非訴行政執行裁執分離模式的法律規制

關鍵詞 非訴行政執行 裁執分離 分離模式 法律規制

作者簡介：馬校培，廣東德疆律師事務所，律師，研究方向：行政法。

中圖分類號：D925 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.06.282

近年來，由我國最高人民法院司法所解釋和確定裁執分離的模式得到了學界學者的推崇，實踐中也得到了各級法院的積極采取，其也成為了近幾年行政強制的執行領域中重大的改革。盡管法院對這一模式的實施存在很高的熱情，但新修訂的《行政強制法》并沒有對裁執分離的模式進行規定，并且新的《行政訴訟法》也對此模式實踐中的探索保持冷淡態度，這也導致通過司法解釋和確定裁執分離的模式同《立法法》中關于政府的職權規定存在不符。正是因為缺乏相應依據以及審查的標準，導致政府實施的行為不能進入到行政訴訟的受案范圍中。

一、非訴行政執行裁執分離模式概述

對于裁執分離來說，主要是指那些行政機關向人民法院申請對行政決定強制執行的案件，關于審查裁定以及組織實施于法律的主體方面實現分離的效果，也就是人民法院對行政的決定符合強制性執行的條件情況實施審查，進而對滿足了強制執行標準的那些行政的決定進行裁定并準予執行，且通過有關的行政機關進行相關制度的組織和實施。

從法理的角度實施剖析，對非訴行政案件通過裁執分離的模式具有顯著的必要性。首先，對公民權益的保護法治目標實施分析，于公權力的行使中，對非訴行政的案件強制執行是行政行為最終執行的階段，和行政決定中調查、分析、討論與作出對比，往往行政的決定執行很容易對人們的合法權益造成侵害，則裁執分離的模式就體現出了法院對那些非訴行政的案件實施司法審查工作的意義;同時從公正和效率的價值目標方面分析，在行政執行的環節中嚴格控制實體的審查與程序，能夠最大限度達到公正的效果，而裁執分離的模式就充分體現出了對非訴行政的案件公正性和效率性平衡價值，通過對審查權以及執行權的有效分離，提升司法審查的公正性以及執行效率;另外，對裁執分離的模式內在功能分析，其制度初衷是體現分權制約，促進司法的公正和執行效率結合，能夠有效緩解法院非訴的執行壓力，也能夠借助行政資源的整合對非訴案件的執行效率實現提升。

二、非訴行政執行裁執分離模式中存在的法律缺陷分析

（一）《行政強制法》未對裁執分離的模式實施提供有力依據

在《行政強制法》中，對我國非訴的行政執行基本制度進行了規定，在第13條的規定中就說明了行政強制的執行要通過法律進行設定，而法律并未規定行政的機關進行強制執行，且給予行政決定行政機關要向人民法院進行強制執行的申請;在第53條的規定中闡述了當事人于法定的期限內如果不對行政的復議或行政訴訟提出申請，且沒有對行政決定實施履行，則未具備行政強制性執行權類行政機關能夠在期限屆滿日到三個月范圍內，根據本章的規定進行人民法院的強制執行申請。

在《行政強制法》上述的規定中，并未對法院裁執分離的模式探索提供有力的法律依據和支持，且對行政機關不具備法律賦予行政強制的執行權前提下一定要向法院進行強制執行申請的明確，因此《行政強制法》體現出了對我國發展中長期存在行政強制的執行體制進行了保留和肯定，只是對行政強制的執行只能通過法律實施設定的原則進行了強調。

（二）《行政強制法》對法院于非訴行政案件執行中職權和責任進行了明確

在《行政強制法》中，不僅未對裁執分離的模式實施提供有力的依據，且還進行一系列的規定對法院于非訴行政的執行過程中職權以及責任實施了明確，此法律并未對我國發展中長期存在非訴行政的執行體制實施改變。首先，在《行政強制法》中，對法院非訴的行政執行責任機制實施了規定，其法條規定所針對主體是人民法院和在強制的執行中特定的情形，根據此責任機制，能夠明確得知《行政強制法》把法院當作非訴強制的執行主體進行看待;根據《行政強制法》其他的規定也能夠得知非訴行政的執行制度內具有強制性執行權的依然是法院，如在《行政強制法》第59條中規定了當情況緊急的話，為了確保公共的安全，相關行政機關就可向人民法院申請立即執行，通過人民法院的院長批準后，則人民法院要在作出執行的裁定之日開始五日內實施執行的落實。

（三）地方裁執分離強制執行的問題——以國土資源非訴行政案件為例

筆者所知，某地方法院及相關型政府們就國土資源非訴行政案件執行工作機制形成了會議紀要，對當事人逾期不申請行政復議、不提起行政訴訟，書面催告后仍拒不履行行政處罰決定的案件，應當依法及時申請強制執行。人民法院經審查符合法律規定，應當及時作出準予執行的裁定。其中，對責令限期拆除違法建筑、恢復原狀等行為罰案件，要按照權責一致和屬地管理的原則，積極推進“裁執分離”強制執行新機制，對組織實施強制執行的行政機關，由市人民政府按照屬地管理原則責成有關部門組織實施。按照屬地管理原則，人民法院一般裁定由違法建筑所在地的鄉鎮一級人民政府組織實施強制執行。

關于鄉鎮一級人民政府強制行為的性質認定以及產生的執行費用問題，筆者得到的答案為：屬地政府組織實施“行為罰”的內容仍屬于行政行為，因該行為產生的相關行政成本由屬地政府財政預算負擔為宜。

對此筆者認為，不宜將責令限期拆除違法建筑、恢復原狀等行為認定為行政行為，產生的費用亦不宜由屬地政府財政預算負擔。理由如下：屬地政府的行為依據為生效的裁判文書，從該角度來看，該行為應屬于人民法院自身或委托的執行行為，不應當視為行政行為，同樣地，所產生的費用應為被執行人應當向法院繳納的執行費用，不宜將其視為地方財政預算負擔，使用財政預算負擔客觀上減免了違法建筑建造人應當負擔的拆除成本，實際上是國家為違法人員的違法行為承擔責任。更重要的是，通過非訴執行審查的案件，相對人的法定權利程序已經完成，不宜將法院的執行行為重新轉化為行政行為，增加不必要的社會管理成本。退一步講，若必須將其視為行政行為，則行為的主體應為申請強制執行的行政機關，而非屬地政府。

三、非訴行政執行裁執分離模式的法律規制建議

（一）對裁執分離的模式法律依據實施完善

對裁執分離的模式提出和實施，是我國長期行政的強制性執行制度重大的改變，并不能通過司法機關決定，要通過《行政強制法》法律實現確定。盡管在《法院強制執行征收補償決定案件規定》起草中，人民法院多次征求了全國人大常委會法工委和國務院法制辦等部門意見，也得到各個有關部門大力的支持與幫助，且也按照《各級人民代表大會常務委員會監督法》中第31條要求向全國人民的代表大會常務委員會實施備案，但其畢竟是屬審判工作內具體應用的法律解釋，是沒有法律之外以及法律的明文規定中行政職權職能分配，因此，現階段就需要盡快借助法律依據對裁執分離的模式實施完善，使其符合行政強制的執行通過法律設定以及只能進行法律制定的規定要求。

（二）借助漸進方式逐步達到非訴行政執行的裁執分離

在裁執分離的模式中，可以逐步實現。首先，按照《法院強制執行征收補償決定案件規定》第9條內容，建議全國人大常委會對其實施充分的討論與論證，并按照《立法法》第9條內容規定，對國務院授權進行《國有土地上房屋征收與補償條例》的修改，對裁執分離的模式中政府實施的行為實施規定，明確市和縣政府在法院裁定中具體職權以及程序;然后，在對《國有土地上房屋征收與補償條例》修改后，對政府實施的行為規定進行明確，按照相關規定，滿授權的期限后，若要繼續采用裁執分離的模式，要按照《立法法》第11條規定實施授權立法的事項，當實踐檢驗和條件成熟時，進行《國有土地上房屋征收與補償法》的制定，使裁執分離的模式實施存在明確法律的依據。

（三）通過法律對非訴行政執行的裁執分離模式的合法標準細化

在裁執分離的模式立法規范中，要對其合法的標準實施細化處理。首先，要對政府的實施行為主體以及職權實施明確，包括由誰來實施、于何權限的范圍實施等;然后要對政府實施的行為法定程序進行明確，政府在對法院執行裁定的實施中，要按照怎樣的程序來進行，政府的實施行為方式、順序等程序規則實施明確;另外，要對政府實施的行為標準進行明確，防止因為政府行為存在違法或者不當情況對公民的權利造成侵犯。

四、結語

綜上所述，在現階段非訴行政執行裁執分離模式中還存在諸多的法律缺陷，為了確保非訴行政執行裁執分離模式能夠有效的實施和落實，就需要對其模式法律規制進行不斷的完善和改革，這也是我國法制社會發展中需要探索的重點。

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