《土地管理法實(shí)施條例》修改相關(guān)重大問題視頻學(xué)術(shù)會議綜述

關(guān)鍵詞 《土地管理法實(shí)施條例》 《土地管理法》 法律表達(dá)

作者簡介：許澤恒，廣東外語外貿(mào)大學(xué)廣東國際戰(zhàn)略研究院博士研究生。

中圖分類號：D922.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.06.343

一、引言

4月25日，由《中國土地科學(xué)》編輯部、鄭州大學(xué)中國土地法研究中心與廣東外語外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院共同主辦，由蘇州大學(xué)王建法學(xué)院土地法與公共政策研究中心承辦的《土地管理法實(shí)施條例》修改相關(guān)重大問題學(xué)術(shù)研討會在騰訊會議平臺上舉行。來自中國人民大學(xué)、北京師范大學(xué)、吉林大學(xué)、鄭州大學(xué)、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)、廣東外語外貿(mào)大學(xué)、廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)等單位的專家學(xué)者參加了此次會議。在場的專家學(xué)者圍繞著《土地管理法實(shí)施條例》修改與集體土地征收制度改革的法律表達(dá)、《土地管理法實(shí)施條例》修改與集體建設(shè)用地入市改革的法律表達(dá)、《土地管理法實(shí)施條例》修改與宅基地有償退出改革的法律表達(dá)、《土地管理法實(shí)施條例》修改與國土空間規(guī)劃及相關(guān)制度改革這四項(xiàng)主題在線作了精彩的學(xué)術(shù)報(bào)告，并進(jìn)行了深入交流探討。

二、《土地管理法實(shí)施條例》修改與集體土地征收制度的法律表達(dá)

廈門大學(xué)法學(xué)院教授劉連泰以《物權(quán)法》《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》（征求意見稿）中的征用條款為研究對象，指出法律對憲法征收征用條款的具體化主要著眼于征收，提出了對征用條款缺場、征用與其他臨時(shí)用地不加區(qū)分的問題;此外，征用條款與其他臨時(shí)用地條款混沌也讓人困惑。劉連泰認(rèn)為，征收與征用主要規(guī)范混沌，需要在外部程序區(qū)分，對于《土地管理法實(shí)施條例》（征求意見稿）中的征用條款第二十五條中征用轉(zhuǎn)征收程序，要將程序啟動的權(quán)利交給土地所有者或是土地使用權(quán)人，他強(qiáng)調(diào)，征用與其他臨時(shí)用地一定要加以區(qū)分，分立是基調(diào)，同時(shí)也需經(jīng)過自然資源主管部門批準(zhǔn)。

中國人民大學(xué)法學(xué)院教授石佳友認(rèn)為在完善土地征收補(bǔ)償制度中應(yīng)堅(jiān)持法治原則，要充分保障“政治上未能被充分代表”群體的利益。土地征收補(bǔ)償制度中要對被征收人的利益不造成損害，理想的辦法是使得產(chǎn)權(quán)人在接受補(bǔ)償和保留財(cái)產(chǎn)之間處于無差別的地位，征收補(bǔ)償要實(shí)現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)上的同等性”。石佳友指出《土地管理法》修訂的進(jìn)步在于：保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計(jì)有保障，以區(qū)片綜合地價(jià)取代原來的土地年產(chǎn)值倍數(shù)法，新增農(nóng)村村民住宅補(bǔ)償和社會保障費(fèi)。除此以外，石佳友認(rèn)為要妥善保護(hù)好具有鄉(xiāng)土文化特色但尚未被評為文化保護(hù)單位名錄的農(nóng)村景觀、鄉(xiāng)村建筑，可以借鑒部分地方的做法：甄別認(rèn)定、拍照建檔、必要時(shí)可以建立小型博物館。

中國土地學(xué)會土地法學(xué)分會副主任委員、中國土地估價(jià)師與土地登記代理人協(xié)會副會長岳曉武認(rèn)為，明確征地范圍是為公共利益需要，界定“為公共利益需要”，應(yīng)當(dāng)從“實(shí)體目錄列舉+程序認(rèn)定”兩個層面推進(jìn)。《土地管理法》對土地征收制度的修改主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是首次對公共利益范圍進(jìn)行了界定，縮小了土地征收范圍;二是調(diào)整完善土地征收程序;采用了“事前公開、事中參與、事后救濟(jì)”相結(jié)合的辦法有效規(guī)范;三是完善征地補(bǔ)償安置辦法和多元保障機(jī)制，征收補(bǔ)償安置費(fèi)用應(yīng)采取“公平市場價(jià)格+適度分享增值收益”相結(jié)合的方法，建立多元安置，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，采用“直接補(bǔ)償+間接補(bǔ)助”相結(jié)合的辦法來保障農(nóng)民公平分享土地增值收益。此外，岳曉武指出《土地管理實(shí)施條例》中對農(nóng)用地的補(bǔ)償比較明確，但征收未利用第和集體建設(shè)用地應(yīng)如何補(bǔ)償尚未明確，他建議應(yīng)明確按照集體建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)格予以補(bǔ)償。

北京師范大學(xué)法學(xué)院副教授、副院長袁治杰提出應(yīng)完善現(xiàn)有框架下土地征收程序。他以德國《建筑法典》為切入點(diǎn)，認(rèn)為德國土地征收程序細(xì)致考量了各方的利益，征收程序高效運(yùn)行，這也為征收人提供了有效的法律保護(hù)。因此，他建議我國土地征收程序立法應(yīng)借鑒德國土地征收程序：一是確立言辭辯論程序，讓利益相關(guān)者能參與其中;二是明確實(shí)踐的啟動點(diǎn);三是區(qū)分征收的決定和執(zhí)行，認(rèn)可由征收機(jī)關(guān)主持達(dá)成的征收協(xié)議具有征收決定的效力;四是明確征收決定等行政行為可受司法審查。

三、《土地管理法實(shí)施條例》修改與集體建設(shè)用地入市改革的法律表達(dá)

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授、不動產(chǎn)與自然資源法研究中心主任宋志紅就如何完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市方式提出了幾點(diǎn)意見：一是為出租正位;二是為集體建設(shè)用地整備入市提供制度供給;三是為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織抵押提供法律依據(jù);四是為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自主開發(fā)利用提供制度供給;五是為創(chuàng)設(shè)集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)提供法律供給。

上海大學(xué)法學(xué)院教授李鳳章對《土地管理法》第六十三條作出了評價(jià)，他認(rèn)為第六十三條將土地僅局限于集體經(jīng)營性建設(shè)用地;出讓的具體年份、出讓的方式等可參照同類國有土地。這實(shí)際上是國有土地和集體土地并軌的重要內(nèi)容。他認(rèn)為集體出讓要完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，取得計(jì)劃指標(biāo)，這嚴(yán)重限制了集體土地所有權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。李鳳章認(rèn)為《土地管理法實(shí)施條例》中對經(jīng)營性建設(shè)用地納入計(jì)劃管理，缺乏正當(dāng)性并且在立法條款的表述上，采用了概念轉(zhuǎn)換的做法。

吉林大學(xué)法學(xué)院教授李國強(qiáng)以“優(yōu)先使用存量建設(shè)用地”的規(guī)劃完善為報(bào)告主題。針對存量建設(shè)用地，應(yīng)該明確存量建設(shè)用地的范圍，存量建設(shè)用地轉(zhuǎn)用的具體條件應(yīng)詳細(xì)規(guī)定，明晰采取土地整治等方式進(jìn)行調(diào)整的基本規(guī)劃。

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院副教授陸劍剖析建設(shè)用地使用權(quán)出租問題，首先，他考察了出租的立法沿革，指出《物權(quán)法》第一百三十七條確立出讓和劃撥等設(shè)立方式，《土地管理法》中將出租方式拓展到集體土地，在《土地管理法實(shí)施條例（修訂草案）》的規(guī)定中，出租包含在建設(shè)用地有償使用的方式中。他分析了建設(shè)用地使用權(quán)出租兩個方面的觀點(diǎn)，第一派認(rèn)為部分地區(qū)就土地如何出租入市已形成了約定俗成的做法，可以解決短期的用地需求，可分階段支付租金;另一派認(rèn)為承認(rèn)租賃供地方式是對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市政策的“誤讀”，違背了“同價(jià)同權(quán)，同等入市”的精神。陸劍認(rèn)為以租賃這種債權(quán)性入市，完全可以通過協(xié)議進(jìn)行安排，天然具有優(yōu)勢，但也應(yīng)通過公開市場競價(jià)的方式進(jìn)行。

四、《土地管理法實(shí)施條例》修改與宅基地有償退出改革的法律表達(dá)

廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院張鵬認(rèn)為現(xiàn)行很多法學(xué)研究皆忽略以下三方面的討論：一是宅基地有償使用;二是合理稅費(fèi);三是自由流轉(zhuǎn)。張鵬對理想的未來制度和法律方向提出見解，他認(rèn)為面對新的社會需求或技術(shù)條件等推進(jìn)制度變遷因素，政府將修法納入議題、開展政策試點(diǎn)、進(jìn)行公共政策決策，決策之后才是法律制度變遷（包括公開征求社會意見、人大審讀等環(huán)節(jié)），目前國家仍然處在一個很長的歷史階段保留傳統(tǒng)宅基地的福利性、保障性，保障戶有所居已經(jīng)不成難題。中國目前正在制定新的國土空間規(guī)劃體系，這個體系將包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃和集體建設(shè)用地專項(xiàng)規(guī)劃或詳細(xì)規(guī)劃，他認(rèn)為基層仍然可以像過去進(jìn)行集體建設(shè)用地入市一樣，對宅基地進(jìn)行盤活。

廣東外語外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院講師曹益鳳分別對《土地管理法》第六十二條第六款、《土地管理法》第六十六條、《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第五十二條以及相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行了分析，對宅基地退出的文本進(jìn)行了考察，按照《土地管理法》第六十二條、第六十六條，宅基地退出類型分為自愿退出和強(qiáng)制退出，宅基地閑置分為有宅基地空置和房宅閑置。曹益鳳建議農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將退出的宅基地優(yōu)先用于保障本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的宅基地需求，明確規(guī)定宅基地收回程序及其救濟(jì)。

廣東外語外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院許英博士后結(jié)合《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》修訂草案（征求意見稿）中對宅基地規(guī)定的內(nèi)容，認(rèn)為其不足之處在于宅基地管理主體及其權(quán)能模糊，宅基地流轉(zhuǎn)及退出制度有待完善，宅基地歷史遺留問題的處理制度缺失。她提出的解決辦法有以下四點(diǎn)：一是完善宅基地取得制度;二是構(gòu)建宅基地流轉(zhuǎn)管理制度;三是完善宅基地退出補(bǔ)償制度;四是完善宅基地法律責(zé)任制度。

五、《土地管理法實(shí)施條例》修改與國土空間規(guī)劃及相關(guān)制度改革

廣州市規(guī)劃和自然資源局劉禹對廣州市首宗集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)——白云區(qū)黃石街道“白云匯”項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)流程作了詳細(xì)的分析。他指出集體土地開發(fā)建設(shè)與法定規(guī)劃編制實(shí)施的主要矛盾表現(xiàn)在：土地規(guī)劃與城市規(guī)劃兩種規(guī)劃之間的矛盾;規(guī)劃體系自身就存在矛盾;集體土地利用現(xiàn)狀與法定規(guī)則之間的矛盾。劉禹認(rèn)為，應(yīng)該堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，分類實(shí)施的方法，堅(jiān)持整村統(tǒng)籌、綜合整治來處理相關(guān)問題與矛盾。

西南大學(xué)法學(xué)院教授趙謙認(rèn)為《土地管理法實(shí)施條例（修訂草案）》（征求意見稿）將“第三章土地利用總體規(guī)劃”前提并修改為“第二章國土空間規(guī)劃”，明確了國土空間規(guī)劃的效力、內(nèi)容、編制等事項(xiàng)。他指出相關(guān)規(guī)范性文件中的“多規(guī)合一”與“國土空間規(guī)劃”均在概念闡釋和文本表達(dá)中存在歧義和規(guī)范設(shè)定瑕疵，所以有必要加以完善，從而提供較為清晰、一致的規(guī)范指引。

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院副教授李俊認(rèn)為中國土地治理的核心內(nèi)容是土地規(guī)劃權(quán)體系的構(gòu)建，旨在實(shí)現(xiàn)土地合理利用。城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、人與自然和諧相處都與土地資源相掛鉤。他指出要以《土地管理法》為基礎(chǔ)，完善規(guī)劃權(quán)制度需要通過多元的用途管制來完成，規(guī)則權(quán)的內(nèi)部、外部體系的有機(jī)統(tǒng)一是基于土地利用權(quán)力束和土地財(cái)產(chǎn)性權(quán)利束的互動下完成。

廣東外語外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院講師孫聰聰從中央系列政策文件中探討了國土空間規(guī)劃政策體系的形成和確立過程，分析了條例中的國土空間規(guī)劃條款，提出國土空間規(guī)劃面臨的挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是大城市人口聚集，公共衛(wèi)生資源分布失衡;二是經(jīng)濟(jì)下行壓力加劇，開發(fā)建設(shè)活動受限;三是次生災(zāi)害嚴(yán)重，糧食安全首當(dāng)其沖。她認(rèn)為國土空間規(guī)劃的合法性構(gòu)建應(yīng)遵循以下三點(diǎn)：其一，科學(xué)性，對資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)作出適宜性評價(jià);其二，民主性，規(guī)劃制定和實(shí)施過程中要有實(shí)質(zhì)性參與;其三，正當(dāng)性，要限制土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政補(bǔ)償。

六、會議總結(jié)

會議最后，蘇州大學(xué)公法研究院主任王克穩(wěn)作了會議總結(jié)。王克穩(wěn)指出，這次視頻學(xué)術(shù)會議收獲豐碩，參會人員分別來自理論界和實(shí)務(wù)界，各位專家、學(xué)者的學(xué)術(shù)報(bào)告主題明確、論點(diǎn)鮮明，打破了學(xué)科的界限，是一場豐富的學(xué)術(shù)盛宴。但是，我們必須要清楚地認(rèn)識到依舊有眾多的土地問題有待解決，應(yīng)該要從現(xiàn)實(shí)出發(fā)彌補(bǔ)其法律缺陷，為新時(shí)代土地管理法律制度提供獨(dú)到見解。他提出，關(guān)于土地征收過程中各方主體的利益應(yīng)如何得到有效分配有待考究;在土地資源配置中，究竟是市場還是政府起主導(dǎo)作用？類似這些重大問題依舊有待在場的專家、學(xué)者們?nèi)パ芯亢吞接憽?/p>