關(guān)于加強(qiáng)市屬企業(yè)集團(tuán)所屬各級(jí)全資企業(yè)治理管控工作的思考

王宇 天津港（集團(tuán)）有限公司

黨的十九屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）強(qiáng)調(diào)，深化國(guó)有企業(yè)改革，完善中國(guó)特色現(xiàn)代企業(yè)制度，形成以管資本為主的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制。這就要求各級(jí)各類國(guó)有企業(yè)對(duì)投資企業(yè)加快實(shí)現(xiàn)從管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)變，包括對(duì)各級(jí)全資企業(yè)的管控方式現(xiàn)代化。

市屬企業(yè)集團(tuán)系市政府出資設(shè)立的國(guó)有獨(dú)資公司，一般會(huì)全資持有一些企業(yè)股權(quán)。這些企業(yè)一直以來(lái)在關(guān)乎市屬企業(yè)集團(tuán)的重要經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域中發(fā)揮著極為重要的作用，但市屬企業(yè)集團(tuán)或股東方在管控模式上行政色彩偏濃，過(guò)分注重管企業(yè)、管人、管事，體現(xiàn)出更多的“家長(zhǎng)”身份而非股東角色。這與現(xiàn)代企業(yè)公司治理要求差距較大，長(zhǎng)遠(yuǎn)上看不利于企業(yè)發(fā)展。因此，有必要進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范所屬全資企業(yè)的科學(xué)管控，促進(jìn)國(guó)有股東與全資企業(yè)之間的關(guān)系走上依法治企、科學(xué)治理的規(guī)范道路。

一、現(xiàn)實(shí)意義

不論從依法治國(guó)的宏觀時(shí)代背景角度，還是依法治企的微觀經(jīng)營(yíng)層面，國(guó)有企業(yè)對(duì)所屬各級(jí)全資企業(yè)的依法合規(guī)管控、合乎公司治理的科學(xué)管理都有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）從依法治企的高度，規(guī)范全資企業(yè)管控是落實(shí)全會(huì)精神的生動(dòng)體現(xiàn)

《決定》指出，探索公有制多種實(shí)現(xiàn)形式，推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力、創(chuàng)新力、控制力、影響力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力，做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有資本。落實(shí)到企業(yè)層面，依法治企就是全面推行依法治國(guó)的微觀基礎(chǔ)，是有效的治企之道、強(qiáng)企之基、興企之本、健企之策，是企業(yè)持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力和長(zhǎng)青不敗的基礎(chǔ)。全資企業(yè)的管控應(yīng)歸位到依法治理的軌道上來(lái)，不應(yīng)停留在原有的行政色彩較重的上下級(jí)單位管理的路徑上。只有這樣，才能更好的落實(shí)十九屆四中全會(huì)精神，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)上，貢獻(xiàn)企業(yè)力量，發(fā)揮企業(yè)作用。

（二）從內(nèi)部管控的角度，嚴(yán)格全資企業(yè)管控是完善治理機(jī)制的具體實(shí)踐

市屬企業(yè)集團(tuán)自改制為有限責(zé)任公司（國(guó)有獨(dú)資）以來(lái)，依法構(gòu)建自身治理體系，完善自身管理規(guī)則。同時(shí)對(duì)投資企業(yè)的管理方式從過(guò)去的行政命令式向股權(quán)管控式轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變是市屬企業(yè)集團(tuán)在完善治理機(jī)制方面的內(nèi)生需求，在是依法治企的時(shí)代背景下，自我完善、自我提升的管理實(shí)踐。合資企業(yè)要加強(qiáng)管控，全資企業(yè)不能“燈下黑”，也應(yīng)該按照公司法、公司章程，落實(shí)全資企業(yè)的法人主體地位，股東不能代替全資企業(yè)，全資企業(yè)要依法依規(guī)自主經(jīng)營(yíng)，發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)股東利益。

（三）從公司治理的維度，加強(qiáng)全資企業(yè)管控是提高治理水平的創(chuàng)新轉(zhuǎn)變

近年來(lái)，依法治企的觀念深入人心，對(duì)企業(yè)公司治理水平的要求不斷提升，合資企業(yè)公司治理水平提升工作受關(guān)注程度較高，也在客觀上促進(jìn)了市場(chǎng)主體規(guī)范運(yùn)營(yíng)。但是，對(duì)于國(guó)有企業(yè)來(lái)講，全資企業(yè)治理水平的高低是深層次反應(yīng)企業(yè)治理現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)志。

二、問(wèn)題現(xiàn)狀

多年來(lái)全資企業(yè)的管理在觀念上、方式上和責(zé)任歸位上都存在不同程度的問(wèn)題。

（一）管控理念上，行政色彩重，上下級(jí)觀念強(qiáng)，投資關(guān)系弱

長(zhǎng)久以來(lái)，市屬企業(yè)集團(tuán)對(duì)所屬各級(jí)全資企業(yè)的日常管理通常視為下屬單位、甚至是一個(gè)部門。全資企業(yè)作為企業(yè)法人的主體地位意識(shí)不強(qiáng)，將股東視為上級(jí)單位，股東也將全資企業(yè)視為自己的下級(jí)單位，行政色彩濃，現(xiàn)代企業(yè)治理的理念不強(qiáng)。股東與全資企業(yè)之間首先是投資關(guān)系的理念尚未深入人心。

（二）管控模式上，易出現(xiàn)管理上的越位、缺位、錯(cuò)位的現(xiàn)象

關(guān)系擺位不準(zhǔn)確，日常管理中就會(huì)出現(xiàn)越位、缺位和錯(cuò)位的現(xiàn)象。比如：全資企業(yè)需要股東出具或批復(fù)的事項(xiàng)，如果此類事項(xiàng)在股東內(nèi)部權(quán)責(zé)界面清晰，一般由全資企業(yè)直接找到對(duì)應(yīng)的專業(yè)主管部門對(duì)接，作為股東的窗口部門——投資主管部門對(duì)此類事項(xiàng)并不掌握。如果此類事項(xiàng)在股東內(nèi)部權(quán)責(zé)界面模糊，則容易出現(xiàn)沒(méi)有專業(yè)主管部門負(fù)責(zé)的現(xiàn)象，使得全資企業(yè)的需要不能得到及時(shí)解決。當(dāng)全資企業(yè)遇到出具股東決定或其他政府所需制式文件的情況下，才會(huì)通過(guò)投資主管部門報(bào)請(qǐng)有關(guān)事項(xiàng)，履行股權(quán)管理的程序。

（三）管理深度上，股東對(duì)三級(jí)全資企業(yè)的管理深度低于二級(jí)

市屬企業(yè)集團(tuán)管理二級(jí)的全資企業(yè)，一般由市屬企業(yè)集團(tuán)或產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)主體全資設(shè)立，如果說(shuō)股東對(duì)此類全資企業(yè)在管控方式上雖然存在越位、缺位和錯(cuò)位的現(xiàn)象，但還是有管控并且想管控的。那么，對(duì)于少數(shù)管理三級(jí)的全資企業(yè)則明顯存在管控方式不規(guī)范，管控力度不到位的現(xiàn)象。

三、原因分析

針對(duì)存在問(wèn)題，可從理念方面、管理方面和責(zé)任落實(shí)方面進(jìn)行剖析，進(jìn)而為提出改進(jìn)措施奠定基礎(chǔ)。

（一）管控理念落后

很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，特別是《公司法》正式頒布以前，我國(guó)的市場(chǎng)主體中代表公有制經(jīng)濟(jì)的企業(yè)主體為全民所有制、集體所有制企業(yè)。主要依據(jù)的法律是《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》等法律法規(guī)。以全民所有制企業(yè)為例，《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》明確規(guī)定，全民所有制企業(yè)實(shí)行廠長(zhǎng)、經(jīng)理負(fù)責(zé)制，廠長(zhǎng)、經(jīng)理就是企業(yè)的法定代表人。該類企業(yè)經(jīng)營(yíng)層與決策層合一，公司治理的基礎(chǔ)架構(gòu)不具備，公司治理的理念沒(méi)有在企業(yè)經(jīng)營(yíng)者和決策者中得以宣貫和實(shí)踐。《公司法》正式頒布并實(shí)施以來(lái)，公司制企業(yè)與全民所有制、集體所有制企業(yè)依然并存，由于觀念慣性，企業(yè)決策者和經(jīng)營(yíng)者仍舊注重經(jīng)營(yíng)層，忽視決策層的現(xiàn)象一直比較突出。歸根到底，就是沒(méi)有將公司章程提高到公司經(jīng)營(yíng)發(fā)展“根本大法”的高度來(lái)看待。公司章程是公司股東依據(jù)《公司法》和企業(yè)實(shí)際而制定，將公司的決策層、經(jīng)營(yíng)層、監(jiān)督層的職責(zé)清晰明示，是公司經(jīng)營(yíng)中重大事項(xiàng)決策的權(quán)限依據(jù)和程序依據(jù)。全資企業(yè)也不例外。

（二）管控方式落伍

觀念落后，直接導(dǎo)致管控方式落伍。現(xiàn)代企業(yè)公司治理以公司章程為核心，通過(guò)法定程序?qū)崿F(xiàn)對(duì)投資企業(yè)管控。在全資企業(yè)的管控中，仍然存在全資企業(yè)就某個(gè)事項(xiàng)向股東以上行文的方式報(bào)送請(qǐng)示，而后由股東內(nèi)部履行審批程序后向全資企業(yè)給予批復(fù)的情況。這種方式是行政機(jī)構(gòu)中存在上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的單位之間常用的行文方式，在現(xiàn)代企業(yè)的治理中，不應(yīng)全部照搬照抄，而應(yīng)以《公司法》和公司章程為根本，采取正確的管控方式，建立科學(xué)的管理流程。

（三）管控責(zé)任不實(shí)

對(duì)于管理二級(jí)企業(yè)，股東內(nèi)部容易出現(xiàn)多頭管理、無(wú)人管理和管理銜接不順等現(xiàn)象，基于股東內(nèi)部權(quán)責(zé)界面不清晰導(dǎo)致的對(duì)全資企業(yè)管控責(zé)任不能完整落實(shí)到位。對(duì)于管理三級(jí)企業(yè)，其股東主體責(zé)任的落實(shí)更是缺乏關(guān)注。

四、措施建議

為更好的建立并落實(shí)投資企業(yè)現(xiàn)代治理體系，必要的改進(jìn)措施與建議是繼續(xù)以《公司法》和公司章程為主線，以國(guó)資監(jiān)管的各項(xiàng)要求為指導(dǎo)，規(guī)范制定“1+3”權(quán)責(zé)清單體系。通過(guò)制度來(lái)規(guī)范全資企業(yè)管控。

（一）強(qiáng)化股東與全資企業(yè)之間投資關(guān)系屬性

全資企業(yè)與合資企業(yè)在管控理念和方式上要“一視同仁”。要明確股東與全資企業(yè)之間的關(guān)系是“投資關(guān)系”，而非上下級(jí)的行政關(guān)系。既然是投資關(guān)系，就要按照《公司法》的規(guī)定，股東要扮演好股東角色，為全資企業(yè)科學(xué)制定章程，將股東對(duì)全資企業(yè)的主張通過(guò)公司章程的方式依法確定下來(lái)，按照公司章程履行好股東職責(zé)。全資企業(yè)要做好自身經(jīng)營(yíng)發(fā)展，依據(jù)章程努力實(shí)現(xiàn)股東意志，實(shí)現(xiàn)股東設(shè)立企業(yè)時(shí)的價(jià)值追求和目標(biāo)要求。清晰的定位是對(duì)全資企業(yè)科學(xué)管控的基礎(chǔ)。

（二）規(guī)范股東依法實(shí)現(xiàn)設(shè)立目標(biāo)的行權(quán)路徑

按照現(xiàn)代企業(yè)公司治理的理念，股東對(duì)投資企業(yè)的管控應(yīng)通過(guò)股東會(huì)、董事會(huì)等公司章程規(guī)定的法定機(jī)構(gòu)加以實(shí)現(xiàn)。全資企業(yè)的股東則是以股東決定的方式將股東對(duì)全資企業(yè)最重要的事項(xiàng)加以體現(xiàn)。股東是一個(gè)整體，如果全資企業(yè)遇到需請(qǐng)股東出具決議性文件的事項(xiàng)，應(yīng)通過(guò)履行會(huì)前審議程序的方式形成股東意見(jiàn)，由股東中的某個(gè)部門代表股東向全資企業(yè)出具股東決定，完成股東對(duì)全資企業(yè)的行權(quán)履責(zé)。科學(xué)的行權(quán)是對(duì)全資企業(yè)管控的保障。

（三）建立管控機(jī)制與管理流程壓實(shí)主體責(zé)任

對(duì)于管理二級(jí)企業(yè)，一是進(jìn)一步完善公司章程，各全資企業(yè)應(yīng)結(jié)合近年來(lái)的經(jīng)營(yíng)實(shí)際，提出公司章程修改建議，尤其以《公司法》為依據(jù)，科學(xué)設(shè)定股東職責(zé)和執(zhí)行董事職責(zé)；二是在現(xiàn)有集體決策事項(xiàng)清單的基礎(chǔ)上，參照市屬企業(yè)集團(tuán)法人治理“1+3”權(quán)責(zé)表，制定企業(yè)自身的權(quán)責(zé)表；三是確保公司章程與權(quán)責(zé)表在決策事項(xiàng)的權(quán)限劃分上，保持一致、互為補(bǔ)充、內(nèi)在邏輯關(guān)系準(zhǔn)確；四是關(guān)注執(zhí)行董事依據(jù)公司章程行權(quán)簽署文件的有關(guān)規(guī)定，在科學(xué)制定公司章程和權(quán)責(zé)表的基礎(chǔ)上，全資企業(yè)執(zhí)行董事要擔(dān)當(dāng)好公司決策機(jī)構(gòu)的重要職責(zé)，既要依法依規(guī)正常行權(quán)、發(fā)揮作用，又要將行權(quán)軌道規(guī)范在治理體系內(nèi)。

對(duì)于管理三級(jí)企業(yè)，其股東應(yīng)參照市屬企業(yè)集團(tuán)建立規(guī)范的會(huì)前審議制度，將股東決定的出具歸位到會(huì)前審議的治理流程上來(lái)，將股東決定和執(zhí)行董事簽署文件規(guī)范統(tǒng)一。管理三級(jí)企業(yè)本身應(yīng)完善公司章程、建立“1+3”權(quán)責(zé)表并保持匹配。

綜上，全資企業(yè)科學(xué)管控是市屬企業(yè)集團(tuán)發(fā)展過(guò)程中的新問(wèn)題、新挑戰(zhàn)，各方面應(yīng)共同努力，通過(guò)進(jìn)一步統(tǒng)一思想、加強(qiáng)管控、不斷實(shí)踐，使其更加完備。