國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化視域下提升檢察建議剛性研究

鄔俊華　肖之云

關(guān)鍵詞 檢察建議 剛性 國(guó)家治理體系 治理能力

作者簡(jiǎn)介：鄔俊華、肖之云，湖北省黃梅縣人民檢察院。

中圖分類號(hào)：D926.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.06.281

檢察建議是檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職能中，為保障法律的正確實(shí)施，結(jié)合執(zhí)法辦案，參與社會(huì)治理、預(yù)防和減少犯罪的一種重要方式，是促進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新的重要舉措。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求之下，檢察機(jī)關(guān)要發(fā)揮好檢察建議在社會(huì)治理創(chuàng)新中的功能作用，能夠保障法律正確實(shí)施，化解社會(huì)矛盾，預(yù)防減少犯罪，促進(jìn)法制社會(huì)建設(shè)。

一、當(dāng)前檢察建議工作存在的主要問題

（一）部分檢察干警對(duì)檢察建議工作的認(rèn)識(shí)仍不到位

部分檢察干警學(xué)習(xí)徹落實(shí)人民檢察院檢察建議工作規(guī)定不深、不細(xì)、不實(shí)，主觀上片面認(rèn)為檢察建議是一種柔性監(jiān)督，沒有認(rèn)識(shí)到發(fā)出檢察建議只是起點(diǎn)，收到回復(fù)也不是終點(diǎn)，對(duì)被建議單位的實(shí)際落實(shí)情況未跟蹤回訪督促。

（二）重?cái)?shù)量輕質(zhì)量現(xiàn)象仍不同程度存在

一是存在批量發(fā)送檢察建議的問題。公益訴訟檢察工作中，對(duì)同一問題向同一行政機(jī)關(guān)連續(xù)發(fā)出多份內(nèi)容類似的檢察建議。二是沒有開展必要的調(diào)查核實(shí)。一些社會(huì)治理類檢察建議涉及行業(yè)系統(tǒng)較廣，專業(yè)性較強(qiáng)，但發(fā)出建議前仍停留于有限的書面材料，未做必要的現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查求證事實(shí)、挖掘發(fā)案根源或咨詢相關(guān)部門、專業(yè)人員等對(duì)專門問題的意見，沒有深入了解被建議單位的管理流程、規(guī)章制度等，導(dǎo)致發(fā)出的檢察建議不能切中要害，無法落實(shí)到被建議單位的具體制度和管理之中。三是文書說理性、針對(duì)性、可操作性不夠。有的再審檢察建議書交代原審訴訟情況不完整，案件是否經(jīng)過了法院再審程序不清楚，導(dǎo)致是否符合檢察監(jiān)督受理?xiàng)l件存疑;有的檢察建議書沒有指明違法事實(shí)違反了哪些規(guī)定，沒有引用具體的法律法規(guī)依據(jù)，而是以違反“有關(guān)法律法規(guī)、司法解釋”代替;有的文書說理不夠透徹，沒有切中要害，空話套話偏多，沒有就被建議單位的管理漏洞和案件之間的因果關(guān)系、違反相關(guān)法律規(guī)定造成的后果進(jìn)行說理、論證;有的針對(duì)性不強(qiáng)，對(duì)不同單位不同事項(xiàng)指出的問題多有雷同，模板化地使用“規(guī)章制度不健全”“財(cái)務(wù)管理混亂”“應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)督”等空話套話，提出的建議缺乏系統(tǒng)充分的分析論證，建議內(nèi)容雷同，形式單一;有的對(duì)策措施較為抽象，所提建議過于原則、空泛，不利于具體操作，缺乏可供被建議單位借鑒和依據(jù)的綜合性、長(zhǎng)效性的整改建議。

（三）個(gè)案多類案少的問題仍較突出

檢察建議更多重于個(gè)案，缺乏宏現(xiàn)分析，缺乏深層次思考，從筆者所在的基層院2019年發(fā)出的檢察建議來看，針對(duì)毒品治理、公共安全、鄉(xiāng)村振興，基層社會(huì)治理體系建設(shè)、脫攻扶貧等熱點(diǎn)，難點(diǎn)問題的綜合分析較少，提出的類案檢察建議較少。如糾正違法檢察建議共25件，類案僅有4件，占16%。又如社會(huì)治理檢察建議有9件，針對(duì)普遍性、規(guī)律性社會(huì)治理問題提出的類案社會(huì)治理檢察建議僅有1件，占11.11%。

（四）檢察建議工作發(fā)展不平衡的問題仍需改變

從檢察建議類別來看，主要以公益訴訟訴前檢察建議，糾正違法檢察建議為主，社會(huì)治理檢察建議、再審檢察建議相對(duì)較少。從筆者所在的基層院2019年發(fā)出的檢察建議來看，再審檢察建議內(nèi)部也不平衡，民事再審檢察建議3件、刑事再審檢察建議1件，行政再審檢察建議為空白。這說明檢察建議工作發(fā)展不平衡，與新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)刑事、民事、行政、公益訴論“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展，“十大業(yè)務(wù)”扎實(shí)推進(jìn)的新形勢(shì)新任務(wù)新要求不相符合。

（五）在把檢察建議做到剛性方面探索創(chuàng)新力度仍不夠大

一是跟蹤監(jiān)督不夠有力。一些檢察建議存在“一發(fā)了之”的現(xiàn)象，有的辦案人員未主動(dòng)向被建議單位征詢意見，了解其檢察建議執(zhí)行情況;有的未實(shí)際了解被建議單位在落實(shí)檢察建議時(shí)存在的困難，也未下力氣協(xié)調(diào)解決被建議單位反饋的問題困難等。二是宣告送達(dá)方式運(yùn)用不夠。不善于運(yùn)用宣告送達(dá)檢察建議的方式，有些被建議單位不接受、不配合這種方式。三是檢察建議公開力度不足。公開送達(dá)、公開發(fā)布檢察建議開展還需加強(qiáng)。

此外，檢察干警的專業(yè)素質(zhì)能力與檢察建議工作的新要求相比仍有差距，在檢察建議工作方面，因案件涉及的行業(yè)系統(tǒng)較多，涉及領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)性強(qiáng)，而檢察干警知識(shí)面的深度和廣度都是有限的，專業(yè)知識(shí)水平尚不能完全達(dá)到檢察建議的要求。

二、原因分析

經(jīng)過調(diào)研分析，發(fā)現(xiàn)出現(xiàn)上述問題主要有以下幾個(gè)方面的原因：

（一）重視不夠、認(rèn)識(shí)不足

一些地方對(duì)檢察建議工作還重視不夠，結(jié)合本地實(shí)際謀劃和推動(dòng)工作的主動(dòng)性不夠，沒有真正在如何補(bǔ)強(qiáng)工作短板、強(qiáng)化檢察建議剛性上想辦法、上措施。一些辦案人員還存在就案辦案思想，缺乏延伸監(jiān)督的意識(shí)，對(duì)檢察建議工作有淡漠、畏難情緒，甚至把檢察建議視為辦案“主業(yè)”之外的“份外”工作，對(duì)檢察建議的重要性認(rèn)識(shí)不足。

（二）自身能力不足

與批捕、公訴等辦案工作不同，檢察建議可能涉及財(cái)務(wù)管理、工商稅務(wù)、環(huán)保等不同的專業(yè)領(lǐng)域，要求檢察人員不僅要具備豐富的法律知識(shí)，還要對(duì)被監(jiān)督的專業(yè)領(lǐng)域知識(shí)有所了解。受制于自身業(yè)務(wù)能力水平的限制，檢察人員往往有畏難情緒、更多傾向于辦好案件，而不愿從事檢察建議工作。同時(shí)，被監(jiān)督領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)缺乏也導(dǎo)致檢察人員難以找準(zhǔn)問題所在，對(duì)癥提出對(duì)策建議，一些建議缺乏針對(duì)性和可操作性。

（三）檢察建議的效力尚未明確

如《民事訴訟法》第208條第2款規(guī)定明確了可以向同級(jí)人民法院提出改進(jìn)工作的檢察建議，也即再審檢察建議，然而，再審檢察建議的法律效力沒有明確，在民事訴訟法里面沒有相應(yīng)的規(guī)定。正因?yàn)闆]有相應(yīng)的規(guī)定，如果出現(xiàn)人民法院不采納同級(jí)人民檢察院提出的再審檢察建議時(shí)，就沒有了進(jìn)一步的措施，也不用承擔(dān)任何法律后果，檢察建議便變得毫無約束力，不僅使已經(jīng)出現(xiàn)的判決錯(cuò)誤得不到監(jiān)督，更損害了檢察機(jī)關(guān)的威信。

三、提升檢察建議剛性的對(duì)策

（一）轉(zhuǎn)變理念，提高思想認(rèn)識(shí)

進(jìn)一步提高對(duì)檢察建議重要性的認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)和規(guī)范檢察建議工作，豐富檢察辦案的內(nèi)容，樹立檢察建設(shè)也是辦案的理念，實(shí)行檢察建議案件化辦理，嚴(yán)格辦案標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)把事實(shí)關(guān)，證據(jù)關(guān)，法律關(guān)，嚴(yán)謹(jǐn)適用檢察建議，促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)職能的有序拓展。與此同時(shí)，認(rèn)真學(xué)習(xí)《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》及文書格式，教育引導(dǎo)干警充分認(rèn)識(shí)檢察建議工作的重要性，努力用好檢察建議。

（二）注重規(guī)范，提升建議剛性

1.以管理促規(guī)范。切實(shí)強(qiáng)化對(duì)檢察建議的管理，通過管理促進(jìn)檢察建議工作規(guī)范化。一是建立檢察建議集中歸口管理制度，將檢察建議集中歸口到法律政策研究部門管理，重點(diǎn)對(duì)檢察建議的內(nèi)容、格式、程序、編號(hào)、結(jié)構(gòu)規(guī)范等進(jìn)行核查，加強(qiáng)檢察建議制作的規(guī)范化。二是建立檢察建議質(zhì)量評(píng)查、評(píng)議、評(píng)比制度。定期開展檢察建議質(zhì)量評(píng)查，總結(jié)推廣質(zhì)量高、效果好的案例;經(jīng)常性組織開展優(yōu)秀檢察建議評(píng)比活動(dòng)，加強(qiáng)經(jīng)驗(yàn)交流，推廣成功經(jīng)驗(yàn)。三是建立定期分析研判機(jī)制。案件管理部門將檢察建議工作情況納入案件數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析內(nèi)容，會(huì)同各業(yè)務(wù)部門進(jìn)行定期綜合分析，提出改進(jìn)工作的意見和建議。

2.以質(zhì)量提剛性。切實(shí)強(qiáng)化檢察建議質(zhì)量，通過高質(zhì)量不斷提高檢察建議的剛性。一是強(qiáng)化檢察建議的精準(zhǔn)適用。對(duì)于辦案中的再審檢察建議、公益訴訟訴前程序檢察建議等，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律和高檢院規(guī)定辦理;對(duì)于糾正訴訟違法類檢察建議，應(yīng)當(dāng)側(cè)重于帶有整體性、普遍性、根本性的問題，對(duì)具體違法問題有其他監(jiān)督方式的，可綜合運(yùn)用口頭糾正或者糾正違法通知書的形式;對(duì)于督促依法履職、社會(huì)治安綜合治理、改進(jìn)工作類檢察建議，應(yīng)當(dāng)立足檢察職能，結(jié)合檢察辦案，嚴(yán)格依法、準(zhǔn)確及時(shí)、注重時(shí)效。二是強(qiáng)化檢察建議文書說理。規(guī)范檢察建議的格式和行文，按照案件化辦理的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)化檢察建議書說理性，確保提出的建議切中要害、有理有據(jù)、切實(shí)可行、令人信服。三是增強(qiáng)檢察建議的及時(shí)性。在辦案中一經(jīng)發(fā)現(xiàn)某些隱患，應(yīng)及時(shí)制發(fā)檢察建議，而不應(yīng)在案件發(fā)生或判決后，時(shí)過境遷才去建議，從而失去預(yù)防犯罪的意義。

3.注重監(jiān)督實(shí)效。堅(jiān)持“件件有落實(shí)，事事有回音”加強(qiáng)溝通，確保監(jiān)督實(shí)效。一是建立健全檢察建議抄送制度。根據(jù)相關(guān)要求和檢察建議類型，定期抄送同級(jí)人大相關(guān)部門，按要求抄送紀(jì)委監(jiān)察委、黨委組織部門，視情抄送被建議單位的上級(jí)主管部門、法官懲戒委員會(huì)、法官遴選委員會(huì)等。二是探索檢察建議公開宣告制度。涉及到公眾知情權(quán)的，可以在公開媒體、官方網(wǎng)站及“兩微一端”等檢察媒體向社會(huì)公告;也可以面對(duì)面宣告，由檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、檢察官到送達(dá)單位進(jìn)行宣告;還可以采取情況通報(bào)會(huì)等方式，邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、媒體代表、相關(guān)單位或人員參加，以公開促公正樹公信。三是全面推行檢察建議跟蹤監(jiān)督制度。承辦檢察官要緊緊盯住檢察建議效果，監(jiān)督落實(shí)情況，對(duì)期滿未收到檢察建議回復(fù)結(jié)果的，要負(fù)責(zé)跟蹤督促落實(shí)，必要時(shí)可以提請(qǐng)上級(jí)院跟進(jìn)監(jiān)督。

（三）問題導(dǎo)向，加強(qiáng)類案監(jiān)督

注重對(duì)同類案件、同類問題綜合提出類案檢察建議，防止為追求數(shù)量而人為拆分。結(jié)合司法辦案注重對(duì)同類案件和問題的調(diào)研分析，通過向行業(yè)發(fā)送有高度、有分析、有數(shù)據(jù)的檢察建議，促進(jìn)整個(gè)行業(yè)體系規(guī)范，針對(duì)檢察辦案中發(fā)現(xiàn)的傾向性，苗頭性，共性社會(huì)問題，或者針對(duì)某一領(lǐng)域頻發(fā)的某一類犯罪，認(rèn)真分析社會(huì)治理中的漏洞及存在的缺陷，查找問題根源，制發(fā)有深度、有影響的檢察建議，為黨委政府科學(xué)決策、民主決策、依法決策提供高質(zhì)量的檢察產(chǎn)品和法治產(chǎn)品。

（四）全面協(xié)調(diào)，促進(jìn)平衡發(fā)展

結(jié)合內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，配齊配強(qiáng)民事、行政，公益訴訟檢察人員，推動(dòng)刑事、民事、行政，公益訴訟四大檢察全面充分協(xié)調(diào)發(fā)展，扎實(shí)推進(jìn)“十大業(yè)務(wù)”齊頭并進(jìn)，在民事、行政檢察中用好用活檢察建議，更好實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)腎職能的同時(shí)，注重與法院溝通協(xié)調(diào)，建立健全工作機(jī)制，加強(qiáng)和改進(jìn)民事、行政再審檢察建議作用，使檢察工作和審判工作實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共盈。

（五）補(bǔ)齊短板，提升隊(duì)伍素質(zhì)

切實(shí)強(qiáng)化政治素質(zhì)建設(shè)，扎實(shí)開展“不忘初心、牢記使命”主題教育，繃緊講政治這根弦，強(qiáng)化政治思維，始終把講政治的要求落實(shí)到司法辦案的各個(gè)環(huán)節(jié)，落實(shí)到檢察建議工作中。切實(shí)強(qiáng)化業(yè)務(wù)素養(yǎng)建設(shè)，補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)，提升專業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)能力，切實(shí)強(qiáng)化職業(yè)道德建設(shè)，堅(jiān)持嚴(yán)管厚愛，落實(shí)全面從嚴(yán)治黨、全面從嚴(yán)治檢，在做每一項(xiàng)檢察工作時(shí)剛直不阿、干凈純潔，廉潔辦理每一起檢察建議案件。