新制度經濟學視角下我國自然壟斷產業的改革研究

封藹然 李嬋娟

摘 要：近年來，我國在自然壟斷產業領域的放松管制改革已經取得一些成果，但是產業績效低下、消費者福利損失等問題仍然存在。本文基于新制度經濟學理論視角，對我國自然壟斷產業放松管制的必要性進行分析，結合國外相關經驗，提出對于我國推進自然壟斷產業放松管制改革的相關思考。

關鍵詞：新制度經濟學? 自然壟斷產業? 放松管制

中圖分類號：F202 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2020）06（b）--02

1 新制度經濟學理論結合放松管制分析

1.1 產權結構的改革

本質上，經濟學是研究稀缺資源的產權，一個社會中的稀缺資源分配指將權利在資源的使用中進行分配。經濟學問題，其實也就是產權該如何界定和交換的問題（Alchian，1967）。

產權結構對效率有著重要影響。由于現實世界的復雜性和行為人的有限理性，社會運行會產生大量交易費用，因此產權的不同結構會產生不同的激勵，也會導致不同效率的結果。對于“產權”與“有效激勵”之間的關系，長久以來經濟學家便進行了討論，并對所有權與企業績效進行了分析。結論是：產權理論認為私有企業比國有企業效率更高。

產權對企業主體的效率具有激勵優勢，但這并非是采取企業私有制的充分條件。在市場制度等制度不完善的環境中，單純依靠產權制度改革來提高企業效率，并不會取得預期的效果，此時需要引入競爭來提高企業效率。總體而言，產權與競爭的相互配合可以提高企業的效率。

1.2 交易費用與放松管制

交易費用理論是新制度經濟學的核心理論，由于現實世界的不確定性以及行為人決策時的有限理性，交易費用無處不在，社會的運轉形成了大量的交易費用，在決策過程中，交易費用便成為不可忽視的一部分。

研究交易費用理論的經濟學家威廉姆森（Williamson）認為，交易費用的形成有三個原因：行為人受到限制的理性思考、企業機會主義傾向以及企業資產的專用性。在新制度經濟學理論中，交易費用類型主要包括：使用市場時形成的市場型交易費用;企業內部運行產生的管理型交易費用以及政治體制中制度運行和調整所涉及的政治型交易費用。

結合交易費用的成因及類型，我們來分析自然壟斷產業在傳統管制方式下的高額交易費用。

（1）高額的管理型交易費用。在傳統管制方式下，自然壟斷產業由于缺乏競爭機制、產權制度缺乏激勵，企業內成員的機會主義傾向會使其趨于顯露惰性，表現為草率、缺少對市場的反映等，造成了企業內部管理型交易費用增加。因此，在自然壟斷產業企業內部，會出現由于缺乏激勵，“偷懶”造成的生產低效率問題，并且產生大量的管理型交易費用。

（2）高額的政治型交易費用。在管制的過程中，政府需要收集相關數據資料并進行分析，也需要經費維持管制機構的日常運作。由于傳統管制方式對企業缺乏激勵，自然壟斷產業企業具有機會主義傾向，管制過程中便會產生大量的監督成本、談判成本、信息成本等交易費用。管制機構運行大多不計成本，沒有降低成本的激勵機制。

公共利益理論認為，政府實施管制是為了實現社會總福利的提升，然而在過去傳統的管制方式下，大量交易費用的產生實質上是非效率的，是社會福利的損失。

2 自然壟斷產業放松管制的國際經驗以及我國管制現狀

2.1 自然壟斷產業放松管制的國際經驗

在20世紀70年代以前，世界范圍內許多國家對自然壟斷產業實行嚴格的價格管制和準入管制。此后，自然壟斷產業面臨的環境有所改變，政府的管制制度也隨之改變，向放松管制的趨勢發展。

2.2 放松管制沿著所有權私有化方向進行

日本國鐵是自然壟斷產業中由國有企業向私有企業轉變的典型。日本國鐵在第二次世界大戰結束之前一直是官廳壟斷企業，作為國家行政機構的附屬運行。1949年后，日本國鐵在放松管制改革的過程中成為具有獨立法人資格的公共企業;1986年日本進一步放松管制，對國鐵進行民營化改革，將國鐵分割成若干個鐵道股份公司。日本國鐵民營化改革結束了官僚統一的經營體制，給予了企業充分的自主性。

英國和美國則分別通過出售國有股權、增強產業內企業產權的分散性以及流動性的方式，實現產權改革。發達國家的實踐經驗證明，產權改革使得企業運作效率得到了極大的提高。

2.3 自然壟斷產業市場結構重組

自然壟斷產業中既包含壟斷性業務，也包含競爭性業務，由于技術的不斷發展，競爭性業務領域有逐漸擴大的趨勢。對于競爭性業務，政府應放松管制，使市場機制能夠充分發揮作用，提高自然壟斷產業的效率。

發達國家在20世紀70年代后逐漸對自然壟斷性產業原有的壟斷性市場結構進行了重組。20世紀90年代，英國電信產業允許自由進入，打破了寡頭壟斷的局面，電信產業逐漸形成競爭性市場結構，企業效率得到提高。西方國家改革經驗表明，在自然壟斷產業中引入競爭性業務，對其進行市場結構重組，能夠形成有效競爭、提高企業經濟效率，增加消費者福利。

2.4 引入激勵性管制

激勵性管制指通過設計合理的制度來克服傳統管制模式下企業缺乏激勵、存在大量交易費用等問題，給予被管制企業提高效率的激勵，進而減少管制成本、提高企業資源配置的效率。激勵性管制政策采用的主要方法有特許投標制度、區域競爭制度、價格上限管制。

20世紀70年代，隨著自然壟斷產業私有化和自由化改革的推進，英國開始采取激勵性管制政策。美國在21世紀初，對40個州采用價格上限管制，通過激勵性管制政策調動了電信業的自主性，增加社會福利。

2.5 我國自然壟斷產業改革及放松管制的實踐

中國已邁入經濟發展新常態，未來要保持經濟持續、穩定地增長，新的動力之一便是供給側結構性改革。有效的制度供給能夠激發企業主體的能動性，提高供給側要素生產力，塑造我國經濟長期穩定發展的路徑。

實際上，我國自然壟斷產業集中于一些關乎國計民生的公用事業。過去，我國自然壟斷產業的放松管制是從政企分開開始的，但是政企分開無法解決我國自然壟斷產業高度壟斷問題。形成市場意義上的企業后，我國自通過引入競爭、民營化等方式，漸進式地改革了自然壟斷產業，通過放松管制提高了產業的績效。

在推進放松管制的過程中，我國自然壟斷產業仍然存在以下問題：產業內有效競爭還未形成;企業產品質量與價格仍舊有待改善;存在行政壟斷現象;市場制度仍待完善等。從整體上看，自然壟斷產業的產權結構仍舊是以國家所有為主，現存問題要求我國進一步探索自然壟斷產業放松管制改革路徑。

3 對進一步推進我國放松管制改革的思考

在我國經濟發展的現階段，為提高自然壟斷產業的效率，進一步推進放松管制改革勢在必行。而要實現進一步推進放松管制改革，需統籌產權改革、引入競爭、有效管制等多方面的因素，實現“協調式漸進改革路徑”。

3.1 降低管理型交易費用

實現有效競爭、推進產權改革。現階段我國可結合引入競爭、產權改革兩大措施，增加對自然壟斷產業的激勵，提升產業效率。

隨著技術的變革和發展，自然壟斷產業內的一些業務逐漸失去原有的壟斷性質，競爭性業務領域不斷擴大。針對這些競爭性業務，政府可放松管制，以市場結構重組為先導，適時、適當地引入競爭機制。

在我國自然壟斷產業的競爭性業務領域內，不同產業開放程度不同，鐵路、郵政等行業改革相對滯后，因此應當加快這些產業的結構重組和競爭性業務的分離。但在具體拆分業務的過程中，要考慮到行業技術特征和市場等因素。

并且，有效競爭能夠推進形成良好的市場環境，產權改革的有效性很大程度上倚靠著市場制度的完善程度。

在產權改革方面，自然壟斷產業由國家所有向民營化改革已是大勢所趨。對于壟斷性業務，政府可放松管制，在多數企業受到國家控股的情況下，可吸收非國有資本參加。讓國有經濟通過股份制發展混合所有制，既放大了國有經濟吸收社會資本的功能，又發揮了非國有資本的作用。對于競爭性業務，政府可放松進入管制，吸引民營化企業進入，以提高效率。

3.2 降低政治型交易費用

3.2.1 推進激勵性管制

相對于傳統規制改革而言，激勵性規制改革只關注企業的產出績效和外部效應，較少控制企業的具體行為，企業在生產經營中享有更大的自主權，降低內部交易費用。

在當下，由于過度管制，我國自然壟斷企業缺乏激勵，仍然存在以下問題：產品價格與質量令消費者不滿、消費者福利損失等，而激勵性管制可以緩解這類問題。在自然壟斷產業推進激勵性管制，如實施價格上限管制，可激勵企業增加投資以提高產品及服務質量，擴大產品的需求及投資。同時激勵企業技術創新、改革內部管理體制。激勵性管制模仿市場機制，能夠增加企業自身激勵以提高社會福利。

3.2.2 優化管制機構

要保證放松管制改革的有效性，完善、獨立的管制機構是必不可少的，否則會導致政企不分、過度干預，帶來尋租和管制俘獲等問題，產生大量的政治型交易費用。

因此，需完善管制機構組織制度，建立獨立性管制機構，使管制機構與企業相獨立，預防管制俘獲問題。同時也要使管制機構與其他行政部門相獨立，保證管制機構公正地對企業進行管制行為，保障投資者“最優投資”的實現，實現市場的高效運作，從而使自然壟斷產業得到發展。

在建立獨立性管制機構的同時，也要完善管制監督制度，可通過司法審查和公眾參與制度對管制機構進行監督，從而保證政府管制行為的可信度、減少管制俘獲。

參考文獻

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