關于財政預算績效工作的對策和思考

譚志娟

摘 要：全面實施預算績效管理對深化預算管理制度改革、推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。《關于全面實施預算績效管理的意見》圍繞“全面”和“績效”作出部署，從“全方位、全過程、全覆蓋”三個維度提出推進績效管理全面實施的要求，不僅是管理方法的改革，更是完善財政資源配置機制和地方財政政績考核機制的重要一環。因此準確把握全面實施預算績效管理精神實質和監管重點意義重大。

關鍵詞：財政預算? 績效? 對策

一、目前發現的問題

預算績效管理已經進行了多年的嘗試和探索。將財政資源投入和政府行為的產出以及結果聯系起來，提高政府運作效率及透明度，便于公眾評價和監督，這已經逐步成為社會共識。但就實踐情況看，大部分部門和單位還較難實現有效的“全過程”管理，預算績效管理鏈條各個環節都還有待加強;項目、預算和績效管理相互割裂，未形成一體化管理。主要體現在以下方面：

（一）績效理念和績效意識未牢固樹立，績效管理“上熱下冷”

各單位長期以來“重盤子、輕績效”“重爭取，輕使用”“重程序，輕結果”的思想仍未全部改變，“重分配輕管理、重使用輕績效”的績效理念尚未深入，部門預算及財務管理停留于傳統模式，認為只要資金使用合法合規就行，忽視資金使用績效;由于上下級財政間財權與事權匹派、支出責任不對等等原因，績效管理出現“上熱下冷”：政府層級越高，對績效管理的態度越積極。由于管理基礎薄弱等原因，工作推進難度也越大;預算部門對績效管理，應付的成分多于對管理問題的思考，存在地區、部門利益本位主義，工作推進停滯不前。部分預算部門和單位對績效認識未完全統一，有的把績效管理作為額外工作復旦，工作中被動應付成分依然較多，有的內部績效管理職責分工不夠明確。

（二）項目、預算和績效管理深度融合還不夠

經過近幾年開展預算績效管理工作，績效目標編制方式不斷優化，績效目標編報逐步前置，以往是先有預算在編績效目標，隨著績效目標編制前移，部門在申報預算的同時必須完成績效申報表的編報，財政所在審核預算的時候，結合預算功能科目與產出構成、經濟科目、成本費用與績效目標的關聯，績效目標與項目預算的匹配性。但是目前還存在以下情況：

1、項目固化與工作機動性、應急性強的矛盾

以“特保服務經費”“鎮域環境衛生”為例，項目固化與城市管理工作變化性、應急性、機動性突出的特點不相適應。

2、單位未將績效目標的實現程度與預算有效掛鉤

基層單位預算申報、政府采購、實際考核驗收管理等各環節關聯度不夠。單位的績效運行監控側重于預算執行、合同采購支付層面，未將績效目標的實現程度與預算有效掛鉤。

3、政府購買公共服務項目存在“重購買，輕監督”

政府購買公共服務項目“重購買，輕監督”的問題普遍存在。與目前快速發展的政府向社會力量購買公共服務勢頭相比，財政部門的監管力量卻顯得比較薄弱。多數政府購買公共服務采取的是各部門分散化購買模式，即由各職能部門自行購買，主要存在問題有：①購買主體對購買服務的預算編制缺乏專業性和科學性，預算編制粗糙，②合同管理不嚴格，承接主體完成購買服務的提供后，購買單位對其資金執行情況審核粗略，缺乏全面的監督檢查，責任落實的制度安排和實施機制不健全。由此給財政所進行監督造成了比較大的挑戰。政府向社會力量購買公共服務作為一種兼具行政性和市場性特征的活動，其本身就存在多重潛在風險，必須對其加強監督管理。但是，財政所在政府向社會力量購買公共服務過程中到底應承擔怎樣的監督責任、監督內容是什么、采用何種監督模式以及如何運用監督手段等一系列問題仍在探索之中，由此造成財政部門監督依據不足和缺乏有效監督辦法的局面，對有效防范政府購買公共服務的風險十分不利。

案例1：2019年特保服務經費

（1）城運中心、綜治辦、城管大隊分別申報2019年特保服務經費，績效目標分別如表1：

（2）項目實施階段：2019年1月1日至2019年12月31日。

（3）城運中心、綜治辦、城管大隊分別申報預算明細如下表2：

（4）通過財政所組織的項目預算評審，將項目明細細化，并與前三年執行情況進行比對：（見表3）

其中子項目新增原因：

①城運中心網格化巡查因工作需求，及中心人員不足，自2018年起通過政府購買服務，聘請第三方對XX小部分片區開展網格化巡查，其余片區仍由中心人員承擔;

②五違巡查40人隊伍為2016年新增項目，因拆違、動遷等土地巡查及固守工作新增的人力，自2016年起新增。2019年五違巡查工作內容未細化，40人隊伍與其余巡查隊伍合并統一安排工作。

存在問題概述：子項目中存在以往年度的一次性項目仍持續申報。

特保服務經費為經常性項目，城管大隊申報預算與績效目標結合不夠緊密，未合理細化至三級明細。經對比發現，城管中隊申報的特保服務經費中包含以前年度因應急需求新增的一次性項目，而非經常性項目。單位自新增一次性項目后，每年均按上年度額度申報預算。

預算評審建議：建議一次性項目管理目標完成后，該一次性項目也將隨之結束。

（5）通過財政所組織的項目預算評審，由第三方機構對項目實際運行中所需人員數量需求進行現場調研分析：（見表4）

根據現場勘察排摸及比對分析發現：

①特保實際到崗人員小于項目申報人數②經現場抽查特保人員巡查到崗情況，部分路段實際到崗人員遠遠少于項目申報人數;③保安公司無法保證不定期的現場抽查點名到崗人數會與項目申報應到崗人數一致，只能確保出勤率70-80%;

④特保人員上班排班表存在不合理情況，日常道路、河道、管線巡查隊伍同時也承擔五違管控、應急保障、群租房整治、居民小區內環境綜合整治等工作，工作量混合計算，根據保安公司提供的排班表發現，排班時段、用工工時系按照項目申報人數用工工時倒算形成，存在數量單價不合理情況。

⑤項目在預算申報前已于2018年8月通過政府采購招投標，與第三方服務單位簽訂服務合同，明確服務人數及合同金額，但已簽訂的服務合同中服務內容、驗收標準等為政府采購合同格式條款，未根據項目特性及招標需求細化明確，服務標準、服務質量、考核驗收方式、資金清算方式、各方權利義務等未完整在合同中體現，項目單位僅根據合同約定金額及支付進度支付服務費，無購買服務驗收考核、實際出勤情況核實痕跡。

存在問題概述：①項目申報政府購買服務的特保人數與實際到崗人數存在差異。②項目單位預算申報、政府采購、實際考核管理、服務費支付等各環節關聯度不夠，存在先完成招投標，簽訂閉口服務合同，再申請年度項目預算，不利于項目的風險防范，未將績效目標的實現程度與預算有效掛鉤，

預算評審建議：①經參考城運中心網格化第三方巡查工作量、人員排班情況，以及目前保安公司排班不合理情況等因素，本項目核定巡查人數按原申報人數60%計算。項目申報人數176人，核定人數106人。②建議加強績效目標管理，將預算評審、預算編制、預算執行、業務管理、監督檢查的各環節有效掛鉤，注重成本預算與績效管理深度融合，更加突出績效導向。

案例2：城運辦2019年鎮域環境衛生維護經費

（1）項目績效目標

項目總目標：城運辦采用公開招投標的方式選取優質第三方服務機構，可以有效解決XX鎮人民政府在鎮域環境衛生維護方面人力資源不足的問題，加強XX鎮市容和環境衛生管理，創造清潔、優美的工作、生活環境。

項目年度目標：①產出目標：道路保潔清掃完成率達到100%，居民生活垃圾清運完成率達到100%;公共廁所保潔完成率達到100%;項目合同完成率達到100%;委托服務工作完成及時;項目考核得分率達90分以上;②效果目標：第三方對XX鎮市容環境社會公眾滿意度測評排名上升;突發事件處置及時;受益公眾滿意度達到90%;

（2）項目預算明細如下：（見表5）

（3）通過財政所組織的項目預算評審，將項目明細細化，并與前三年執行情況、項目實際需求進行比對（表6）

存在問題概述：子項目中存在以往年度經常性項目，雖2019年項目目標變化但仍持續申報。

經對比發現，①“單位生活垃圾處理”“市容環境達標創建”雖為固化項目，但財政所2019年已設立的“垃圾分類專項”“文明創建專項”，單位申報的零星支出均按支出歸口統一納入專項經費。因此“單位生活垃圾處理”“市容環境達標創建”無需再申報。②“公廁維護與管理”為經常性項目，涉及全鎮公廁維護，但2019年有2處拆除，項目目標變化，項目預算也應變更。③“鎮級道路保潔”中有5條道路保潔存在2家保潔公司重復保潔情況，系以往年度因保障需求，要求新增加掃。

預算評審建議：①經常性項目存在固化，建議應根據當年度績效管理目標，相應調整預算。②以往年度因保障需求新增加掃項目，應明確項目實施時限，建議對于確定當需要加掃的路段，應先劃清加掃工作內容及范圍，明確原保潔方及加掃方職責，提高預算構成科學性及合理性。

（四）通過財政所組織的項目預算評審，對項目實施需求與預算申報構成及定額標準比對分析：

經招標需求與預算構成任務量核對，道路保潔預算構成中機掃作業模式按365次/年計算，機沖作業模式均按按300次/年計算，但項目招標文件中的技術要求及投標書中，機掃機沖均僅需達到52次/年。而項目通過政府采購招投標，已簽訂的服務合同中服務內容、驗收標準等為政府采購合同格式條款，未根據項目特性及招標需求細化明確，服務標準、服務質量、考核驗收方式、資金清算方式、各方權利義務等未完整在合同中體現，項目單位僅根據合同約定金額及支付進度支付服務費，無購買服務驗收考核、實際保潔頻次情況核實痕跡，因此預算構成與招標需求存在差異，應核減機掃機沖費用6.61萬元。

存在問題概述：項目單位預算申報、政府采購、實際考核管理、等各環節關聯度不夠，預算構成按照行業收費校準核定，招標需求按實際工作量確定，且無實際實施量考核確定痕跡。

預算評審建議：建議加強績效目標管理，將預算評審、預算編制、預算執行、業務管理、監督檢查的各環節有效掛鉤，注重成本預算與績效管理深度融合，更加突出績效導向。本項目根據招標需求應核減機掃機沖費用6.61萬元。

二、如何有效推進全過程預算績效管理的思考

（一）加強項目績效目標管理，依托項目庫建設強化全過程預算管理

績效目標是貫穿預算績效管理始終的主線，是預算資金安排、事中績效跟蹤和事后績效評價的重要依據。依托項目庫建設，申報項目時同時申報績效目標，由財政所會同相關業務主管部門組織評審，通過后進入備選庫儲備。評審重點關注項目預期目標及效果與單位職責任務、事業發展規劃的吻合度，關注項目執行計劃的科學性和效率，以及完成這一目標所需資金的合理性。對這些要素作出判斷后方可確定項目是否入庫儲備。通過項目庫，拉長了項目準備周期，各項目單位在項目儲備階段可以結合工作情況對績效目標和指標進行及時的修正和完善，更加準確地測算項目所需資金，提升預算編制的科學性和合理性。同時，隨時申報、動態管理的方式可以大大減輕項目集中在預算編審階段編報和審核的壓力，讓財務部門可以有較為充裕的時間組織開展更加專業、細致的項目評審論證工作，實現對項目事前績效評估的切實“落地”。

通過實施績效目標管理，要求部門單位依據職能設定具體的項目績效目標，明確所申請的資金如何使用及索要達到的預期目標，促進部門預算申報更加科學、合理，有效的解決盲目請款現象，優化部門預算編制，增強財政資金分配、管理的科學性。推動預算與績效管理深度融合，逐步實現事前預算評審、預算編制、預算執行、財政監督的各環節，注重預算與績效管理深度融合，抓住預算編制階段這個環節，將績效關口前移，逐步調整和優化沒有預期績效的項目預算或政策預算，從源頭上防止低效、無效問題發生。

（二）對政府向社會力量購買公共服務的目標、需求、過程和結果等進行全面預算績效管理

樹立全面績效管理意識。對政府向社會力量購買公共服務的目標、需求、過程和結果等進行全面預算績效管理，保證政府向社會力量購買公共服務的需求導向、投入產出以及效益效果，既滿足公眾需要，又符合公平公正、物有所值的基本原則。建立明確的政府向社會力量購買公共服務財政監督體制，清晰界定財政所應當承擔的監督責權以及外部主管部門、購買主體應當承擔的監督責權，進而在政府向社會力量購買公共服務監督中形成各盡其責，各司其職，相互配合，良好合作的相互關系，以保證全過程財政監督機制順利運轉。其中包括：

1、在需求形成階段，強化績效目標管理。

要求各部門、各單位在設置政府向社會力量購買公共服務項目的績效目標時，必須與自身發展規劃和服務目標緊密結合，科學合理制定。財政所通過嚴格審核績效目標設定的科學性和合理性，來約束基層單位在需求立項中可能發生的隨意性或不確定性。

2、在預算管理階段，細化預算編制。

要求各單位清晰反映政府向社會力量購買公共服務的規模與結構。推進政府向社會力量購買公共服務項目庫的建設，逐步實現項目庫建設、支出標準體系建設、項目預算編報、購買資金安排、預算審查批復等方面的規范化管理，從而真正健全預算編制管理體系，提高政府向社會力量購買公共服務預算編制的科學化、規范化。

3、在服務購買階段，加強合同內容管理。

要明確要求合同中必須載明購買公共服務的內容、期限、數量、質量、價格、資金結算方式、雙方的權利義務事項和違約責任等內容，且應于政府采購招標需求匹配。以此約束合同訂立過程中存在的規范、不完整問題。

4、在合同履約階段，明確各方的合同管理責任，各方應嚴格履行合同，按合同履行提供服務的義務，保質保量地實施服務項目，按時完成服務項目任務。

參考文獻：

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