門面臨的緊迫問題。2020年2月，中國軟件評測中心選取32個省級政府及湖北15個市（含省直管市）為對象，調查各地利用互聯網和信息化手段開展新型肺炎疫情防控與治理情況。

調查數據顯示，抽查的47個地方幾乎所有全部都通過網站和政務新媒體發布新型肺炎疫情防控信息，網站和政務新媒體成為疫情防控信息發布主平臺。超過70%的地方政府網站和政務新媒體平臺提供發熱門診、救治定點醫院查詢、行程查詢、在線咨詢等服務等便民服務。國務院辦公廳電子政務辦公室、國家衛生健康委員會、浙江、濟南等多地、多部門創新應用大數據技術提高疫情防控工作精準化、科學化、智能化水平。上海、福建、湖北、湖南、廣東等多地深化“互聯+網政務服務”應用，推進政務事項網上辦、指尖辦。甘肅、浙江等地探索利用第三方應用開展移動辦公。各地政府利用數字化手段開展疫情防控和復工復產方面取得顯著成效。

同時，調查也發現各地政府在數字化戰“疫”過程中也暴露出來一些不足。如，部分疫情防控信息數據質量不高、數據共享不充分、數據開放不到位、政企協同能力不高等，數字政府建設任重道遠。這讓我們有必要再次審視當前我國政府數字化轉型或者說數字政府建設基本情況，深入理解新時代數字政府的內涵及特征，把脈數字政府建設存在的難點痛點，以期能夠為各地系統性、科學化推進數字政府建設與發展提供參考。

2對新時代數字政府建設的理解

在全面理解新時代數字政府的內涵及特征之前，我們先梳理一下當前數字政府提出的現實邏輯，把握我國提出推進數字政府建設的政策意蘊。黨的十九屆四中全會的《決定》指出，“堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系”。完善行政體制，職責明確、依法行政的政府治理體系的核心目標是推進國家治理體系和治理能力現代化。而實現該目標的基本要求是各級政府要樹立為人民服務、對人民負責、受人民監督的執政理念，創新行政方式，提高行政效能，建設人民滿意的服務型政府。具體內容主要包括三個方面：完善國家行政體制、優化政府職責體系、優化政府組織結構。其中，完善國家行政體制方面的主要任務包括健全部門協調配合機制、減少行政執法事項、實行跨領域跨部門綜合執法、建設全國一體化政務服務平臺等，任務要點涵蓋了“互聯網+執法”、“一網通辦”、跨地區跨部門跨層級業務協同等。優化政府職責體系方面的主要任務包括深化行政審批制度改革、完善公共服務體系、運用互聯網、大數據等技術手段進行行政管理的制度規則等，要點涵蓋優化再造政務服務流程、完善一次告知、一窗受理、并聯審批制度、建立政務服務好差評制度、全面推進政務公開等。優化政府組織結構方面主要任務包括統籌利用行政管理資源、扁平化管理等，要點涵蓋集約化建設、組織管理扁平化。而實現上述任務及要點最直接、最有效的工具和手段就是推進數字政府建設，創新行政管理和服務方式，重視運用人工智能、互聯網、大數據等現代信息技術手段，提高行政效能。這是當前我國政務實踐領域提出數字政府建設的現實邏輯。

2.1新時代數字政府的內涵特征

新時代數字政府的基本內涵是什么，與以前的電子政務有什么區別和聯系呢？中國的信息化建設是動態發展的，隨著時代、環境、技術等因素變化而不斷迭代優化。數字政府的內涵同樣伴隨著信息化發展而不斷變化和豐富。我們認為，新時代數字政府是在以人民為中心發展理念指導下，以5G、區塊鏈、大數據、人工智能等新一代信息技術為支撐，以政府服務場景為牽引，以政務數據治理為關鍵，通過重組政府架構、再造政府流程、優化政府服務，全面提升政府經濟調節、市場監管、社會治理、公共服務、環境保護履職能力，促進政府治理體系和治理能力現代化，實現政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化的新型政府運行形態。新時代數字政府是一種全新的政府運行形態，是一種創新的行政管理和服務方式，涉及制度創新、組織創新、管理創新、業務創新、技術創新等系統性、全方位的深刻變革，具有以下幾個特征。

（1）數字政府是整體協同的政府。過去政府電子政務建設基本以政府部門為中心，各條各塊自成體系、自我封閉、各自為政的現象較為普遍，在政務環節上對工作協調、業務協同等方面缺乏整合力度，政府提供給社會的政務服務多為碎片化的服務，服務效果始終沒有實質性的突破，公眾滿意度一直不高。而現在我們探討的以用戶為中心的數字政府建設是一項系統工程，強調的是政府機構內部職能轉變，打破以往地域限制、職能界限、業務阻隔以及數據壁壘，加強協作配合和工作聯動，改造優化業務流程，形成業務協同、整體聯動、資源共享的工作機制，政府需要改變過去大包大攬“自建自管”的做法，徹底擺脫部門利益和門戶之見的束縛，逐步形成統一高效的政府部門整體化協同效應，并充分發揮社會專業力量作用，有序有力有效推動數字政府建設，實現為公眾提供不受時空、層級、業務限制的“一站式提供”、“多渠道獲取”的政務服務。

（2）數字政府是平臺支撐的政府。過去電子政務由于缺乏有力的機制保障，業務部門只專注于本部門自身業務需求，跨區域、跨層級、跨部門、跨業務的數據共享開放體系始終未能形成。而現在的數字政府強調的是系統化、整體性的政府變革，注重數據治理、精準治理、智能治理。實現這個目標，在技術層面需要集約化的基礎設施體系、互聯互通的數據資源體系、高效協同的業務應用體系支撐。這就需要搭建一個通用的基礎設施、數據資源、應用支撐大平臺，為數字政府提供平臺支撐服務。

（3）數字政府是數據驅動的政府。過去電子政務建設主要關注的是技術在提升行政管理方面發揮的作用，而沒有意識到數據在促進部門業務協同、改善公共服務、提升國家治理能力方面的重要性。數據只是作為業務處理過程中的信息載體，一旦業務處理完畢，數據使命就完成了。再之，過去政府業務部門內部出于數據安全或自身利益的需要，在業務系統聯通、數據資源共享、網站內容建設等方面存在“各自為政、條塊分割、信息孤島、數據煙囪”等問題，影響了電子政務發展水平的提升。而新時代數字政府作為一個整體性政府把數據作為推動政府數字化轉型的核心驅動，具有極大的價值。當前數字政府建設的關鍵環節就是打破數據壁壘，消除信息孤島，實現各部門、各層級的平臺及信息系統有效整合、互聯互通，政務數據無障礙地有序共享，形成以數據驅動業務整合、以數據創新場景應用的電子政務建設新模式。

2.2新時代數字政府建設關注點

可以看出新時代數字政府建設與以往傳統電子政務建設存在著明顯的差異。當前推進數字政府建設發展還需要關注以下幾個方面內容。總結起來就是：“制度、協同、便民、智慧”這四個關鍵詞。

制度。新時代數字政府建設的核心是制度建設。電子政務和數字政府建設的核心關鍵不在于技術，而在于制度本身，這也是十九屆四中全會所談到的制度優勢是未來創新優勢。通過制度的不斷優化降低政府部門彼此之間的協調難度，技術是服務于制度落實的一種重要手段。

協同。新時代數字政府推進中的重要方向之一在于有效地破除層級、區域系統、部門、業務之間的壁壘，以人民為中心按照人民的需求，打造一體化的整體政府，這些都要依托于協同，依靠多個部門的協作、協調、協同。

便民。建設人民滿意的服務型政府就要實現從管理向服務的轉變，要解決服務便民性的問題，要依托實體政府改革實現線上和線下服務有機結合，要真正打造一個24小時不打烊的數字政府，實現政府部門公共服務均等化、可及化。

智慧。新時代數字政府是以數據為驅動的創新型的政府，各級政府積累了大量的數據，要把數據作為一種重要的資源加以利用，要創造用數據說話、用數據決策的工作方式，要通過數據多跑路減少老百姓跑腿，要通過數據的挖掘分析技術來幫助政府預先提供智能化的推送服務。

3新時代數字政府建設難點痛點

近年來，多地順應國家信息化戰略趨勢積極推動政府數字化轉型，探索和布局數字政府建設發展。截止2019年10月底，至少有10個省級地方政府出臺并公開數字政府相關規劃計劃、方案意見，有22個省份成立政府數據管理相關機構推進本地數字政府建設。各地實踐探索有力推動了政府治理模式創新，提高政府服務水平和社會治理能力，增強了政府公信力和執行力。雖然目前數字政府建設已經取得一定成效，但通過本次新冠肺炎疫情防控也發現仍然存在一些難點痛點問題影響當前數字政府建設進程，影響數字政府在提升治理體系和治理能力現代化中作用的充分發揮。這里再次進行一下梳理總結，具體表現在以下方面。

（1）數字資源體系建設方面。目前，有些政府及部門未建設規范的數據資源管理體系，或資源管理體系不健全，政務信息系統整合度不高，數據整合共享力度不夠。政務數據質量方面，存在數據完備性不足、標準不統一、權威性不夠、數據活性差等問題，影響數據有效、高效應用。在數據開放利用方面，存在政務數據開放及社會化利用不足、政務數據與社會數據融合共享機制不完善、數據權屬不清等問題。

（2）應用支撐體系建設方面。應用支撐體系是支撐數字政府各類業務應用的應用支撐系統。在政府數字化轉型中，一些地方數字政府應用支撐體系建設方面存在統一身份認證核驗（如認證方式、認證源）難、電子證照共享度不高、統一支付渠道建設難度大、社會公共信用信息互聯互通度不高、地理信息數據不統一、移動政務應用建設管理分散、新技術應用不充分等問題。

（3）業務應用體系建設方面。當前一部分地方政府數字化轉型中，存在政府經濟調節、市場監管、社會治理、公共服務、環境保護的數字化應用水平不高、政府辦公協同一體化水平仍有較大提升空間等問題。在“互聯網+政務服務”方面，一些地方“一網通辦”建設現狀與國家的便企利民要求以及企業民眾的實際需求之間還存在較大的差距。

（4）制度標準體系建設方面。制度標準體系在數字政府建設中發揮基礎性保障作用。然而，當前數字政府建設中存在著制度規范缺失、制度更新落后技術創新、新舊政策法規沖突打架等現象，阻礙了數字政府建設深入發展。此外，在標準規范建設方面也存在標準體系不系統、標準不統一等問題，導致網絡聯通難、數據共享難、業務協同難現象難以根除，無法適應大數據發展要求。

4 新時代數字政府建設發展建議

針對當前數字政府建設過程中存在的難點痛點問題，建議各地在推進數字政府建設過程中明確建設推進思路、工作重點任務，確保數字政府健康、高效、可持續發展。

4.1建設發展推進思路

新時代數字政府建設是一項系統化的工程，不能以“頭疼醫頭、腳痛醫腳”的思路開展工作。通過對我國政務信息化建設多年的實踐探索以及當前各地數字政府建設實踐和難點痛點問題等情況進行梳理，將下一步數字政府建設推進思路概括為：圍繞一個使命、實現兩個目標、推進三個融合、加快四個轉變、推動五個跨越、處理好六個關系。

圍繞一個使命。即支撐國家治理體系和治理能力現代化。政府治理體系和治理能力現代化是國家治理體系和治理能力現代化的核心內容，而智慧化的數字政府是政府治理現代化的重要標志和載體。支撐國家治理體系和治理能力現代化是我國政府數字化轉型的核心使命，也是當前數字政府建設的中心任務。

實現兩個目標。圍繞支撐國家治理體系和治理能力現代化的核心使命，數字政府建設需實現兩個目標。一是對內推動政府自身系統性、協調性的變革。政府數字化轉型是以刀刃向內的改革驅動，通過數字政府建設實現政府治理理念創新、新技術創新、業務流程優化和體制機構的創新，進而實現政府自身的優化升級。二是對外推進人民滿意的服務型政府建設。數字政府建設要把增進人民福祉作為出發點和落腳點，通過創新服務方式，運用現代信息技術手段提高政府履職能力，讓老百姓更有獲得感、幸福感、安全感，推進人民滿意的服務型政府建設。

推進三個融合。要加強5G、大數據、人工智能、區塊鏈等信息技術綜合應用，推進技術融合。構建“大平臺、大系統、大數據”一體化政務治理體系，推動跨層級、跨地域、跨系統的資源共享和業務協同，促進業務融合。推進不同部門的政務數據以及政務數據與社會化數據有序共享開放，加快實現數據融合。

加快四個轉變。一是理念轉變。由行政辦公需求為主轉向以服務公眾需求為主。過去電子政務主要以部門管理為主服務政府內部。現在數字政府主要以人民為中心，強調以人民需求為導向，讓老百姓獲取服務更加便捷化、人性化、智能化。二是機制轉變。統籌管理機制由分散建設為主轉向協同共建共享。以往電子政務更多是分散建設，條塊自成體系。當前，應按照中央要求建立適合本地的電子政務管理機制，統籌推進數字政府建設。三是動力轉變。建設發展動力由項目驅動轉向創新驅動。新時代數字政府建設充分利用新技術、新理念，注重流程創新、制度創新、模式創新，強化縱橫聯動協同治理，強化技術供給側創新，以“制度創新+技術創新”推進“放管服”改革，推進服務型政府建設。四是模式轉變。建設模式由政府投資建設為主向政府與社會投資雙輪驅動轉變。過去電子政務建設通常由政府投資主導建設，實行大包大攬。現在應逐漸摒棄傳統建設方式，積極發揮市場作用，吸引優秀的互聯網企業通過政企合作等形式參與數字政府建設。

推動五個跨越。數字政府建設是一項系統性工程，不是一個層級、一個地區、一個部門的事情，需要聯合推進、整體部署。深化新技術應用，推動技術融合、業務融合、數據融合，實現跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的協同管理和服務是當前數字政府建設的關鍵環節和核心內容。

處理好六個關系。推進數字政府建設過程中，國家應重視協調處理好六個關系。一是傳統政務運行模式與數字政府管理服務創新的關系。傳統政務運行模式強調的是管理規范和內部行政效率。新時代數字政府建設強調的是公共服務、以人民為中心，關注政府對外服務方式的轉變、服務質量的提升。二是中央與地方的關系。在數字政府建設中要厘清中央與地方權責分工、工作側重的劃分，解決好中央、地方之間的相互配合問題，解決好條塊分割和職責交叉問題。三是線上和線下的關系。要加強線上服務與線下服務的深度融合，做到線上線下一套服務標準、一個辦理平臺。四是服務供需雙方關系。要解決好服務供給方（各級政府機關）的服務供給能力和服務需求方的實際需求滿足之間的關系。五是應用發展與安全保障的關系。應用發展為動力，安全保障是前提，兩輪驅動才能有效保障數字政府建設健康、安全、高效、可持續發展。六是政府主導與社會參與的關系。數字政府建設運營中要把握好政府主導和社會企業共同參與之間的關系，既要充分發揮市場主體參與建設的積極作用，又要把握好政府的主導作用，防止被“技術綁架”。

4.2五方面賦能數字政府建設

針對當前數字政府建設在數據資源、業務應用、制度規范體系建設等方面存在的問題，遵循新時代數字政府建設推進思路，建議下一步數字政府建設應加強從制度、平臺、數據、標準、技術五個方面賦能，加快推進數字政府建設。

（1）制度賦能。制度規劃是實現數字政府規范發展的前提。規范數字政府建設的制度包括政務服務管理制度、數據資源管理制度、安全管理保障制度、運營維護管理制度、績效考核評價制度等等。只有制度體系完善了，才能將數字政府建設的各項任務有效分解、合理分工，解決數字政府建設過程中政府部門治理能力有效合理配置、解決線上線下服務流程的規范等問題。加快數字政府相關配套法律法規的“立改廢釋”，健全完善制度體系是數字政府建設的基礎性保障。

（2）平臺賦能。新時代數字政府強調系統化、整體性政府變革，注重數據治理。從技術層面需要搭建一個通用的基礎設施、數據資源、應用支撐平臺，為數字政府提供平臺支撐服務。應全面推動全國數據共享交換平臺、一體化在線服務平臺和互聯網監管平臺以及政府網站集約化平臺建設。通過集約化平臺建設打通數字政府運行的“數據經絡”，疏通“神經網絡”通道，實現“一個號、一張網、一扇門、跑一次”辦成所有事。

（3）數據賦能。數據是數字政府建設的基礎資源，高質量數據是保障數字政府建設目標實現的核心要素。以數據驅動業務整合、以數據創新場景應用是當前數字政府建設的重要特征。各地應積極推進政務數據跨層級、跨地域、跨部門、跨系統、跨業務有序共享，實現網絡通、數據通、業務通，提高行政管理、公共服務水平，實現讓數據多跑路、群眾少跑腿。加強政務數據與社會數據融合應用，打破數據割據，構建全社會數據開放共享體系。加強政務數據資源社會化開發利用，釋放數據紅利，促進大眾創業、萬眾創新。

（4）標準賦能。加快數字政府建設標準體系建設，研究編制數字政府建設發展指引，制定完善數字政府基礎平臺建設標準、數據資源標準規范、政務服務管理標準、安全管理標準、技術應用標準等等各類配套標準規范，推進數字政府建設走入標準化、規范化、制度化軌道。

（5）技術賦能。加快新技術在數字政府建設中的創新應用。創新運用大數據技術提升社會治理精準度、提高輔助決策科學化水平。利用5G技術提供辦事“秒批”服務，讓公眾感受政府服務的“毫秒”速度。探索利用區塊鏈技術實現政府辦事、政府監管的全過程留痕且不可篡改，提高政府辦事、監管效率。利用人工智能技術在身份認證、智能客服、服務推薦、輔助決策等政務領域的創新應用，為社會公眾提供人性化的溫情服務，讓社會公眾感受政府服務的“溫度”。