后疫情時代我國地方財政政策的變化與調整

孫潔 侯魚凡

〔摘要〕

隨著國內疫情防控轉入常態化，統籌推進疫情防控與復工達產工作，財政政策主導方向應延續十八大以來倡導的“積極有為的財政政策”。短期內，通過減少稅收，降低費用來降低企業生產經營成本，使經濟運行回到正軌。長期來看，“提質增效”，壓縮支出，注重績效，精準發力，提振經濟可持續性發展。

〔關鍵詞〕

疫情防控常態化;財政政策;地攤經濟;新基建;財政赤字貨幣化

〔中圖分類號〕F812.7〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2020）04-0019-05

面對新冠肺炎疫情對經濟社會發展的嚴重影響，世界各國都出臺了相應的財政政策，特別歐美國家多以給公眾發放現金方式鼓勵消費、促進生產;中國也提出了“新基建”的政策，促進經濟穩定發展，哪個更有效還沒有定論?；诖耍覀儜鶕舜我咔樘攸c和我國經濟社會發展的實際來尋求更有效的財政方式。新冠肺炎疫情，是新中國成立以來在我國發生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發公共衛生事件，短短幾個月，疫情蔓延之快、沖擊之廣，給國內外帶來前所未有的影響。隨著國內疫情防控轉入常態化，奪取疫情防控與復工達產雙勝利，財政政策主導方向應延續十八大以來實施的“積極有為的財政政策”，不斷通過支出結構調整和大規?！皽p稅降費”推動財政引導供給側改革的進程;應堅持全國財政工作會議對2020年財政工作提出的財政政策提質增效、優化支出結構、精準發力的要求。

習近平總書記在統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展工作部署會議的重要講話中，提出“積極的財政政策要更加積極有為”。后疫情時代，財政政策“更加積極有為”包括兩個方面的內涵，一方面短期內要降低此次疫情對經濟的影響，另一方面要激發我國經濟的結構性潛能，從長遠拉動經濟增長。因此，各地財政政策應就此作出調整與應對。

一、短期堅持運用傳統財政政策，維持經濟社會平穩運行

短期來看，地方政府還應該繼續堅持使用增量支出、轉移支付、減稅降費為主的傳統財政政策，切實完成“六?！钡墓ぷ髂繕?，保障人民群眾的生產生活，維持經濟社會的平穩運行。

（一）降低個體工商戶、小微企業經營成本

根據國家統計局數據，截至2018年底我國個體工商戶戶數已達7000萬個，他們的經營主要以養家糊口為主。疫情期間，全國大多數個體工商戶門店關閉，沒有經濟收入，庫存積壓，資金鏈斷裂，他們的情況十分困難。個體工商戶不僅涉及的人數眾多，而且每一個個體工商戶后面都是一個家庭，增加他們的收入，對穩定社會也至關重要。因此，地方財政應加大對個體工商戶的扶持力度，讓他們盡快開門迎客、開工復產，降低他們的經營成本，紓緩他們的經營壓力。一些地方允許商戶臨時占道經營、有序開放地攤，穩就業、促消費，值得點贊。銀保監會也應緊扣增量、擴面、降本、便利四點，出臺對個體工商戶的融資政策。地方財政可以相應地推出創業補貼、場租補貼、減免社會保險費、減免房租和稅費等政策，切實保就業、保民生。

根據國家統計局數據，目前我國小微企業多達2000萬家，雖然他們GDP占比不高，但就業占比不低。小微企業本身就有著融資難、經營不穩定、抗系統性風險弱的特點，面對疫情沖擊，會受到更嚴重的損失。為了確保疫情后的經濟增長和社會穩定，應當充分緩解小微企業的生產經營困境。一是鼓勵有條件的小微企業早日復工。財政出資引導勞動力合理流動、有序復工復產是行之有效的措施。二是通過財政貼息鼓勵銀行貸款、擴大貸款增量等方式確保小微企業的生產經營資金鏈的安全。銀保監會數據顯示，一季度全國普惠型小微企業貸款同比增長25.93%。后續，對小微企業的信貸支持將繼續加大。地方財政可以適當配合當地普惠性質金融機構，拯救小微企業資金鏈。三是減免費用，降低稅收。小微企業面臨的一大突出困難就是房屋租金，地方財政可以推出場地補貼或者減免房租的措施，因地制宜，區別對待，確保措施落實到位。

李克強總理在國務院常務會議上強調，“減輕服務業小微企業和個體工商戶房租負擔，國有企業尤其是央企和高校、研究院所等企事業單位要帶頭”①。同時，還應當貫徹降低稅費的措施，落實5批23項針對小微企業的稅收優惠政策，對受疫情影響嚴重的飲食旅游、批發零售等小微企業重點幫扶。為確保減稅降費政策的落實，地方財政應當加強收入預算績效管理，防止出現稅收和收費一高一低的“蹺蹺板”現象。

（二）逐步改革高速公路收費

疫情下免除高速公路收費，是促進經濟發展的一個有效方式。由于新冠疫情的特殊性，這次疫情并非短時間內能夠徹底清除，持續的疫情對經濟產生的影響已經不可避免，要盡量在全社會范圍內降低生產生活的成本。因此，建議各地逐步取消高速公路收費，這不僅降低物流運輸的成本，從運輸鏈上緩解小微企業的經營壓力，也鼓勵了民眾在疫情可控狀態下選擇文化旅游，幫助服務業回暖，為企業和社會帶來更大的經濟效益。2019年，國務院辦公廳出臺政策，進一步深化收費公路制度改革，加快取消全國高速公路省界收費站，實現不停車快捷收費。①在疫情期間，把握車流量較少的時機，此項政策能夠更快地落實，更好地完成收費系統的新老更新、ETC硬件的更換測試、差異化收費的制定實施等。對于企業投資的高速公路，也可以采用政府付費的方式予以幫扶。

（三）加強財政節支

近年來地方財政實際上已到了非常困難的地步，疫情狀態下財政壓力更加空前巨大。一方面，由于疫情原因全國經濟活動基本全部“暫?！?，“三駕馬車”消費、投資、外貿都受到影響，稅基大幅減少。財政部數據顯示，一季度，全國一般公共預算收入為35984億元，同比下降14.3%。另一方面，財政政策支出還需加大力度，用于疫情救助的支出是真金白銀，保基層正常運轉、保發展、促民生的資金需求也不斷擴大。在此狀態下，財政節支勢在必行。削減一般性開支，取消不必要開支，壓縮非重點開支，管控新增開支。比如，廣西壯族自治區區本級各部門一般公共預算安排的會議費、培訓費和因公出國經費在年初預算基礎上再壓減20%，其他非重點、非剛性項目支出再壓減5%②，堅持政府過“緊日子”。除了削減一般公共預算，也有地區財政出臺編實編細預算、強化庫存管理、統籌資金使用的措施。更細節的方面，政府日常辦公也應當降低成本，提高效率。應當積極利用網絡會議、電話會議等新科技手段，減少開支。此項措施如果有效，應通過法規制度的方式確定下來。未來隨著經濟企穩，財政收入降幅將會逐步收窄，但是加強財政節支的措施應當不斷貫徹，堅定艱苦奮斗、勤儉節約的思想，過緊日子，厲行節約。

二、長期堅持提質增效，提振經濟可持續發展

從長期來看，財政政策應當“提質增效”，不僅從總量上也從結構上提高財政支出的使用效率和使用收益，把規模擴張和結構調整有機地結合起來，從財政政策上引導社會資金“有保有壓”，保證與人民生活息息相關的社保、環保、醫療、教育的資金投入，壓縮一般性支出，壓低公共產品供給成本。

（一）鼓勵民營企業參與公共投資項目

持續疫情影響下，為穩定經濟發展，應當鼓勵民營企業參與公共投資項目。PPP的推行已經讓國有企業和央企在公共投資領域獨霸天下。這不僅不利于社會投資效率的提高，也不利于公共服務品質的提升。疫情時期，民營企業生存遇到挑戰，而“補短板”的切實需求需要更多社會資本、先進技術的支持。財政政策應當為民營企業參與公共投資項目提供路徑，鼓勵民營企業參與到“老基建”“新基建”的建設中來。以水泥、工程機械為代表的“老基建”仍然是拉動經濟、保證就業的主力，民營資本如若能夠擴大其參與份額，能很好地解決目前的就業難題。而“新基建”代表了方向，前景光明，潛力巨大，作為公共用品，5G基礎設施、數據中心、工業互聯網、特高壓輸電等都需要民營企業的參與。民營企業的加入，能夠推動這一新興領域的技術競爭、管理競爭，突破國企央企“預算軟約束”下的效率桎梏。目前來看，疫情下簡單的擴大投資所產生的作用相對下降，僅僅擴大“新基建”的投資難以在短期內有所成效，有學者也據此提出了“新基建不足以挑大梁”③的看法。而通過增加企業內在的活力，增強資本在投資領域的活力，才能對經濟提振產生巨大影響。因此，在擴大基礎建設投資的過程中，應當結合“質”的提升，讓更活躍的市場主體，民營企業和社會資本參與到其中來，提高資金的使用效率，保障公共產品服務品質，滿足人民的物質文化需要。

疫情下“更加積極有為”的財政政策突破了傳統工具箱，提出了提高財政赤字率、發行特別國債和進一步增加地方政府專項債券規模三項舉措。這為進一步擴大有效投資，支持補短板、擴內需提供了資金。專項債額度擴大，使用范圍也進一步擴大，尤其在民生領域內擴大使用。在傳統的PPP模式中，政府不承擔項目融資的大部分壓力，企業融資成本較高，并且在投后的績效管理和政府監管方面約束力不足。而專項債融資能夠更好地發揮市場化融資的能力，挖掘構造公共服務的經營性收入，撬動社會資本，提高投資效率。已經有地方財政在探索“PPP+專項債”的可行性，讓二者優勢互補，引導更多的民營企業、社會資本參與到補短板的建設中。

（二）大力提倡網絡辦公，鼓勵網絡教學學習

疫情期間，網絡辦公、網絡教學對人們的生活學習產生了巨大影響。一方面，網絡辦公、網絡教學節約了社會資源，提高了生產、學習效率。足不出戶的辦公與學習，節約了交通、時間成本，減輕了城市公共交通運輸壓力。無紙化的辦公也節約了行政成本和信息傳輸成本。電子化的教學為上課考勤、作業批改、師生互動提供了新的思路。另一方面，云辦公、云課堂催生了新的產業鏈。疫情期間，從辦公軟件、云服務終端，到數據處理中心、數據安防設備，再到電子辦公的硬件設備、配套設備等消費電子大類的上市公司都受到資本的追捧。疫情過后，人們可能會習慣居家辦公、云會議、云課堂，這將改變目前的辦公形式、教育業生態，同時催生的直播行業、網紅經濟將產生更加龐大的生產值。這是我國發展第三產業、優化產業格局、調整供給結構的重大契機。大力提倡網絡辦公，無論對政府機關、企事業單位，還是民營企業都是百利而無一害的利好。財政政策可適當對此進行一定的獎勵措施，鼓勵這種工作學習方式，引導群眾習慣與適應，在節約社會資源的同時，刺激新的產能需求。

而且，網絡教育的廣泛應用，也能夠緩解財政解決教育問題的壓力。長久以來，我國教育資源配置存在巨大不合理現象：東西部教育資源差距大;城鄉教育資源差距大;西部落后地區、農村兒童難以得到高質量義務教育的均衡覆蓋。我們要發展更加公平、更加有質量的教育，趁此次疫情，大力發展網絡教育不失為一種好辦法。2019年印發的《中國教育現代化2035》中提出，要加快信息化時代教育變革，發展“互聯網+教育”，促進優質資源共享。通過網絡教學可以實現教育資源均等化，讓每一個孩子讀全國最好的小學、中學、大學。在現有條件基礎上，國家應當統一整合資源，各地財政專項撥款，讓有限的教育資源發揮最大的作用。

（三）建立統一、完善、全方位的社保體系

此次疫情對經濟產生影響十分深遠，通過建立完善多層次的社保體系是解決疫情對經濟社會影響的又一個有效方式。在此次疫情中，人們認識到“現金為王”這一簡單的道理，持有有價證券和黃金都將面臨風險，居民風險偏好明顯降低。在保有大量存款的同時，居民日常生活中開支減少，消費與投資都大幅削減。更進一步的是，因為近期的收入下降，轉而改變全生命周期的未來收入的預算計劃，個人消費信貸也大幅下降。疫情下如果能夠建立統一、完善、全方位的社會保障體系來解決居民的后顧之憂，將能夠重振消費者信心，提高有效消費、投資水平，刺激經濟發展。

社會保障體系的核心是社會保險，包括養老保險、失業保險、醫療保險等。在此次疫情中，社會保險持續發揮著作用。“醫保+財政補貼”的政策緩解了疫情收治醫院與感染病患的就醫壓力。多地醫保局、財政局頒布了“不見面”辦醫保、預付醫院資金、開通綠色通道等多種舉措，最大限度地保障了人民群眾的生命安全。養老保險方面，2020年退休人員養老金上漲5%即將在各地落地實行，這將在一定程度上緩解退休職工的生活壓力。目前，我國已經全面建立了城鄉居民基本養老、醫療保險制度。但多層次的社會保險體系，還存在諸如城鄉管理分割、權責分擔不清、層次構建缺乏、配套改革落后、資金運作低效等問題。只有從根本上建立統一的社會保障體系，才能激發社會公眾的消費內在動力。疫情過后，地方財政應當配合人社部門，加強農村社會保障建設，統一城鄉管理;合理分配國家、企業、個人的分擔比例，明確權責關系;發展商業保險和慈善互助，構建多層次保障體系;推進醫療、醫保、醫藥“三醫”聯動改革，強化基層服務;放開社?；鹜顿Y渠道，保障社保資金安全與效率，從而完善現有體制，以解廣大百姓的后顧之憂。

除了長期的社會保障體系，應對突發事件的短期補貼體系也需要完善。為緩解疫情帶來的短期影響，目前國務院已經頒布了三項新舉措：一是延長大齡失業人員領取失業保險金期限，二是實施失業補助金政策，三是提高價格臨時補貼。為了緩解疫情期間價格上漲對困難群眾基本生活的影響，將孤兒、事實無人撫養兒童、領取失業補助金人員納入保障范圍。①各地應堅決、及時、透明地落實補貼發放。補貼和救助是社保體系的重要組成部分。我國對補貼和救助對象的范圍的確定，長期以來以收入為標準，實行較為機動的政策。在面臨重大公共危機時，這就存在一個問題，就是廣大農民工的工資不是全部按月結算的，如何統計其收入;自由職業者的收入如何確定。如果這個問題得不到統一的答案，就可能存在覆蓋不全或者錯誤涵蓋的情況。因此有學者提出，在此次疫情的警醒下，加快收入財產申報制度的建設。把不動產登記和動產登記納入框架，在賬戶信息手段的保障下，推進建立收入財產申報制度。這將對納稅、社會救助工作的開展提供有效支持。各地財政應當出臺相關政策，專項撥款，深化此項制度體系的推進成型。

長久以來，我國的社保體系對財政補貼的依賴度較大。根據財政部數據，社保近兩年每年得到的財政補貼接近兩萬億。目前“開源節流”的財政體系壓力巨大，這對社保體系的持續性提出了挑戰。此次疫情過后，財政補貼的方式應當盡量在預算范圍內控制，以倒逼社保體系改革，通過提高國有資產劃轉社保的比例、提高社保全國統籌的中央調劑力度、提高養老保險基金的投資收益等措施，推動社保體系的可持續自我發展，完成全面建成多層次社會保障體系的目標任務。地方財政也應當切實落實對地方社保執行部門的預算約束，加強“總額預算控制”的執行。

三、小結

總的來看，目前我國爆發系統性債務風險的可能較小。換言之，中央政府還有一定的舉債空間，可以通過財政來承擔更多的風險，以獲取企業、個人風險的壓力緩釋;地方財政在中央財政的幫扶下，也同樣存在一定的擴展空間。但是財政的天花板是有限高的，這要求當前在疫情的嚴重沖擊下，“更加積極有為的財政政策”是逆向調節的，持續發力的，用在刀刃上的。地方財政政策更是要貼緊民生，嚴格落實。短期內，通過減少稅收，降低費用來降低企業生產經營成本，使經濟運行回到正軌。長期來看，“提質增效”，壓縮支出，注重績效，精準發力，提振經濟可持續性發展。后疫情時代，財政將從傳統的方式向更為有效務實的方式轉變，以保障經濟社會健康穩定持續發展。

【責任編輯：劉彥武】