論對EPC總承包模式實行全過程跟蹤審計的必要性

楊國軍 中國雄安集團有限公司

一、EPC總承包模式的概念及特征

（一）概念

EPC總承包模式是指，建筑業主將建設工程發包給總承包單位，由總承包單位承攬整個建設工程的設計、采購、施工，按照FIDIC1999年EPC合同條件“無論雇主代表是否給予了批準或同意，承包商應對全部現場作業、所有施工方法以及全部工程的完備性、穩定性和安全性承擔全部責任”的規定，對所承包的建設工程的質量、安全、工期、造價等全面負責，最終向業主提供符合使用條件的工程的承包模式。

（二）基本優勢

EPC總承包模式較傳統承包模式有三個方面基本優勢：一是強調和充分發揮設計在整個工程建設過程中的主導作用，有利于不斷優化工程項目建設整體方案。二是有效克服設計、采購、施工相互制約和相互脫節的矛盾，有利于設計、采購、施工各階段工作的合理銜接，為獲得較好的投資效益提供更大保障。三是建設工程質量責任主體明確，有利于追究工程質量責任和確定工程質量責任的承擔人。

（三）基本特征

基于EPC總承包模式的基本優勢，其基本特征有三方面：一是在EPC總承包模式下，發包人（業主）應該給總承包人在工程項目實施中較大的工作自由，適度放松對總承包人的控制。二是發包人（業主）對EPC總承包項目的管理一般采取過程控制和事后監督兩種模式。

（三）EPC總承包人作為項目的第一責任人，對建設工程的“設計、采購、施工”全過程負總責、對工程質量及所有專業分包人履約行為負總責。

二、國內EPC總承包模式管理現狀

（一）EPC總承包模式項目管理的政策體系不健全，已出臺的政策層級較低

截至目前，我國關于工程總承包的政策和法律法規尚不健全，相關法律對于工程總承包的規定不完善，與工程總承包的發展實踐有很大差距。2016年住建部《關于進一步推進工程總承包發展的若干意見》（建市【2016】93號）作為綱領性文件，確定了一些原則性問題。2017年《建設項目工程總承包管理規范》和2019年5月《關于征求房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法（征求意見稿）》《房屋建筑工程和市政基礎設施項目工程總承包計價計量規范（征求意見稿）》均未正式發布。

各省市出臺的關于工程總承包的指導意見和辦法，但這些政策的效力層次較低，而且各政策之間存在差異，造成很多困擾。

（二）關于EPC總承包模式的審計相關政策缺失

現行的國家審計政策是與傳統的承包模式配套，審計時既審量又審價，即按實際完成的工程量和招投標確定的單價進行審計，而出臺的政策規定鼓勵政府投資項目采用工程總承包模式，工程總承包存在工程費用包干的情況，如果實際的工程費低于包干費用，是否構成浪費國家投資的嫌疑，沒有明確的說法。

（三）EPC總承包模式招標前邊界條件不清楚、實施過程中干預多

很多建設項目在建設范圍、建設規模、建設標準、功能要求等前期條件不明確的情況下招標，采用了總價合同；有的項目招標后在實施過程中對確定的設計方案提出新的要求，增加新的內容，這些都對建設項目管理工作帶來了困擾、增加了難度。

（四）對固定總價合同或總價合同的理解僵化

機械理解總價合同，認為總價合同就是總價包干合同，任何情況下總價都不能改變。

（五）現行辦法適用范圍小

目前出臺的辦法多適用于房屋建筑工程和市政基礎設施工程，對公路、水利、電力等行業的建設項目工程總承包管理無參考依據。

三、對EPC總承包模式實施全過程跟蹤審計的必要性

（一）EPC總承包模式的審計類型選擇

對于建設項目的傳統審計來說，從勘察設計到施工建設均由建設方委托發包，建設資金全部由建設方承擔，建設項目的全過程風險也全部由建設方承擔，審計對象多，風險分散，審計工作量大。而針對EPC總承包模式來說，審計對象單一，審計難度明顯大于傳統審計，風險點在于合同簽訂前的定價控制、項目完成后的結算，以及建筑質量與安全。審計角度可以為放大的合同審計，重點審計合同條款、執行與變更。

可實施的審計類型包括：全過程跟蹤審計、造價審計、分節點的專項審計以及舞弊審計。全過程跟蹤審計對過程中的洽商變更、索賠、工程質量、安全生產、隱蔽工程的意義重大。造價審計對概算（初步設計）、預算（施工圖設計）、過程支付（進度款、洽商變更）、結算（竣工驗收后）、決算（最終清算）進行審計。分節點專項審計是動態關注建設項目建設期間，隨時獲取相關信息，結合內部控制審計，選擇關鍵控制環節作為介入時點開展專項審計。舞弊審計是基于對舞弊零容忍的態度開展的專項審計，通常根據管理者需要進行，一般都融入其他審計同時進行。

（二）全過程跟蹤審計的必要性

全過程跟蹤審計通過對投資立項、勘察設計管理、概（預）算管理、監理管理、招投標管理、合同管理、設備物資采購管理、工程管理、竣工驗收、工程結（決）算等全過程審計工作。及時發現項目建設過程中存在的問題，提出解決問題的方案和建議，堵塞管理漏洞，完善項目建設的相關程序及內控制度，提高建設項目管理水平，從而保證項目建設合法、合規順利進行。

（三）對EPC總承包模式實行全過程跟蹤審計各階段審計重點

1.項目前期階段，審計重點主要包括：建設項目審批手續、項目建設資金籌集、工程招投標管理、合同管理情況、前期規費繳納情況。

2.項目實施階段，審計重點主要包括：合同履行、工程監理制執行、施工單位項目管理、項目預算執行、建設資金管理使用、設備物資采購領用、工程設計變更、隱蔽工程、施工現場簽認（即設計變更、隱蔽工程、施工現場簽證）、工程建設索賠及經濟糾紛風險、工程建設國家相關政策和集團相關要求落實情況。

3.項目結算階段，審計重點主要包括：

一是工程造價，需進行現場勘察調查、審核結算原則、工程量、綜合單價、措施費、重點審核設計變更造價和現場簽證造價，加強對工程索賠、加強對施工單位違約金的審核、審核規費、稅金是否符合文件規定。

二是竣工財務決算審計，需要審查決算報表的編制依據和方法、批準概算的執行情況、前期費用的支出情況、設備物資采購情況、施工結算、設計、監理及中介咨詢機構的資質及收費、建設資金的使用與管理是否規范、授權批準程序，進行工程現場勘察、盤點相關設備、固定資產、審定項目總投資，并按建安工程投資、設備投資、待攤投資和其他投資分別說明審查情況、工程項目投資記賬的附件及完整性、審查尾工工程、項目在建設過程中歷次檢查和審計所提的重大問題是否已經整改落實、建設項目其他情況。

三是交付資產情況，主要審查交付使用的固定資產、流動資產的成本計算是否正確，交付使用資產是否符合條件；各項需要分攤的資產成本分攤依據是否合理，分攤計算是否正確；交付使用資產數量是否與實存數量一致，是否存在損壞毀損情形；交付資產權屬是否清晰，是否具備辦理相關權屬證書條件；重點審計資產總額及歸屬的真實性、完整性，資產交接手續的完備性，資產管理責任明確性，資產驗收交接的合規性和有無形成賬外資產及國有資產流失等。

4.項目后評價階段，項目投入生產及使用后的評價，意義重大，但開展難度較大。通常由固定資產投資管理部門對項目投資計劃完成情況、投資項目收益和負債水平進行跟蹤管理和評價形成報告，由審計部門進行監督和檢查。

四、結論及建議

總之，對EPC總承包模式開展全過程跟蹤已經成為必然的趨勢，內部審計人員更多要從風險管理的角度，認真分析項目總承包過程中潛在的風險，確定審計重點，制定可行的審計方案；在審計實施階段利用特定的審計程序獲取審計證據，提出合理化建議規避項目風險。另外，內部審計機構在不斷提高自身審計能力的同時，可以借助社會審計機構力量，建立企業內部和外部專家的儲備庫，增強外部專業技術支撐，更好實現審計全覆蓋。