協同治理、技術創新與智慧防疫

史晨 馬亮

〔摘要〕

基于協同治理和技術創新理論，以杭州市開發并在全國推廣的健康碼為例，本文對疫情防控如何實現智慧治理進行了案例研究。我們將健康碼的技術創新分為開發、成熟和擴散三個階段，并同各個階段的關鍵參與者進行深度訪談，對協同技術創新的發展過程進行了深描和過程追蹤。研究發現，健康碼的技術創新同地方政府、基層組織和各類企業共同構成的數字治理生態系統密不可分，而治理理念、支撐條件和組織能力則使其得以成功。在應急管理的狀況下，諸如健康碼這樣的政府創新不斷涌現。這是疫情防控的緊迫需要所倒逼出來的，即問題驅動的創新。即使問題很大，解決問題的突破口不一定要同樣大，高性價比、敏捷而且短期見效的應急管理是有可能的。這給智慧城市等數字政府項目提供了啟示。對健康碼的案例分析仍然是初步的，我們期待未來研究可以繼續對健康碼及類似政府創新案例進行深入研究。

〔關鍵詞〕

應急管理;新冠肺炎;健康碼;數字治理;智慧城市;政府創新

〔中圖分類號〕D669.4〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2020）04-0107-10

一、引言

2019年底，新型冠狀病毒感染的肺炎（新冠肺炎）在武漢爆發，在2020年初擴散到全國并席卷全球。全國各地都加強了傳染病疫情防控，并在春節假期后盡快復工復產。除了“管制”壓倒一切的湖北疫區，其他地區普遍面臨“流動治理”的兩難，即在疫情防控的同時平衡正常的人口流動和復工復產。〔1〕這意味著各級地方政府和基層組織要精確確定人員和企業的風險狀況，并能夠使相關信息在不同地區、不同層級和不同部門之間共享共用。

同2003年非典疫情相比，得益于大數據、物聯網、云計算、人工智能等新興技術的快速發展和廣泛普及，新冠肺炎的疫情防控表現出了顯著差別〔2〕。中國采取了“全社會、全政府”的防控措施，而這需要多方面的技術支持〔3〕。但是，技術創新要想支撐現代應急管理，需要快速響應新需求，便于部署推廣，并在使用過程中保持彈性。在此次疫情防控中，以“智慧城市”為代表的大型數字治理項目普遍表現不佳，未能有效實現“平戰轉換”。與之相比，“健康碼”這一自下而上的微創新卻發揮了巨大作用。

在疫情防控初期，各地政府部門和基層組織普遍采取手工操作和人海戰術，對流動的人口和復工復產的企業進行層層審批和逐級上報。這使基層組織陷入“表海”之中，基層干部淪為“表哥”“表姐”，不得不應付來自各個上級部門的信息報送任務。由于不同層級、地區和部門之間的數據不共享和信息不對稱，致使正常的健康人員無法流動，合規的企業難以復工復產，也為基層工作制造了大量麻煩。

健康碼是一項可以搭載在智能手機客戶端（如微信或支付寶）上的小程序，個人可以實名認證并填報健康狀況。平臺端通過與手機漫游軌跡、密切接觸人員等相關數據比對，可以對個人自主填報的信息進行校驗，精準、動態地管理人員信息。健康人員可以憑借健康碼作為身份識別系統，在適用地區“亮碼通行”。基于健康碼還可以開發企業復工管理系統和地區間數據互認，對企業復工復產情況和跨區域人員流動進行動態精準管理。

全國使用最廣的一套健康碼由阿里巴巴提供支撐，最早在2020年2月初杭州市余杭區出現，并很快擴散到全省和全國。哪些因素支撐了杭州市率先一批開發出健康碼？為什么健康碼可以如此快速地擴散，并在保障居民出行和企業復工上發揮巨大作用？這些問題對于我們理解應急管理中的技術創新和協同治理有重要意義，但現有關注大都限于新聞報道層面，尚缺乏深入的研究。針對這些問題，本文結合協同治理、政府創新等理論，基于一手深度訪談數據和二手公開新聞資料，回溯了“阿里健康碼”從萌芽、成熟到擴散的全過程，并還原了基層、大小企業和政府部門在其中扮演的不同角色。

本文發現，健康碼的成功同地方政府、基層組織和企業生態三者之間的協同治理密不可分。技術創新支撐下的跨部門協同，可以解釋健康碼的創新模式為何能如此敏捷并快速擴散，還能反映不同地區從治理理念、支撐條件到組織能力的不同特點。最后，本文反思了智慧城市等傳統數字政府項目建設的模式，并歸納了其他城市今后應對類似挑戰可以借鑒的經驗。

二、理論框架

（一）協同治理與政府技術創新

健康碼是一項典型的政府啟動和企業主導的技術創新，因此協同治理和政府技術創新的相關理論同本文有關。政府創新指政府采用了新的理念、服務、技術、管理、治理等創新，是提升政府績效的關鍵途徑之一。〔4〕政府創新包括許多類型，如可以分為管理創新、技術創新、服務創新、組織創新、治理創新等。〔5〕最近的研究基于公共價值和合作視角，將公共服務創新從兩個維度進行分類，包括創新的焦點（戰略、能力和運營）和創新的位置（內部和外部），進而分為六類創新：使命創新、政策創新、管理創新、合作伙伴創新、服務創新和公民創新。〔6〕

在有關政府創新的研究中，會對其各個階段進行考察，如產生、采用、實施和擴散等。政府創新包括從0到1的產生和從1到N的采用和擴散兩個方面，而多數研究關注后者，對于政府創新從何而來和如何創新的缺乏深入研究。從1到N的采用和擴散包括兩個方面，一方面是技術創新的不斷迭代而產生的不同版本（如1.0版和2.0版），另一方面是技術創新從原創者擴散到其他采用者。本文重點關注政府創新的前端，也即創意的構思和創新的研發兩個階段，并簡要探討其初期應用和擴散問題。

健康碼的核心是政府提議而企業研發的技術創新，其信息來源包括公民登記、企業填報和第三方數據，而服務對象則主要是政府部門、基層組織、企業和公民。參與健康碼的研發和推廣的企業既有初創的中小科技企業，也有阿里巴巴這樣大規模的平臺型互聯網公司，二者發揮的作用是不同的。政府部門既要同各類企業合作創新，也要在健康碼的推廣過程中獲得公民和企業的配合。因此，我們可以將健康碼視為合作創新，這類似于“互聯網+城市服務”，是基于企業技術平臺的政府應用。〔7〕〔8〕

健康碼背后政府、基層組織、企業和公民之間的合作至關重要，而這可以視為協同治理（collaborative governance）。協同治理指政府、非營利組織、企業、公民等利益相關者之間為了達到共同目的而建立的合作機制，如府際關系、跨部門合作、公私部門伙伴關系等都可以視為其表現。〔9〕在協同治理的“黑箱”中包括許多不可或缺的要素，如治理、管理、組織自主、相互依賴和規范等。〔10〕基于協同治理和政府創新理論，可以幫助我們考察健康碼的創新受到哪些因素影響，其背后的合作又受到哪些因素驅動。

（二）應急管理與技術創新

應急管理對技術創新提出了不同的要求，首先是時間和資源上的壓力。智慧城市等大型項目強調“頂層設計”，于是需要相當長一段時間的規劃。傳統的假設是如果問題是復雜而且相互交織的，那么一定得有“系統性的全面解決方案”。比如，2011年武漢的智慧城市總體規劃耗時一年完成，共計20卷200余萬字，闡述了交通、警務、醫療等應用場景的方方面面①。

不同于常態下面對的已知情景和確定問題，應急管理不可能有這么長的時間去做鋪墊和準備，而且一定是有新情況不明確或者新問題解決不了。此時，原先大型系統反應遲緩，無法支撐基層的問題解決。比如，這些大型系統未能迅速響應社區一線的需求，各種信息很多還是手工填表錄入再上傳，在疫情防控時成為“偽信息化”。反而是健康碼這樣自下而上的創新，響應迅速、投入少、見效快、能快速復制并不斷靈活調整。

更進一步的，傳統應急管理的很多概念，還是借鑒于軍事思維。對于有限時間內的局部災害，可以實施“封城”這樣的極端措施。但在越來越無法中斷流動的時代，更多地區“一刀切”的管理代價過于高昂。技術創新讓現代應急管理有了“平衡”多個目標的可能（既要控制疫情，又要保證復產復工），并且提出了新的業務邏輯（需要打通公安、交通、醫院、社區等多個場景）。健康碼就是響應這些新問題的創新，它的本質不是管制性的“填表抗疫”，而是服務性的“電子路條”。

由此可見，常態下的傳統治理和應急時的協同治理，背后有不同的治理理念、支撐條件和組織能力（如表1所示）。傳統治理下的智慧城市是自上向下的，服務于上層領導的決策，并強調前沿技術和大投入。而協同治理下的智慧抗疫則是自下而上的，致力于解決基層問題，并強調適宜技術和性價比。

三、數據與方法

（一）案例選取與數據來源

健康碼作為一項自下而上的創新，在全國很多地方都有獨立萌發的案例。我們選取最早一批起源、擴散最快而且覆蓋最廣的“阿里健康碼”作為代表性案例。與此同時，我們也將其同以智慧城市代表的常態化數字治理模式進行對照，并同北京、成都等其他地區的健康碼進行比較。

我們選取的相關訪談對象，包括基層政府實際參與抗疫的一線人員、創新源頭的中小企業、阿里巴巴的工程師和政府事務代表以及大數據管理局等政府主管部門的代表。我們聯系時均聲明了身份，但是在進行焦點訪談時聲明了以個人身份進行學術研究，不代表作者的所在機構。

在訪談中我們使用了開放式和封閉式問題相組合的方式，主題是預先選擇的，圍繞創新的時間線、其中關鍵的角色等進行探討。但是，實際訪談的問題不是封閉的，特別是在涉及大公司和政府角色的時候。這可以更加全面地還原健康碼是如何構思、開發和推廣的，并為理解其背后的協同治理和技術創新提供線索。

除了深度訪談，我們還搜索了與健康碼相關的新聞報道。由于健康碼取得了巨大成功，相關媒體報道較多，一些記者也對開發團隊進行了采訪，為我們還原過程提供了佐證材料。

（二）案例追蹤

本文采取個案研究中的過程追蹤法，對案例從“余杭綠碼”到“杭州健康碼”“浙江健康碼”直至走向全國的過程進行深描，并提煉可以解釋案例的理論框架〔11〕。

因為這一創新成功后可見的落點是大企業和市一級政府，基層在科層制的隱性規則下傾向于淡化自身角色。初創企業更無法取得大企業一樣的曝光度，只使用公開報道會產生嚴重的偏誤。所以我們將深度訪談和新聞報道的數據進行匯總，回溯其從萌芽、開發、成熟到擴散的全過程。與此同時，我們對其中發揮作用的各個主體進行編碼，并對其所發揮的具體作用進行分析。最后，基于這些質性分析，我們提煉了對健康碼的開發和推廣具有重要影響的治理理念、支撐條件和組織能力三個要素。

四、案例分析結果

（一）健康碼的誕生和發展

雖然新冠肺炎在2019年12月被發現，但是直到2020年1月20日鐘南山院士證實“人傳人”后才受到高度關注。浙江省是湖北省以外新冠肺炎的“重災區”，這同大量在湖北的浙江商人春節期間返鄉過年有關。1月23日，浙江省在全國第一個啟動了重大突發公共衛生事件一級響應。2月3日，為了阻斷人員流動而誘發的疫情擴散，杭州市余杭區率先實施了小區封閉管理。2月4日，杭州市發布通告，進行有序的封閉式管理。

我們可以將健康碼的技術創新分為三個階段：萌發、成熟和擴散（如圖1所示）。在我們的訪談中，受訪者普遍將2月4日視為健康碼開發帶有分水嶺意義的一天。這一天所發生的事情可以說是“驚險一跳”，可以視為歷史制度主義所謂的“關鍵時刻”（critical junctures）〔12〕。在這一天之內，余杭區政府密集召開了一系列從研究到部署的會議，實現了從“填報表”到“通行碼”的跨越，標志著這一創新的誕生。

1. 健康碼的萌發

當時和全國其他地區一樣，余杭區采取的防疫管理方法是卡口人員管控，填寫紙質表格，然后逐級匯總。基層填表的壓力和便利化的需求反映到了區里，根據公開報道，在2月4日當天下午的部署會議上，余杭區政府明確提出要建設一套數字化方案，強調“全人群覆蓋、全流程掌辦、全領域聯防” ①。

我們的訪談發現，當天上午的研究會議更能揭示當地的治理思路。余杭區領導受到“鄭州發布”微信公眾號②的啟發，提出能否做一個在線表單系統，用于追蹤外來流動人口的分布，并“作為后續決策的依據”。除了要對來自湖北的人員進行嚴防嚴控，針對其他省內城市人員能否實現“一城一策”？會議安排余杭區數據資源管理局和區政法委研究，并組織了開發專班。“如果申報數據經過審核是真實的，能否作為電子通行證在全市范圍內通用？”圍繞這一想法，會商過程中提出了“紅黃綠”三色、“綠碼通行”的管理模式，這一標志后來也為全國其他健康碼所效仿。

2月4日晚上，余杭區組建了10人協同開發團隊，技術團隊除了有媒體報道的阿里巴巴，其實還有當地一家小型科技企業“碼全科技”。在12小時后，也即2月5日凌晨5點，碼全科技的方案勝出，這就是“余杭綠碼”的原型——一個帶有初步審核功能的移動端H5網頁。通過自主申報個人及行程信息，可以取代傳統紙質證明和現場信息登記;同時還可以在后臺數據庫中進行真實性審核，判定有無疫區和高危人員接觸史。自此“余杭綠碼”也成為了一個真正意義上的治理創新，并上報杭州市與浙江省政府。

2. 健康碼的成熟

在此之后，健康碼進入第二階段即創新的成熟期。2月7日凌晨2點，杭州市政府發布《關于杭州企業嚴格疫情防控有序推進復工的通知》，提出自2月10日起實行有序復工，并要建立全市統一的“企業員工健康碼”平臺。2月7日晚上9點半，在杭州市“企業員工健康碼”數字平臺的框架下，“余杭綠碼”正式發布并上線運行。

截至2月8日晚上9點半，“余杭綠碼”注冊用戶數33.5萬，完成信息錄人數26.9萬，24小時用戶訪問量突破5564萬次。《2018年杭州市余杭區國民經濟和社會發展統計公報》顯示，截至年末全區戶籍人口109.86萬人，而健康碼在一天之內就覆蓋了三分之一的人口。這一階段的核心考驗在于解決訪問壓力和后臺審核效率，開始“進入不斷加服務器死扛”的時期，包括區委書記在內，各方在“一個年薪上千萬的釘釘群”內協作創新①。這時，阿里巴巴發揮了技術賦能作用，幫助修改此前碼全科技的開發架構并改善性能，派出的30多人團隊中包括了最優秀的架構師和程序員。

2月10日，余杭區各卡口開始啟用“余杭綠碼”，并且在阿里巴巴的平臺（“支付寶”和“釘釘”）上線，人們可以亮碼通行。杭州在春節期間連續運營和第一批復工復產的1462家企業，其員工都需要在“釘釘”企業復工平臺上申請個人健康碼。2月11日，“杭州健康碼”在支付寶上線，其開發團隊除了阿里巴巴，余杭區數管局的角色由杭州市數管局承擔。在“余杭綠碼”的基礎上，它實現了跨不同數據庫的自動審核，使用體驗、審核速度、響應性能都有了顯著提升。與此同時，它還加入了申訴機制，這標志著這一創新的基本成熟。

3. 健康碼的擴散

在健康碼萌發和成熟之后，它進入到第三個階段，即在全省乃至全國的擴散。2月12日，在“健康碼”從區級到市級完成驗證的基礎上，浙江省政府宣布由省大數據管理局牽頭，在全省推行健康碼。

2月17日，浙江省11個地級市均已在“浙里辦”APP和支付寶上線健康碼，成為全國首個健康碼全覆蓋的省份。余杭區成為杭州市復工最快的區，而浙江省的復工率又顯著高于全國平均水平，背后同健康碼的全覆蓋不無關系。

與此同時，健康碼在全國的擴散速度也在加快。2月24日，阿里“健康碼”已在全國近200個城市上線。2月25日，全國復工率領先的18個省份中，有八成開通了健康碼。3月2日，全國一體化政務服務平臺防疫健康信息碼在支付寶小程序上線，標志著這個創新正式走向全國。②

（二）健康碼背后的驅動因素

為什么健康碼能在杭州這樣的地區萌發？如果基本原理和技術邏輯并不復雜，為什么其他地方沒有能將健康碼產品化？在健康碼的擴散過程中，為什么有些地方做不下去，有些卻能很快擴散全省？健康碼有效地支撐了應急情況下的協同治理，我們從中可以歸納三個要素，它們與常態下社會治理的智慧城市項目形成了鮮明的對照，還能對解釋不同地區健康碼的差異提供啟發。

1. 治理理念

對于協同治理下的智慧防疫而言，第一要素是治理理念。與智慧城市項目不同，健康碼并不是人們常說的“技術驅動”，而是“理念驅動”下的產物。即使在后期，其所用到的也都是商業上的成熟技術，并沒有智慧城市項目書中常見的前沿概念;相反，作為出發點的治理理念卻有很大的不同。

以智慧城市為代表的大型工程項目，反映的是常態下傳統社會治理的觀念。它們面向常態下的靜態管控，假設應用場景都是已知的，強調自上而下的完備設計。2018年，阿里云成功競得“余杭城市大腦二期·社會治理項目”，項目總額1.11億。但其實“余杭綠碼”的開發并沒有在這個項目的基礎上進行，甚至連系統都沒有部署在地方建設的政務云上。

健康碼所反映的理念，面向的是流動的治理，解決的是突然出現的新挑戰，強調自下而上的敏捷響應。健康碼的需求來源于基層，在區一級層面一天內就完成了從研究到部署的討論，并沒有進行冗長的專家論證和頂層設計。雖然在新聞報道的口徑中，“余杭綠碼”是在“杭州企業員工健康碼數字平臺”的框架下“先期試點”。但是復盤實際的時間線，是余杭區先解決現實問題，然后才自下而上報送納入杭州市框架的。在這個過程中，杭州市領導曾感嘆：“怎么市大數據局沒有做出來，而是區里先做出來？”支撐原型開發的初創企業，開發團隊只有3個人;除去云服務器采購，開發費用不到50萬。甚至由于事態緊急，合同流程都在系統上線后才開始走的。

即使作為當時杭州市疫情最嚴重的一個區，余杭區考慮的也不只是“管控”這一個維度。如何在控制疫情傳播的同時，便利化居民日常出行和企業復工復產，這提出了原先智慧城市系統中沒有的業務場景。如何在人員流動而不是封城的前提下，實現不同來源地“一城一策”的精準治理，這些需求是對技術創新最直接的拉動。健康碼上線之后，余杭區也成為杭州市復工最快的區。作為對比，盡管北京第一時間就把基層治理動員起來，各種科技公司的支持生態也不可謂不強，但是類似健康碼這樣便利化的技術手段卻沒有率先誕生，北京市推動的“健康寶”直到3月1日才上線①，比杭州市晚了近一個月。

2. 支撐條件

對于協同治理下的智慧防疫，第二個要素是支撐條件，即需要有大小企業良好配合的生態系統。不同于“電子表單”等其他信息化的微創新，“健康碼”對自主申報的信息會進行真實性核驗。只有在這個基礎上，把信息“表”變成通行“碼”的便利化措施才是有意義的，而這是需要企業來開發實現的。

余杭區是阿里巴巴的納稅所在地，余杭區領導可以第一時間聯系“釘釘”的負責人。雖然可以隨時調動大企業，但是余杭區政府并沒有排斥中小企業，此前一直通過社會治理項目與初創企業保持著密切合作，從而涵養了一個均衡的科技企業生態。

小企業的優勢在于理解一線的業務需求，通過長期和基層組織的合作，對社會治理中業務邏輯和應用角色更加熟悉。“社區的卡口和基層的網格員是怎么工作的，我們的需求一說他就明白。”通過訪談我們還原了原型開發的12個小時，與公開報道中對大企業的強調不同，阿里巴巴團隊和碼全科技是同時進場的，而且余杭區政府選中的是碼全科技開發的原型。

大企業人力成本更貴，對具體業務情境理解往往不如專業領域內的小企業，優勢更多體現在賦能加速。正是依靠支付寶平臺用戶數據的積累，從“杭州健康碼”開始不再需要手工填寫姓名、身份證號和手機號碼等數據，也不需要逐條申報最近14天的行程，這大大便利了用戶，也增強了數據的可信度。而阿里巴巴的充沛云計算資源，也支撐了健康碼千萬級的并發訪問。

特別是應急治理下的技術創新必須穩定、高效，而支撐健康碼走過這一關的，是平臺企業強大的中臺能力。在“余杭綠碼”的階段，數據的真實性檢驗需要橫跨不同的數據庫，這個過程是由人工導出后再導入的，審核也需要相當長的時間。所以申報后第一時間得到的，是一個尚未驗證的“灰碼”，需要等待后臺完成判定后才能“轉綠”。但是，在“杭州健康碼”的階段，阿里巴巴為政府數據的跨庫自動碰撞提供了云計算支持，基本可以實現實時審核并亮出健康碼的顏色。

3. 組織能力

對于協同治理下的智慧防疫來說，第三個要素是組織的能力。常態下的傳統社會治理是基于科層制的，強調自上而下的政策執行。在協同治理下的智慧防疫則更加重視網絡聯系，強調跨部門的協同并打破組織間壁壘。這種組織能力，在健康碼走向成熟和擴散的過程中發揮著關鍵作用。其中最明顯的體現，就是浙江省此前機構改革中設立，覆蓋省市區三級的數據資源管理局。

在余杭區成立的“開發專班”中，除了政法委等關鍵機構，技術牽頭單位就是余杭區數據資源管理局。作為一個剛成立一年的正處級單位，在其總共20多人的編制中，就引進了多名擁有北京大學、清華大學、法國高校的碩士和博士學位的人才。當然技術之外，智慧防疫的瓶頸更多在于數據打通，這更需要一個協調的樞紐〔13〕。一位受訪者指出，原先余杭區智慧城市項目中，公安口雖然做過流動人口數據庫，“但這次填報才發現好多人在原先的庫里沒有”。于是找過來，對借助健康碼“合作很感興趣”①。

區一級的“余杭綠碼”只能調用有限的交通行程信息，相比之下通過市一級的協調，“杭州健康碼”可以調用三大電信運營商的漫游數據，從而判斷人員是否經過疫區或在其他高風險區域逗留。這是一個飛躍，大大豐富了人員的數據畫像，簡單的升級卻符合流行病學最核心的規律。杭州市數據資源管理局還通過與相關業務部門的協同，貫穿了其他幾個原先分割的數據系統，包括衛健委掌握的確診和疑似病例、交通口掌握的密切接觸范圍、公安口掌握的流動人口數據等。②

健康碼的申訴和救濟功能，也是在市一級的“杭州健康碼”才加入的，這同樣考驗政府的組織能力。什么情況下紅碼隔離、什么情況下綠碼通行這樣的判定邏輯，直接影響當事人利益，本質上已經屬于一種公共政策，需要政府遵循正當程序才能科學制定。沒有智能手機的群體怎么辦？如果老年人通過子女的手機代為申請，應該如何正確標記行程？這些問題不斷涌現，都需要快速完成從基層到上級、從部門到部門的協調。數據的隱私和安全是關乎治理合法性的另一個重要問題，大部分有基礎能力的地級市政府都履行了責任，要求健康碼系統部署在政務云而不是企業的公有云上。

健康碼的開發需要有牽頭機構，如大數據局，但是協同仍然是核心，而不是重新樹立“只有我說了算”的機構。從“余杭綠碼”升級為“杭州健康碼”用時4天，接下來一周內實現了全省覆蓋，浙江其他城市政府順應了這一技術擴散，更多把精力集中于協調并匹配治理政策。與之形成對照的是，成都市有很好的智慧城市建設基礎，也有中電科這樣有實力的大企業。但是，在其組織架構中“成都市網絡理政中心”非常強勢，強調必須在“統一”平臺上線，不同意各業務條線“重復”開發。盡管2月初成都高新區也出現了類似余杭的創新，但市一級的“天府健康碼”直到2月21日才完成上線。③

五、結論

（一）研究啟示

本文對健康碼的開發、成熟與擴散進行了過程追蹤，并考察了其背后的關鍵因素，這包括治理理念、支撐條件和組織能力等因素。本文的研究顯示，健康碼代表了一種不同于智慧城市的數字政府建設模式，并揭示了應急管理時期的技術創新和協同治理需要采取不同模式。在治理理念方面，政府部門永遠都會有不可預見的挑戰，而多目標的平衡越來越重要，這需要將企業、基層組織等各方利益相關者都納入協同治理的伙伴之中。在支撐條件方面，我們發現健康碼這樣的技術創新需要有大小企業相互配合的均衡創新生態系統，從而使各類企業能夠優勢互補和共同發展。在組織能力方面，我們發現如果政府主導技術路線選擇等決策，可能既慢又不準。相對來說，政府部門應強化組織能力，通過大數據管理局等“樞紐型機構”來增進跨部門數據共享和業務協同。

本研究表明，類似健康碼這樣的技術創新既有先天優勢，也有后天條件。杭州市擁有阿里巴巴及其帶動的一大批科技創新型企業，這使當地政府能夠更快地動員并獲得企業支持，并維持較好的政商關系。“最多跑一次”改革和城市大腦等數字政府建設項目為不同層級、地區、部門和系統之間的數據共享奠定了基礎，使健康碼可以一經上線就能快速部署。浙江省的疫情防控壓力較大，復工復產需求緊迫，這些問題倒逼當地政府必須想辦法解決，并在這個過程中體現出諸多協同治理的理念。

在健康碼的開發過程中，治理理念、支撐條件和組織能力三者缺一不可，并形成了一個相互強化的良性循環。反之，一些地區在上述三個方面存在不足，使良性循環無法運轉起來，也使健康碼這樣的技術創新難以出現或可持續推進。地方政府部門特別是基層組織能夠敏銳地感知和發現問題，并為企業開發和技術創新提出需求。小企業跑得快，能夠在研發階段根據一線反饋快速迭代;大企業所打造的數據和技術平臺為后續的產品化提供了基礎條件，能夠支撐大范圍推廣普及。大數據管理局等部門在其中發揮協調作用，成為各個政府部門和企業之間的“粘合劑”。

（二）政策啟示

在應急管理的狀況下，諸如健康碼這樣的政府創新不斷涌現。這是疫情防控的緊迫需要所倒逼出來的，即問題驅動的創新。更深一層的原因是，疫情防控的緊急狀態下，此前需要層層審批的繁文縟節和趨于保守的組織文化都被瓦解，使創新更容易脫穎而出。這對于傳統上對創新預設的那些前提條件，也是一次檢驗的機會。

盡管意識到智慧城市等數字政府項目需要反思，傳統政策建議往往不外乎“繼續加大投入”“加強頂層設計”“認識到長期過程”。但健康碼的反例卻證明：即使問題很大，解決問題的突破口不一定要同樣大，高性價比、敏捷而且短期見效的應急管理是有可能的，這構成一個敏捷的“社會工程”〔14〕。雖然在智慧城市等項目的先期投入中，基礎設施和數據庫部分對健康碼提供了很大的支撐，但這并非成功的充分條件，而招標實務中對“前沿技術”和“大企業主導”的迷信也是偏頗的。智慧城市等傳統項目需要從健康碼的成功中反思，做好數字治理的平戰結合和平戰轉換。對于新一輪“數字基礎設施”（新基建）的刺激計劃而言，這也是重要的提醒。

最后，本文揭示了治理理念、支撐條件和組織能力，是健康碼這樣的技術創新之所以出現并取得成功的關鍵因素，地方政府值得在這些方面改進和提升。治理理念決定了政府是否會朝著健康碼這樣的創新方向去構思，支撐條件決定了技術創新能否實現，而組織能力則決定了技術創新能否走得更遠更穩。為了應對今后類似的挑戰，城市管理者需要進一步釋放基層的創新活力，營造大小企業搭配均衡的創新生態，并優化組織結構和協同能力，使數字政府建設能夠獲得強有力的組織支持。

（三）研究局限與未來研究方向

本文對健康碼的案例分析仍然是初步的，我們期待未來研究可以繼續對健康碼及類似政府創新案例進行深入研究。首先，隨著健康碼在全國擴散，也出現了“碼上加碼”問題，各地區的互認互通開始成為挑戰。未來研究可以對健康碼在全國擴散的過程及其驅動因素進行研究，并豐富政策擴散和技術創新文獻。其次，還可以將杭州市的健康碼同其他地區的進行更詳細的對照，探究其背后的驅動因素和作用機制是否相同，并豐富我們對協同治理的理解。最后，健康碼創新背后涉及政府官員、企業家和研發人員，他們的個人特征、動機、態度和能力也是值得關注的方面，未來研究可以考察他們在技術創新過程中所顯現的“企業家精神”。

〔參考文獻〕

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【責任編輯：朱鳳霞】