中國（地方）政府創新的整體性觀察框架

〔摘要〕

40年中國（地方）政府創新從“在地化”的問題出發，以“民主化”和“科學化”為支撐點，主要著眼于社會問題的對策創新，逐步形成了可以進行整體性分析的框架要素，它包括“地方化中國”的理論觀察視角的重要意義、地方創新的試驗功能與國家整體性治理體系的互動、“縱-橫結合”的兩個政府創新典型演化路徑，以及政府創新的制度化和國家創新穩定化的可能性。要實現國家治理體系和能力現代化的目標，我們就必須維持地方政府應具有分散性創新行動空間、試錯空間和積極性發揮空間，使得國家整體性發展任務的完成繼續建立于地方任務分解結構與危機化解機制之上，在此基礎上使得國家政府創新與地方政府創新自主性形成有效互動。同時，我們必須高度警惕中國（地方）政府創新“內卷化”的趨勢。

〔關鍵詞〕

政府創新;地方政府創新;“地方化中國”;央地關系;制度治理

〔中圖分類號〕D669〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2020）04-0096-11

中國地方政府創新憑借其交互性強的底層程序架構，可以橫向“裂變”為整體性社會變遷，又可以縱向延展為國家層面的政府創新，而在中國特定的政治體制下——“一黨執政”和“單一制國家結構”讓地方政府創新和政府創新具有了內在的一致性，二者緊密地聯系在一起，這形成了我們觀察中國地方政府創新的“糾結視角”，很多政治體制性的因素都隱藏在創新案例背后。

因此，如何形成一個關于“中國地方政府創新擴展（散）”的更加細致的理論，從而得出一個有說服力的、清晰明確的一般模型——一個關于超越創新個案的解釋路徑，回答歷史邏輯、理論邏輯、實踐邏輯的統一何以可能，是觀察中國地方政府創新的中軸性學術議題，也是關系到地方政府創新未來如何發展，以及其與國家整體性制度改革如何關聯的重要問題。這個問題有著極其強大的誘惑力，也構成了中國地方政府創新研究的目標。

本文以“跨案例分析”的研究結果為判斷基礎，以“模型建構”為統攝，以“理論分析”為歸宿，為中國（地方）政府創新的持續進行，提供一個整體性觀察框架的分析。

一、“地方化中國”：觀察的理論視角先于事實分析

“地方化中國”不是把一個充滿活力的地方發展判斷為各自為政的地方格局——雖然地方發展會帶來顯著的地方差異;也不是把它界定為會造成地方政治割裂化的一個結構——雖然20世紀90年代一度擔心地方發展會帶來國家分裂，最后卻發現是其他政治勢力帶來了分裂問題;更不是一個忽視其他要素的唯地方化的視角，例如中央政府的政治態度轉變所帶來的改革開放大格局，以及國際社會的多種因素的影響。地方政府創新的理論根源在于：超大規模社會的政府創新如同一個超級復雜的市場經濟，沒有一個人或者組織能提前規劃出來市場交易的眾多問題，只能以交易和價格機制為主而政府的調控政策為輔，單一的政府權力中心也無法直接預測超大規模社會中，各個地方的具體社會問題，因此，地方政府必須具有創新的分散性行動空間、試錯空間和積極性發揮空間，使得國家整體性政府創新任務能來源于地方對任務的分解，在此基礎上使得國家整體性政府創新與地方政府創新自主性形成有效的互動。

因此，“地方化中國”這一判斷概念，是基于中國改革開放40年的國家發展任務的地方分解和社會危機的地方化解這一事實，是相對應于“威權化領導”和“一體化計劃”的“國家一體化設計”而做出的理論判斷，它可以理解超大規模社會發展的可能性結構，來建構未來發展的符合現實邏輯而非單純符合政治臆想的解釋。“邏輯本身就能解決問題，我們所要做的，就是觀察它是如何做到的。”〔1〕

眾所周知，社會科學的解釋需要強調事實，但是選擇哪些事實，則是一個核心問題。選擇不僅是對于材料收集的不完備局限，更多的是主觀的選擇。選擇意味著忽視，一些事實就被“故意地”忽視了。當然，關于中國地方政府創新的案例分析，存在著明顯的獲得性啟發（availability heuristic）所帶來判斷偏見，“由于某種事物的實例具有獲得性，也會出現偏差”〔2〕，即“人們預測某種現象的可能性的基礎是，人們是否能夠容易地想到和它有關的情況與案例（Tversky & Kahneman， 1982）”〔3〕，“如果某類事物的數量是通過它的實例的獲得性來判斷的，那么，如果有另一類事物和它具有同等的發生率，但是其實例同它的實例相比不太容易想起來，而它的實例更容易想起來，它的數量就會顯得更多（Tversky & Kahneman， 1982：11）。”〔4〕這也是我們在中國地方政府創新研究領域最為突出的中國特色——每個人根據自己到手的案例提出自己的見解。這無可厚非，正是本研究在單點創新與案例研究之間的關系必然結構，但是僅僅如此是不夠的，這又是偏差產生的根源。除了跨案例分析和更為結構化的宏觀分析，我們還需要一種理論視角確立，否則，事實本身不會提煉自己的方向。

我們首要明確的一個基本理念就是：“國家治理體系和治理能力現代化”是社會現代化的結果和動力，而不是根源，當然，如果有通過國家治理體系和治理能力率先現代化的雄心來推動社會現代化，那就更需要加快實現執政體系自身現代化，實現政府管理模式的現代化，否則自己就會成為障礙。地方政府比中央政府及其上級政府率先體驗到現代化的需求和壓力，因此，地方政府創新的持續擴展恰恰是國家治理體系現代化的基礎支撐部分。這才是中國的現代化邏輯，而不是其他基于政治理想的假設。這在地方政府創新的區域差異之中得到了充分體現，也是地方治理之間差異的根本原因——在許多公共危機中，同樣的政策規則和中央命令，地方政府執行的效果卻差異顯著。

因此，地方化中國的判斷是一種實踐的“在地化行動”。僅僅依靠數據、案例和模型分析而缺乏理論的對話，會與真正長期跟蹤案例與深入社會結構內部的研究，形成很大的區別。

在這個意義上，米塞斯認為，“更重要的事實是，收集一個具體事件有關資料，一開始就受到這位歷史學家（可以指任何一個研究者，引者注）所持的那些學說的影響。擺脫這些影響是不可能的。這位歷史學家不是報告所有的事實，他只是基于他所持的學說，而認為相干的那些事實;他把那些他認為與事件的解釋不相干的資料都丟掉。如果他被錯誤的學說誤導，他的報告就成為粗陋的，乃至毫無用處”〔5〕。

這一現象幾乎是社會科學研究中的最為常見的，尤其是在中國改革開放40年社會發展的解釋當中，加上政治制度規定學術研究服務于政黨與國家的政治需求前提下，這一現象十分普遍也更為突出。在解釋40年的發展中，究竟是從哪一個視角切入，如何看待這些事實，直接關系到我們解釋的方向。在地方政府創新領域，理論選擇視角直接決定著解釋的結果，因為中國地方政府創新中的成功案例和失敗案例幾乎一樣多，可以說更多失敗的案例淹沒在被新聞媒體忽視的背后，不為多數人所知。如果研究聚焦于地方政府的“失靈、失效、失衡”，那么我們選擇的案例和數據就會失去歷史結構的分析，認為地方化是效率低下和管理失效的表現，而類似傳統的“高度一致化”的“計劃和命令”則是最有效果的方法。

我們究竟是堅持市場經濟的社會自發秩序的生命力，認同地方社會的自主性，理解地方政府的主動性，還是在發展成績分地區獲取后，強化曾經一度是以上三個層面發展阻力的中央一體化政策的“正確性推動”，這直接關系到中國地方政府創新結果的績效評定和社會價值。當然，我們可以在另一個意義上理解并“篡改”維特根斯坦的一句話——“本文主旨可以用以下的話來概括：可以說的，都盡量去說清;不可以說的，只可不說。”

自下而上地觀察中國改革開放40年的動力所在，會發現中國地方政府創新構成了國家發展任務和整體性危機化解的載體，市場經濟內含的社會活力提供了國家與社會得以自下而上發展的動力，正是地方政府的自下而上的載體功能，首先回應了地方市場和地方社會的需求，并最終形成一個整體性的市場機制，使得國家政策成為現實，這才是事實的邏輯。這是研究的結論——“地方化中國”的發展功能，也是研究的理論所在——任務分解和危機化解的地方化;它是研究的結果，又構成了研究的前提。

改革開放40年來，經濟發展層面的工業現代化和城市化的成效十分明顯，全國范圍的基層民主政治、政府管理制度和政策制定過程、社會組織發育與轉型等各個領域的地方創新的層出不窮，構成了國家管理體系和治理體系現代化的核心內容之一。由于中國特定的“黨治國家”〔6〕或“黨-國體制”（party-state system）〔7〕，政府創新幾乎發生在所有領域的改革當中，也滲透到政府外的社會、經濟改革層面。

幾乎任何一個中央層面的公共管理制度改革以及政治體系變化，都可以找到地方政府先行創新的案例和地區擴展試驗的影子，形成了“地方經驗上升到國家制度”，構成了“地方創新縱向擴展路徑”，這也是中國地方政府進行創新的最高目標——“被黨中央和國務院認可”。縱向擴展創新結果得到“上一級政府”的認可，大多數案例是從縣鄉一級擴展到省市范圍，一部分案例是擴展為國家政策與制度，這一過程呈現為下文所說的區域內的“橫向創新擴展路徑”。

中國地方政府創新的另一個路徑，主要是地方政府間的“橫向平行擴展”，既包括前面說的從一個政府創新案例到其所在的上級政府管轄范圍內的推廣，更包括不同行政區域之間的地方政府的學習，即沒有行政隸屬關系的政府間的創新擴展，因此，橫向政府創新擴展機制就更為復雜。

對地方政府創新的擴展（散）路徑及其理論價值，在于其可以揭示中國地方政府創新的內在演化機制，分析創新持續進展所面臨的挑戰因素，可對中國當下的制度創新（改革）和政治民主化進展，提供一個自下而上的創新“過程視角”，從而堅持中國改革開放的現代化方向——實際上的“國家治理體系和治理能力現代化”，而不是改革開放進程的倒退。

基于中國特定的政治結構，地方政府創新能縱向擴展到國家制度層面——地方政府創新的最終取向，因此，“中國地方政府創新”與“中國政府創新”在很多節點上是一起聯動的，在很多內容上是一致的，在很多行動上是相互影響的。在制度創新意義上，單一制國家加上“一黨執政”的結構，強化了一體化國家的制度運作過程——中央政府在法律規定與實際操作中可以管理各個層次的政府單位，所以，“中國地方政府創新”與“中國政府創新”是“一體兩面”的，一體是中央層級可以縱向到底，兩面是“地方試點-中央推廣”，所以，地方政府創新的橫向擴展與縱向擴展也是最終結合在一起的。基于此，在本研究行文中會把二者放在一起討論，使用“中國（地方）政府創新”這一概念。

二、地方創新的試驗功能與國家治理體系的整體性

如果我們從整體上回溯了中國地方政府創新四十年發展的進程，圍繞著其功能進行理論反思，我們會發現中央政治權威下的“央-地關系”不斷調整，讓地方政府創新有一定的自主操作空間，根據“在地化的問題”進行試驗，從而使得政府創新作為一種地方治理資源嵌入到地方社會發展當中，形成了中國各個區域發展模式的不斷成熟，提供了中國超大規模社會轉型的可能性基礎。我們之所以做出“地方化中國”的重要判斷，恰恰來自于“地方創新的試驗功能”與“國家治理體系的整體性”能有效互動，并且持續了40年的歷程。關于漸進與激進的轉型路徑分析，核心的一點在于地方化中國的任務分解與危機化解，這是所謂的其他制度優勢得以發揮的平臺，但很多籠統地討論整體性轉型和分析宏觀文本制度的邏輯論證，往往掩蓋了這一點。

（一） 任務分解與危機化解：作為嵌入性資源的地方政府創新

中國各個區域通過地方政府創新與地方經濟發展分解了超大規模社會發展的整體性任務，使得超大規模的社會呈現出地方支撐的實踐結構。通過地方政府創新，中國實現了管理體制改革的自下而上對策創新與橫向政府間復制學習的擴散，同時，地方政府通過基層民主選舉與公共決策民主化參與的創新，亦建構了民主化的中國地方進展載體。地方政府面臨著新的社會發展任務，也隨時解決社會發展中出現的社會問題，地方政府創新既是前期社會危機的解決行動，也是解決危機過程中新出現危機的解決途徑，這使得政府創新一直處于一個持續不斷的過程。

因此，40年（地方）政府創新的基本理論結論可以歸納為，通過（地方）政府的創新功能發揮，使得中國社會發展結構具有了“威權-分層發展結構”的地方內涵，既實現了中國整體性社會發展任務，又讓社會發展中涌現的危機具有了地方化解結構，避免了大規模危機的一攬子解決壓力，這是分權的成本削減優勢所在。以上是地方政府創新的理論價值與實踐價值所在，也是中國歷史邏輯與現實邏輯的統一。這構成了第一個層面的創新嵌入，即地方政府創新嵌入到區域經濟與社會發展結構當中。

僅僅停留到觀察第一個層面的“創新嵌入”，顯然無法解釋中國制度發展的邏輯過程，更為關鍵的仍然在于地方政府創新的各種形式如果作為嵌入性資源，為國家制度演變提供了具體的建筑材料，超越了缺乏真正實踐上的制度創新而不停討論“中國制度優勢”的理論爭論套路。

如果以改革開放40年間中國地方政府創新中的多個案例為對象，我們可以總結出政府創新能否持續的幾個關鍵性影響命題。它們構成了中國地方政府創新的基本關聯框架，即國家創新空間、創新動力、創新類型、政治民主、合法性、官員資源獲取（升遷）、組織生存和擴張、受益人群、政府職能范圍界定等命題，它們直接或者間接地決定著地方政府創新能否持續以及如何擴展。這一部分是基于對既有地方政府創新個案和創新歷程的整合分析，提供了對當下中國地方政府創新擴展的長時段研究視角。

雖然地方政府創新與區域經濟發展緊密地結合在一起，即使無法構成在理論分析上的“因果解釋”的循環，也是相關性極大的關系，這驗證了不同區域內的地方政府創新的嵌入績效和發展績效。“中國地方政府創新獎”從2000年開始，到2019年總共舉辦了9屆，先后有超過2334個各級政府的創新項目申報此獎項，其中有效申報項目1664個。共有201個項目獲得入圍獎，其中 90個項目獲得優勝獎，形成了一系列研究成果。如果以中國區域間地方政府創新的數量和類型差異性為切入點，對前五屆中國地方政府創新獎的入圍項目進行跨區域、跨類型、跨年度等維度的數據定量分析，會發現不同地區間的政府創新中，行政改革與經濟增長顯著相關，同時，不同地區之間的創新數量存在著顯著的數量差異，經濟發達地區集中于行政管理體制改革項目，即便民主項目也有著極強的經濟內涵，但前五屆的地方政府創新中公共服務并沒有成為重點〔8〕。如果擴展到2019年數據，可以發現黨建和公共服務的項目明顯增加，“為人民服務”的項目多了起來，“讓人民做主”的項目幾乎消失了，過去突出的政府行政管理制度改革的項目在減少，似乎服務型政府建設已經超越了地方創新轉向更深層次的制度改革。

第二個層面的嵌入是地方政府創新能否嵌入到國家現有的制度體系之內，這是在政府創新嵌入地方發展基礎上的進展。地方創新嵌入國家現有制度的一個主要理由，就是中國制度發展（政府管理、公共服務與政治民主等）一直堅持的取向是以提升治理品質和解決社會民生為中軸，以整合多元社會主體為政治要求的實踐結構，創新的程序嵌入現有制度。我們通過各個地方政府創新案例的譜系分析——地方創新結果如何演化成相應領域的國家制度，總結對比以上地方政府創新中哪些案例的程序和環節結果最后演化成了國家層面的制度。研究結果可以發現大多數地方政府創新案例都被國家層面制度所吸取，很好地驗證了“地方試驗-國家推廣”的邏輯過程。

通過社會主義協商民主的典型案例，我們發現地方政府創新有可能使得社會群體通過協商民主程序實現地方政府與多元社會群體的有序互動，讓民意得以民主與科學地傳輸，為黨政決策提供必要的民意基礎，因此，協商民主程序作為治理資源嵌入到政府預算分配環節與現代城市管理結構當中，通過互動而解決了緊迫的社會問題，進而生成了良好的創新規則〔9〕，最后在執政黨的十八大和十九大的報告中得到國家政治制度的確認。但是這仍然是一個“新權威主義”的邏輯閉環：嵌入現有制度能不危害單一執政黨的執政基礎，它也有動力去實操這些民主程序與科學環節;在這個過程中，協商民主的一個主要特征，就是把具體程序和方法作為一種治理資源嵌入到中國現代城市治理當中，而不是單純地建構一個具有民主外在形式的外在競爭式約束制度。

因此，定量研究和案例的譜系分析所發現的政策含義在于：中央政府要自上而下地從制度和政策層面為地方政府創新提供公共服務和政治改革的激勵機制和制度空間，自上而下地構建制度化分權機制;執政黨和中央政府要重視區域發展中地方政府創新的激勵機制和制度空間的建構，從而有利于地方政府創新的成功經驗能在不同區域間進行有效、有序地擴展。

（二）創新持續力判斷：國家與地方的持續互動

如果大多數地方政府管理創新都能作為治理資源，嵌入到現有的國家制度規則當中，這就形成一種內生性的制度發展路徑，化解理論上一直討論的政治制度與社會發展互為前提或者結果的外生困境，為中國制度演化提供具體的“在地化”實踐形式。反過來看，如果現有的政府創新無法真正嵌入到現有的制度結構當中，形成系統性的國家制度的一部分，也無法帶來社會發展的績效，最終可能是“曇花一現”，因為持續十年甚至二十年的地方創新，對于社會發展時段而言也是曇花一現的短暫時間。這樣一來，問題就變成了（地方）政府創新如何持續下去，在地方政府創新與國家制度發展之間形成一個持續演化的循環。

在單一制與黨國體制的結合型國家，中共中央在組織干部任命上有“說一不二”的權威性，拋開“一竿子插到底”的黨的政治領導和重大決策權力，中央人民政府在法律上也具有實質上的“一竿子決定到底”的權力，這一點在《中華人民共和國憲法》與《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》有明確而詳細的規定。很多條文形式上強調了地方人大和地方政府的權力，但在相互沖突的條文下中央和上級政府具有優先權和決定權，很有意思的是大陸學者喜歡引用一個“文本帽子上的宏觀判斷”，而不愿意真正面對那些相互沖突的條文規定，除非地方政府領導愿意承擔創新風險，“兩個地方積極性”根本沒有穩定的制度空間，因為中央政府決定著“放權”的幅度和時間;同時，具體的國家政策規定也和地方創新的靈活性有著很大“自主權空間”，地方可以創新也可以完全不創新，這也是為什么一個“科員”可以依據規則把很多事情“卡死”①。因此，一個基本的現象就是地方政府在中央政府與上級政府的“絕對權力”領導之下，要進行創新（我們必須了解的是在一定范圍內，創新是創造新的“增量”，與改革的側重點是改“存量”有很大的差異）之前，必須清晰地了解哪些是“正向激勵”的因素，哪些是“反向倒逼”的因素。

影響中國地方政府創新持續的關鍵命題，構成了地方政府創新能否橫向平行擴散的前提基礎，大部分也是影響中國政府創新的命題，因此，觀察中國地方政府創新，不能僅僅觀察和分析具體的地方政府創新案例，而是要整體地邏輯分析影響中國政府創新持續的關鍵因素。

系統分析中國地方政府創新的模型、影響創新擴展的因素與區域經濟發展的關聯，可以從框架上的“模型-因素-關聯”解釋政府創新“何以可能”。

對于現代學術研究而言，模型具有天然的吸引力。在確定模型的有限性前提下，我們通過建構地方政府創新的三維選擇模型，可觀察中國（地方）政府創新中不同政府層級的不同選擇坐標選擇項。

圖2中國地方政府創新的三維空間定位模型圖

首先，地方經濟社會的發展需求與中央政府的政治要求構成了地方政府創新擴展的“二維選擇平面”，決定著地方政府選擇的基本模型，構成了一個“央-地創新循環圖”。其次，如果加上第三個維度——“創新類型”，可更加清晰地觀察出地方政府在創新選擇中的區域差異，也更清晰地分析哪些類型的政府創新，更容易得到橫向創新擴展。同樣地，中央和上級政府也要在這個空間內做出選擇。關鍵區別是地方政府和中央政府都要維持這個模型的平衡，各自需要的創新行為選擇也不一樣〔10〕，地方政府承擔著創新的試驗任務而中央政府要保持地方政府創新的空間和對經驗的及時吸納和總結。

三、“縱-橫結合”：政府創新的兩個典型演化路徑

中國（地方）政府創新中地方與國家之間的互動結構，基本體現在政府創新的兩個典型路徑之上：一個是橫向平行擴散，一個是縱向演化擴展，二者形成相互促進的關系，體現在中國（地方）政府創新的綜合性概念當中，在前面已經初步論述。在中國的單一制國家結構+單一執政黨體制下，關鍵點在于縱向演化擴展必須以橫向平行擴散的成功為基礎，當然，擴展為國家制度后，該制度未必就變成一個各地自然遵循的規則，仍然需要各個地方對創新政策進行落實，創新“制度化”需要“實操中落實”。我們過去研究地方政府創新往往把二者混合在一起，關注橫向擴散而忽視了縱向演化，或者以“央-地關系”與“地方試驗-中央推廣”來代替縱向創新演化的內涵。

（一） 縱向演化式創新：央-地創新關系的形成

國家層面的創新的重要戰略意義在于它應該能超越地方政府的問題導向的策略思考，使得地方政府創新案例縱向擴展為中國的國家制度。典型案例莫過于基層協商民主的實踐及其發展，特別是協商民主程序嵌入到基層政府預算環節之后形成的參與式預算創新，以及城市基層社區治理中的復式協商民主創新，地方創新最終構成了國家整體性政策的設計內容。

這一地方創新案例的突出之處在于：一是它從浙江省臺州市溫嶺市發軔，至今已經持續了20年。二是它從最初地方試驗逐步上升到十八大的社會治理方式，并且在十九大的報告中提升為執政黨的執政方式，形成了典型的“地方上升國家”的縱向擴展典型案例。三是從全國范圍內的橫向擴展來看，把協商民主程序嵌入到公共預算討論、審批和監督、績效審查的方式創新，已經在鄉鎮層面、縣市層面、地市層面，乃至于省級人大對預算的審批和監督領域，都有不同形式的擴展，呈現出罕見的創新擴展活躍性。中國各地政府預算中的協商民主程序創新，均證明了程序和環節創新可以有效地嵌入現有制度，并且促使它們根據各個地方的具體預算問題，進行程序演化和環節設計。

因此，研究這一典型案例的具體過程，可對地方政府創新的影響因素和發展路徑有一個清晰的典型觀察。上海、浙江等多個地方政府實際操作了復式協商民主，從而超越了“中國制度話語創新”的口號的爭論，提供了中國經過實際操作的協商民主合理程序與完整環節。很多研究也從定量分析和跨案例分析的角度，全面觀察了協商民主的創新過程的成功之處及其面臨的制度困境。〔11〕我們可以發現其成功之處在于它的科學化程序與民主化環節的具體實操，而不是過去文件上的泛泛重視和強調，而是“真刀真槍”的實際操作，尤其是上海等地持續地對“社會主義復式協商民主”進行程序創新與實際操作〔12〕。

中國地方政府創新的縱向演化式擴展的路徑分析，即地方創新如何演變成國家制度的，這是中國政府創新得以穩定的必要但非充分條件，因為整個國家的制度也處于“改革開放再出發”的階段，追求政績的“人走茶涼”以及制度反復的可能性，都是影響政府創新能否形成制度變遷的主要因素。

（二） 橫向擴散式創新：地方政府間的相互學習

“問題導向”是地方政府創新的第一出發點，這也是地方政府創新的策略價值所在，與國家層面的制度創新形成一個“戰略-策略”的制度創新功能對照。因此，地方政府創新的另一個典型路徑——創新的橫向平行擴散，表明政府創新在許多地方之間擴散，形成了地方創新的群體效應，典型地體現在城市政府創新空間中的參與式治理趨勢，因為參與式治理體現了地方政府解決問題的對策產生過程。

改革開放40年伴隨著產業化和經濟現代化的典型就是城市化進程，隨著人口的集中與城市化進一步深度進展，城市已經并且必然繼續成為各種社會治理問題的集中呈現空間，因此，城市治理創新是中國地方政府創新的重鎮。“參與式治理”和“精細化治理”構成越來越普遍的創新焦點領域，它們也構成觀察和分析地方政府創新的典型對象。一個很有價值的城市創新發現就是：相對于更加個性化的鄉村治理格局，城市管理制度具有更大的可復制性，也就是具有更大的創新共性。人口更加多元且生活空間集中，致使城市治理問題具有內生的普遍性，治理結構產生更多的規則同質性，所以，相比較于縣鄉的鄉村空間，城市受地方文化的“牽引力”相對比較少，呈現出現代社會需要的一種普遍性治理體系，因此，政府創新的橫向擴散就比較順利，例如城市外來人口的融入、城市精細化治理的需求以及基層街區治理體系創新等問題。在一定意義上，只要是針對治理問題，政府創新一定是在民主與科學的層面具有普遍的程序共性。

在眾多具體案例研究中，我們也發現地方政府更加愿意學習先進的管理經驗，而不是更多地可以追求“創新差異性”，例如我們在上海六個街道進行復式協商民主程序設計和實踐，基本內核都是一致的，相關研究也進行了程序、環節和結果的比較和討論，主要原因就在于城市空間面對的治理問題一致，更容易形成制度復制和學習，也容易被縱向國家政策吸納。城市空間內政府創新的平行擴散，立足于現代城市多元人群中的民主化參與，因為多元群體的民主參與是精細化問題確認的基礎，是撬動民眾參與城市治理的現代機制，它把城市的科學性治理與民主式參與有效地結合在一起。

地方在創新平行擴散基礎上最后演化為國家制度的路徑，強調了這一路徑的可能性在于城市參與式治理的核心是民主參與程序與環節的不斷嘗試，這是現代社會治理的內生性需求——現代社會治理民主化與科學化的規定。

（三） 民主程序和科學環節：地方政府創新的核心支撐點

兩個路徑下的中國地方政府創新路徑能否超越“內卷化”的困境——創新越來越多同時治理績效卻在下降？

黨建創新和政府創新一起，構成了中國社會主義政治發展的制度內生性要求，也是現代中國社會治理形態的結構性營造的主要內容，因此，中國共產黨的黨建一直是個大問題，也是個老問題。政黨與國家融為一體的體系中，國家公共行政不過是黨務的副產品或具體化。〔13〕問題在于中國基層黨建一直拘泥于黨建方式傳統困境——它既要引領社會治理，又難以擺脫傳統的內部組織建設模式，需要形成新的動能嵌入社會的程序結構。最近幾年內黨政分工任務沒有完成的基礎上，黨政重新回到了組織結構上的“合一”，“黨在比以往更高的程度上介入行政管理以及其他的管理，這是本輪改革的一個重要特點”〔14〕。因此，在中國政治結構的意義上，拋開一直討論的“黨內民主是人民民主的外圍框架”，基層黨組織采取何種現代化的建設程序，生成何種嵌入社會治理的環節，是當下中國政府創新的關鍵部分。在新的社會結構背景下，目前黨建創新的方向主要是要從傳統管控格局走向引領機制，形成黨建引領下的社區自治與街區共治，這也是執政黨中央文件和上海、浙江等地的具體實踐。

許多地方政府創新案例能擴展成全國制度的基本原因，在于其具有可復制的民主程序與民主環節，這些才是創新案例可以擴散（展）的核心支撐。雖然中國地方政府創新構成了中國改革開放40年的制度生成支撐，但可以發現很多符合制度創新邏輯的地方政府創新，努力持續了幾年、十幾年，甚至二十幾年之后，也會隨時由于種種原因被終止或者“消亡”，其中創新持續失敗的原因不在于其創新的程序與環節如何，而是無法解決的體制原因：任何一個地方政府都需要在體制化的創新激勵與制度化的內生困境之間，尋求一個平衡點，一旦失衡，創新就會隨時停滯。

最為突出的一個創新程序和環節與現有體制沖突的領域，在于城市治理領域——城市規劃、政府管理與社會治理之間的矛盾。在黨政決策與土地國有的城市化結構中，追求城市快速建設基礎上的GDP政績構成了政府的整個目標，也構成了幾乎所有干部群體的目標，因此，讓城市發展規劃與科學治理超越政績追求，從而讓社會發展回歸理性，似乎是一個十分艱巨的城市創新治理任務。

核心仍然是地方政府創新是否沿著科學與民主程序繼續前行，而不是“偽創新”或者“非民主化和偽科學化”方法。只有解決了這一核心問題，在發揮有效的問題治理功能的同時，逐步走向程序和環節的制度化，而只有中國政府創新就會走向系統性和體系化的制度變遷，不是僅僅停留在問題治理層面，才能逐步實現政治發展的功能，達成國家整體性制度的變遷目標。

由于民主程序與科學環節的創新需要極大的耐心和時間投入，需要很大的試錯成本，基于40年改革開放中的地方政府創新的功能，以及中國未來面臨的巨大挑戰，如果中國要實現“改革開放再出發”而不是倒退，我們就要給予中國地方政府創新多一點空間，讓它們在實操中逐漸沉淀與校正程序與環節，允許制度試錯成本，有空間和有時間去形成有效、有序的持續性擴展（散），從而逐漸生成和演化出中國國家治理體系的科學化與民主化路徑，形成具有國際化的制度對話能力，而不是依靠單純的政治命令去設計“理想化的制度”和簡單地控制社會與市場的發展，否則，根本無法擺脫“一統就死，一放就亂”的循環困局。

四、穩定化變遷的可能：政府創新的制度化問題

一個國家的政治發展既是其各個層次政府創新的持續結果，又是政府創新得以制度化的前提。發展社會主義民主政治，是推進中國國家治理體系和治理能力現代化的題中應有之義。如果中國（地方）政府創新無法形成政治發展的最終制度化結果，會造成治理過程缺乏結構性營造，“就事論事”的“運動式治理”將成為一個地方政府創新的新常態。

截至今日，中國地方政府創新呈現出了一個深層次問題：民主參與和科學創新能支撐到中國制度化的拐點，換句話說，40年間持續創新的制度程序和環節能否形成現代化國家治理體系？創新作為治理資源嵌入到現有的制度體系當中，以解決問題和帶來發展為戰略發展空間，但是這一路徑的背后是“新權威主義”的邏輯，依靠的是國家政治結構具有自我革命的精神和動力，但如果達到政治結構的自身臨界點會如何？這才是中國政府創新面臨的無法回避而一直回避的邊界問題。

地方政府創新的擴展模式，是一個地方問題解決過程中的整個地方體系的努力創新，然后才是與國家制度發展相結合的問題。它的動力既來自于自上而下的中央政策放權，來自于地方經濟發展的需求，來自于政府官員的責任心，更是來自于地方社會的需求與成長。現代國家治理的風險性，使得治理創新處于“與時俱進”的時刻緊張態勢當中，因此，信息的傳輸及時性和準確性的老問題，就成為公共決策的新關鍵，所以，政府創新本質上是一個“自下而上”的政治民主參與和“自上而下”的制度建設問題，更是來自于社會民眾的民主化參與激勵。

因此，整體上觀察中國（地方）政府創新各個部分，它們的關系結構就呈現如下的系統性框架：

中國政治發展的關鍵，是要創新憲法等文本制度能落地的實操性程序和環節，在實操中發現問題并且形成問題的制度化解決機制，也就是說“要不斷推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，更好發揮中國特色社會主義政治制度的優越性”。單純地增加理論上的優勢和編制一些特點，并不是中央政府強調的“制度自信”，因為自信的前提要有可以實際操作的制度而不是文本，在這個意義上講，政府創新不僅僅是一個單純的公共管理制度創新的技術問題，不僅僅是一個基層民主制度創新的問題，而且是一個政府流程的革命性再造過程，是一個政治發展持續深化的過程。

對地方政府創新的研究議題的整體性觀察，我們需要牢記的是改革開放以來，一直倡導地方政府創新的現代化導向的兩個支撐點——民主化、科學化取向，以此為基礎才構成了現代化制度的逐漸形成。地方政府創新都是以本區域的治理問題為策略導向，然后才使得成功的程序與環節上升到國家制度——制度化戰略導向，而國家制度能否穩定地朝著民主與科學的方向進展，也是其能否制度化的關鍵。

我們也很遺憾地看到很多地方創新遇到了諸多現實阻力和制度壓力，因此，在“制度結構-能動個體”的循環中，沒有大量的一線干部不計個人得失而帶頭創新，區域經濟難以為繼，地方社會無法發育，政府創新則無從談起。值得慶幸的是無論橫向擴散還是縱向擴展，政府創新都是“起起伏伏”，一直往前不斷“日進一寸”。讓人感到焦慮的是如果不能保持整體性的制度發展穩定而是“喜歡折騰”，就會使得地方政府創新的制度空間變得“變動不居”，陷入好大喜功的“內卷化”陷阱，鎖定于“運動式治理”的模式。

提出整體性觀察和分析中國（地方）政府創新的框架，并不是說中國（地方）政府創新到了一個可以全面總結的階段了，實際上它才剛剛開始。因此，整體性框架的視角本質上是基于其功能的過去發揮，進而未來堅持要中國保持一個穩定持續的改革放權與開放交往的理念，堅持中國現代化的民主與科學取向的發展路徑，避免出現“創新內卷化”的現象。如果現實政府創新的進展狀況讓很多學術判斷變得“前沿”，這是課題研究之“喜”，卻是現實之“憂”。我們寧愿學術研究的判斷，落后于現實的進取，如同一個正常的民主政體那樣，地方政府積極創新，回應社會的需求，上級和中央政府及時總結經驗，提供整體性制度，真正提升國家治理體系和治理能力的現代化，創生出中國自己的真正現實素材，讓專家去研究總結，形成具有中國發展邏輯的經驗和理論出來。

〔參考文獻〕

〔1〕 〔奧〕維特根斯坦.邏輯哲學論〔M〕.賀紹甲譯.北京：商務印書館，1996.

〔2〕 〔3〕〔4〕〔美〕馬莎·L·科塔姆，等.政治心理學〔M〕.胡勇，陳剛譯.北京：中國人民大學出版社，2013：59，58，59.

〔5〕 〔奧〕 路德維希·馮·米塞斯.人的行為〔M〕.夏道平譯.上海：上海社會科學院出版社，2015：805.

〔6〕 陳明明.黨治國家的理由、形態與限度——關于中國現代國家建設的一個討論〔J〕.復旦政治學評論，2009，（1）.

〔7〕 〔13〕〔意〕G·薩托利.政黨與政黨體制〔M〕.王明進譯.北京：商務印書館，2006：68-81，71.

〔8〕 韓福國.地方政府創新與區域經濟增長的關聯性——基于中國區域間地方政府創新差異的跨案例分析〔J〕.浙江大學學報：人文社會科學版， 2012，（2）.

〔9〕 韓福國.作為嵌入性治理資源的協商民主——現代城市治理中的政府與社會互動規則〔J〕.復旦學報：社會科學版， 2013，（3）.

〔10〕 韓福國.從單點式、區域化到整體性的政府創新何以可能？——基于整體性擴散結構的分析〔J〕.探索，2020，（1）.

〔11〕 黃岳， 郭爍.協商民意調查是公眾參與權力的方向——詹姆斯·費實金教授與蕭瑩敏研究員專訪〔J〕.國際社會科學雜志（中文版）， 2009，（2）;韓福國， 蕭瑩敏.協商民主的基層實踐程序與效能檢驗——浙江溫嶺參與式公共預算的制度分析〔J〕.西安交通大學學報（社會科學版）， 2017，（37）;何包鋼，陳承新.中國協商民主制度〔J〕.浙江大學學報（人文社會科學版）， 2005，（3）.

〔12〕 韓福國.我們如何具體操作協商民主：復式協商民主決策程序手冊〔M〕.上海：復旦大學出版社，2017.

〔14〕 竺乾威.機構改革的演進：回顧與前景〔J〕.公共管理與政策評論， 2018，（5）.

【責任編輯：朱鳳霞】