協商治理與美好生活實現：基層協商的歸宿及其時代意義

〔摘要〕

明確協商民主在基層的實踐方向是一項緊迫的理論與實踐任務。協商民主在基層的實踐方向是走向協商治理，這是由以下原因決定的：協商民主具有成為治理方式的天然指向，為協商治理的形成提供了前提;只有成為切實的治理實踐，協商民主在基層才能真正“落地”;只有成為協商治理，基層協商的制度優勢才能轉化為治理效能;基層協商的民主價值也是在協商治理的實踐中實現的。因此，協商治理構成了協商民主在基層實踐的方向與歸宿。協商民主在基層實踐的意義是實現美好生活，為基層群眾的民主、法治、公平、正義等需求的實現提供了制度平臺。

〔關鍵詞〕

協商民主;協商治理;基層協商;美好生活;社會主要矛盾

〔中圖分類號〕D628〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2020）04-0117-10

一、引言

自十八大以來，社會主義協商民主一直被賦予很高的政治地位。2012年11月，中國共產黨第十八次全國代表大會首次提出社會主義協商民主的概念，并要求推進協商民主廣泛、多層、制度化發展。2013年11月，十八屆三中全會對社會主義協商民主體系做了全面的闡述，并視之為國家治理現代化的重要組成部分。2015年，中共中央出臺了包括推進基層協商在內的社會主義協商民主建設的系列文件，至此，社會主義協商民主的理論闡述與制度設計基本完成。2017年10月，中國共產黨第十九次全國代表大會召開，社會主義協商民主的作用繼續得到強調。2019年10月底，十九屆四中全會提出把包括社會主義協商民主在內的制度優勢轉化為國家治理效能，為基層的協商民主實踐進一步明確了發展方向。

然而，關于協商民主的實證研究卻表明，協商民主在基層的實踐狀況與黨中央的預期還有很大的差距。比如，一個代表性的全國調查顯示，協商民主在基層政府并沒有得到充分重視：在關系到老百姓生產生活的重大事項上，非常重視群眾意見的領導干部比例僅占 4%，比較重視也只占有19.6%，不重視的占46.8%;協商民主經常化水平總體偏低，積極協商實踐的頻率顯著低于消極協商實踐。這說明，協商民主在基層的實踐遇到了“最后一公里”的難題。〔1〕

協商民主在基層的實踐狀況堪憂：基層協商何去何從，是成為應對檢查的工作匯報，還是成為真正的實踐？協商民主在基層如何才能落地，如何把制度優勢轉化為治理的效能？協商民主在基層的歸宿是什么，是停留在文件的規定，還是成為一種治理實踐？筆者認為，協商民主在基層的歸宿是協商治理，只有變成一種切實的治理實踐，協商民主在基層才能真正落地，制度優勢才能轉化為治理的效能。

二、中外兩種語境之下的協商治理

協商治理有中外兩種語境，因制度環境的不同，二者在實踐與內涵上有著明顯的差異，因此不能混為一談。但在明確的理論研究上，國外要早于國內，分析協商治理研究的濫觴要先從國外談起。

（一）協商治理的源起與發展

協商治理首先是國外協商民主（deliberative democracy）的理念與方法應用于治理實踐的結果，但如果只這樣認為，就有些表面化了。協商民主有著不同的理論進路與實踐形式，因此也有著諸多不同的面目。在表現形式與含義上，協商民主可以是政府形式、決策形式與治理形式，也可以是一種民主模式與民主理念。在價值取向上，協商民主又有共和主義的協商民主、后現代的協商民主和普遍主義的協商民主之分;在與政治體制的關系上，協商民主有正式的和非正式的協商民主;所以協商民主有著不同的理念和理論流派〔2〕。總體上，德勒澤克（John S. Dryzek）又把協商民主分為自由憲政主義的協商民主以及激進批判的協商民主兩大部分〔3〕。所以，籠統地說協商治理來自于協商民主是不嚴謹的，要區分協商民主不同的理論指向與實踐指向。

具體而言，協商治理是協商民主特有的民主理念與方法應用于公共選擇的產物，尤其以利益相關者與公民的決策參與為核心特征。在實踐上，協商治理以巴西阿里格雷港市1989的參與式預算改革為早期的典范，后來這種預算方式快速擴散到世界多地，并被譽為全球性的治理創新。歐盟事務的協商治理是另外一種代表，“OMC”，即“開放式協調法”是歐盟廣泛使用的一種協商治理方式。OMC于2003年由歐盟特別首腦鋒會正式提出，是協商民主理論指導下的產物。參與式預算與OMC代表了兩種典型的協商治理實踐，前者是一種地方事務的管理，而后者應用于區域內部的事務協調。

協商治理早期的理論闡述主要是由歐洲的學者推動的。總體看來，歐盟對協商治理的需要是由其治理困境引致。歐盟的治理是一種特殊的類型，作為一種區域一體化組織，歐盟并不像傳統的民族國家那樣，公民身份、政治代表和政策制定三者緊密結合，它也不是一個羽翼豐滿、有能力“駕馭”歐洲經濟和政治的超國家機構。相反，它是各國政府和歐盟機構、政策網絡、獨立機構和利益集團的多層次混合，形成了一個“東拼西湊”的治理機制〔4〕。于是，如何縫補這些凌亂的治理機制而又保證決策的民主性進而提高歐盟的合法性就成為歐盟治理改革的需要。上世紀90年代中期，歐盟委員會內部形成了一個“前沿委員會”（Forward Studies Unit）的智庫研究議程，目標指向多層次、網絡化治理結構的改進。作為研究的結果，他們設想在公共決策中形成一個協商民主的程序，在2001年的治理項目工作報告中，他們確定了協商治理的愿景〔5〕。事實上，OMC就是協商愿景最接近的體現。

由于社會政策的特殊性，歐洲的學者對協商治理的關注主要是從這個領域開始的。保羅·蒂格（Paul Teague）發現，為了克服歐盟的治理困境，決策者引入了協商的程序和方法，要求能夠容納整個政策網絡。在蒂格的研究中，框架、談判、學習、話語、社會化等協商治理的結構性因素也被呈現出來〔6〕。再往后，歐盟的環境政策、教育政策領域的協商治理也成為討論的熱點，這些領域都有著與社會政策同樣的治理困境。所以，協商治理在歐盟的勃興有其特定的實踐背景，歐盟的制度特征為協商治理的進場創造了必要的制度前提〔7〕，這一制度前提也為協商治理研究在歐洲的勃興提供了條件。對于歐洲來說，協商不僅是一種重要的治理模式，而且協商本身也成為歐盟治理實踐的一個新解釋視角，用于討論民主、正義、合法性等規范性話題。

現在，協商治理已成長為具有全球影響的治理模式，在發展過程中，協商治理也獲得了一些特有的規定，如把它界定為政策制定的方式，在這種方式中，“許多空間被創造出來使不同的機構、中介、團體、積極分子以及公民個人走到一起就緊迫的社會問題進行協商”〔8〕。或者，“協商治理的觀念是指，規則與規范是通過相關的個體公開與理性的討論而制定的”〔9〕。

協商治理豐富了人類的治理實踐與知識，也代表了公共治理模式的新近發展。協商治理不僅成為地方事務、區域事務治理的常見治理模式，而且也被運用于全球事務的治理。而隨著信息技術的快速發展，在線協商也成為協商治理的新形式，協商治理方興未艾。

（二）中國語境下的協商治理

中國具有典范性的協商治理實踐可以上溯到1999年溫嶺的民主懇談。隨后，隨著國外協商民主理論的引進，中國的學者開始在該理論的視角下看待本土的協商治理實踐。

僅以協商治理的名義看，2012年是研究的轉折年。在這一年，不僅協商治理的概念得到了學者的集中闡述，而且開始了研究語境的轉型，雖然受到國外協商民主理論的影響，但研究越來越強調中國的制度背景，尤其在中共十八大召開以后，中國語境成為協商治理和協商民主研究的主導性語境。

在協商治理含義的闡述上，一個具有代表性的界定是：“協商治理是指在公共事務的治理中，公民經特定的協商程序，通過自由平等的對話、討論、辯論以及聽取相關的背景知識等話語交往方式進行更具理性的公民參與，進而在公共決策中發揮重要作用的治理方式。”〔10〕該定義沿用國外協商民主的理論語境，把協商治理視為一種新型的參與式治理。另一個具有代表性界定是由王浦劬做出的，基于中國的實踐，他把協商治理概括為“在國家和社會治理過程中，采用協商方式對于政治組織之間、政府與公民之間、公民與公民之間關系進行調適，達成國是商定、政策決定、事務解決、矛盾化解、權利保障和利益實現的活動和機制”〔11〕。與國外的協商民主以及協商治理不同，中國的協商實踐是一個復雜的體系，不同層面、領域上的協商有很大的差異性，不能把協商治理界定為某種單一的治理模式，而只能給出一個列舉式的全方位概括。因此，王浦劬又把中國的協商治理界分為四個層面：政黨之間的協商治理、以人民政協為平臺的協商治理、政府與公民之間的協商治理以及自治性的協商治理。與這些層面相對應，中國的協商治理又涉及政治政務、政府事務、社會自治等三種事務領域〔12〕。十八屆三中全會提出國家政權機關、政協組織、黨派團體、基層組織與社會組織五大協商渠道，以及立法協商、行政協商、民主協商、參政協商、社會協商五大領域的協商;2015年初出臺的《關于加強社會主義協商民主建設的意見》又進一步把社會主義協商民主體系發展為政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商、社會組織協商七大協商。王浦劬的界定基本上涵蓋了上述層面的協商實踐，具有較好的前瞻性。

中共十八大以后，協商治理和協商民主的研究迅速轉換到中國的語境上來。有學者指出，協商治理是適合中國的歷史與現實國情，而且是以中國式民主為基礎的公共治理模式，應該成為中國公共管理體制改革的目標模式。〔13〕也有學者分析了協商治理的中國邏輯：馬克思主義國家觀是中國協商治理的理論前提，中國傳統治理思想及其實踐是中國協商治理的生存土壤，中國特色社會主義是中國協商治理的存在場域，黨與人民群眾是中國協商治理的必然主體，中國協商治理的客體是多層次多樣化的存在，協商民主是中國協商治理的基本形式，實現人民群眾利益的均衡發展是中國協商治理的基本目標，中國協商治理的基本原則是平等、寬容與貴和，當代中國協商治理的評價尺度包括權威、共識、制度與法治。〔14〕

概而論之，協商治理具有中外兩種不同的語境，對二者進行區分是十分有必要的。但是，如果過多地強調中外協商治理的差異，強調中國協商治理的特殊性與優越性，可能會人為地筑起中外協商實踐溝通交流的壁壘，對于借鑒國外有益的協商治理經驗是具有阻礙性的。因此，在進行區分的同時，還應該注意中外協商治理的共通之處。理性、協商與共識，通過協商調解矛盾與沖突，實現更大范圍的利益增進，是中外協商治理的共同目標與原則。而在基層事務的治理中，強調公民參與也是中外協商治理的共同策略。只有認識到這些共通之處，中國的協商治理才能借鑒國外的有益經驗，提高本土的協商治理能力。

三、協商民主在基層的歸宿是協商治理

基層的協商治理明顯不同于其他層面的協商治理。根據《關于加強社會主義協商民主建設的意見》，基層協商包括鄉鎮與街道的協商、行政村與社區的協商、企事業單位的協商以及社會組織的協商。因為涉及人民群眾生活與利益的大量決策主要發生在基層，所以基層協商治理最主要的要求與特征就是群眾的參與，因此也可以把基層的協商治理看作一種新型的參與式治理。那么，為什么協商民主在基層的歸宿是協商治理呢？我們認為是由以下原因決定的：

第一，協商民主本身就蘊含治理的因素，具有成為一種治理模式的天然傾向。從當前的實踐看，不論是中國的協商民主，還是國外的協商民主，都提供了一種處理公共事務的方式，在民主的品質上，協商民主主要是治理性的，而不是政治性的。在西方國家，協商民主并不是權力競爭與政權運行的民主，而是對票決民主這種競爭性選擇機制進行糾正與補充的民主，經常體現為一種決策機制與治理形式，這是對西方協商民主認知的基本共識。這樣的實踐特征使協商民主呈現為一種治理形式：“協商民主，尤其在強調對共同利益的承諾、促進政治話語的相互理解、辨別所有的政治意愿，以及識別重視所有人的需要與利益的有約束力的公共政策上是一種具有重大潛能的民主治理形式，它能成功回應文化間對話與多元文化社會理解的一些核心問題。”〔15〕因此，對于西方國家來說，協商民主主要是治理領域的民主，其變革意義是雙重的，一方面是民主的治理，另一方面是治理的民主。也就是說，協商民主的出現“不僅豐富與拓展了民主的理論與實踐，強調了民主中的治理因素，是一種民主中的治理;而且也豐富與拓展了治理的理論與實踐，強調了治理中的民主因素，是一種治理中的民主”〔16〕。

協商民主成為一種治理模式，除了與其強調的公民參與之外，還與治理的網絡化有關。德勒澤克與尼邁耶（Simon Niemeyer）特別把協商民主在治理網絡中的前沿應用稱為協商治理，并且協商民主適用于網絡治理的原因是多樣的。治理的網絡化是一種普遍的趨勢，與傳統的治理結構相比，多中心是治理網絡的核心特征，因此，溝通或者話語成為治理網絡達成共識的主要途徑。這樣一來，由協商民主生發的溝通原則應用于治理網絡便是順理成章的事情，治理網絡也由此變成一種協商體系。〔17〕

而對中國而言，除了一些政治性的協商，協商民主也更多地體現為治理性的民主。十八大報告把社會主義協商民主的任務規定為“通過國家政權機關、政協組織、黨派團體等渠道，就經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協商，廣納群言、廣集民智，增進共識、增強合力”，十八屆三中全會的決議繼續指出，協商民主要“以經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內容，在全社會開展廣泛協商，堅持協商于決策之前和決策實施之中”。這兩次重要的會議都把協商民主的內容規定為經濟社會發展的重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，從中可以看出協商民主的治理性質。而在不同的協商類型上，根據《關于加強社會主義協商民主建設的意見》，政黨協商、人大協商和政協協商的協商內容既有政治性事務，也有治理性事務;人民團體協商要求“更好組織和代表所聯系群眾參與公共事務，有效反映群眾意愿和利益訴求”，發揮人民團體作為黨和政府聯系人民群眾的橋梁和紐帶作用，因此可以視為一種治理性的協商。在政府協商上，要求“增強決策透明度和公眾參與度，解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，推進政府職能轉變，提高政府治理能力和水平”，是一種治理性協商。基層協商是關于基層公共事務的協商，《關于加強社會主義協商民主建設的意見》與《關于加強城鄉社區協商的意見》對于協商事務與程序做了較為具體的規定，是典型的基層治理的協商。

因此，不論在理論上，還是實踐上，還是我國的制度設計上，協商民主提供了一種公共事務的處理方式，與公共治理具有天然的親和性，當被運用于公共管理領域時，協商民主成為協商治理是非常自然的演化趨勢。而協商民主在基層的實踐，由于基層管理的事務性，也恰為協商治理模式的形成提供了堅實的基礎。

第二，只有成為一種切實的治理實踐，協商民主在基層才能真正落地。成為治理實踐是協商民主付諸實施的結果，協商治理是協商民主在基層的歸宿正是在這個意義上談論的。也就是說，轉化為治理實踐標志協商民主在基層的落地，而如果沒有轉化為治理實踐，協商民主依然處于空中飄浮的狀態。

協商民主成為協商治理是由協商民主的治理品質決定的。而在當下的實踐中，如果把協商民主視為一種治理方式而不是一種民主方式，把推行協商民主的目標看成治理目標而不是民主目標，可能更有利于協商民主在基層的實踐。這是由地方官員關于民主的心理取向決定的。一份對某省1216名鄉鎮黨委書記的問卷調查發現，73.5%的人認為“農民文化素質低，不適合搞民主”，這說明很大比例的鄉鎮領導干部不愿意在基層治理中推行民主。〔18〕這樣的發現對全國的狀況具有參考價值。而近來在一份對2223名地方官員的問卷調查中，將民主理解為“為民做主”的占40.2%，理解為直接民主與間接民主的分別為35.8%與19.2%，說明大部分官員的民主觀并不是真正的民主觀，而是一種“作風民主”或者“民本民主”觀。然而，在民主的理解與民主的支持上卻不存在顯著的關聯，因此不能把理解民主與支持民主混同。〔19〕這一發現具有重要的啟示，說明了為什么一些調查顯示地方官員在情感與功能上給予民主積極評價〔20〕，而在行動上卻不積極的原因。也就是說，對民主的知識性理解以及道德性、情感性的評價與實際的支持和行動之間并不存在一致性。

地方官員對協商民主的心理取向與對民主的心理取向類似。以基層協商的先進地區浙江省為例，一份近來的研究顯示，出于沒有政績、任內成績不明顯、發展受影響、影響效率、與中心工作形成矛盾等諸多考慮，協商民主很難成為縣鄉政府的重要工作。〔21〕對安徽省 360 名縣處級、科（ 局） 級官員的問卷調查也揭示了類似的結果，約一半的受訪對象認為黨政領導班子不重視基層協商民主，在基層協商的作用上，一半以上認為不起重要作用或者根本不起作用。〔22〕

因此，在民主意識不強的情況下，把協商民主視為一種治理方式而不是民主方式更加具有可接受性。而實際上，地方官員也主要是在治理工具的意義上認知協商民主的，說明他們更愿意把協商民主當作一種治理方式。研究者發現，多數的地方黨政干部首先認為協商民主是一種民主決策的方式，其次是一種通過討論做決定的制度形式，也有不少黨政干部把協商民主視為促進群眾參與的具體機制和化解矛盾的治理技術。〔23〕這些認知都與公共事務的處理方式有關。還有研究者發現，在地方黨政干部的決策性協商觀中，他們對協商民主“維穩”的工具性價值偏好明顯，對其民主價值則認識不足。〔24〕而在具體的案例訪談中，基層官員“解決當下治理難題的工具性傾向明顯，對把握和落實協商民主價值性的動力則相對缺乏”〔25〕。

所以，把協商民主在基層轉化為治理的實踐更符合地方官員的心理取向，把協商治理視為協商民主在基層實踐的歸宿有其主觀動因，在治理的意義上認知與實踐協商民主更符合基層治理的現實。另外，把協商民主轉化為治理的實踐也符合國家治理現代化的要求，與國家治理改革的總體部署是一致的。

第三，只有成為協商治理，基層協商民主的制度優勢才能轉化為治理效能。社會主義協商民主的制度優勢既是建立在和國外的比較基礎上的，也是基于本國的實踐而言的。從比較的角度，社會主義協商民主的制度優勢體現為：第一，社會主義協商民主是多主體、多領域、多渠道的立體式全方位民主;第二，社會主義協商民主體現了中國民主政治共識性、人民性的民主本質;第三，社會主義協商民主是黨和國家積極推進的民主。這些特征是西方的協商民主所不具備的，尤其在協商民主的推動機制上，中國顯示了對協商民主的高度重視和推進協商民主的政治決心，呈現出縱向推進與橫向擴散相結合的復合路徑。

在國內的實踐上，社會主義協商民主的制度優勢體現為：一方面，社會主義協商民主是黨的群眾路線在政治領域的重要體現。協商民主是群眾路線在新時期的新發展，總體上，協商民主提供了群眾路線實現的新方式，是獲取民意的新方法，也是公民參與的新方式，實現了群眾路線的“群眾性”。另一方面，社會主義協商民主是黨的重要領導方式。十九大報告指出：“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦。協商民主是實現黨的領導的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢。”這一闡述是黨對社會主義協商民主的最新論斷。具體而論，這一論斷標志著黨在新時期領導方式的創新，也是工作方式的創新，同時也是群眾路線的進一步深化;也標志著治理方式的創新，治理方式的核心是黨的領導方式，領導方式的創新是治理方式創新的核心;還標志著民主集中制的創新，是民主集中制在新時期的發展，是一種以民意為基礎的新型民主集中制。

基層協商民主典型地體現了社會主義協商民主的制度優越性。作為和基層群眾距離最近的一種協商民主，基層協商能夠“貫徹有事好商量，眾人的事情由眾人商量”的原則，是人民當家作主的真實體現。基層協商民主也是創新群眾路線和黨的領導方式的基層陣地，是實現國家與社會、干部與群眾良好互動的橋梁。因此，基層協商是讓人民群眾近距離體驗與觀察中國特色社會主義制度優勢的一種制度設計。

制度優勢反映了黨與國家對包括基層協商在內的社會主義協商民主認知的深化，把制度優勢轉化為治理效能則是這一認識的進一步發展。把制度優勢轉化為治理效能是國家治理現代化的內在需要，因此也可以認為，轉變為治理效能是我國制度實踐的歸宿。但是，我們也應深刻認識到，如果不能轉化為一種切實有效的治理實踐，基層協商民主就不能落地生根，其制度設計也只能是文件里的“樓閣”，更不用說制度優勢轉化為治理效能了。因此，如何把協商民主在基層切實地轉化為治理的實踐是一件非常關鍵和緊迫的任務，只有成為一種治理實踐，基層協商民主的優勢才能發揮出來，而協商民主成為協商治理，也恰好成為制度優勢轉化為治理效能的標志。

第四，基層協商的民主價值也是在協商治理的實踐中實現的。社會主義協商民主一直被賦予高度的民主價值。2007年的《中國的政黨制度》白皮書把選舉民主與協商民主相結合視作中國社會主義民主的一大特點，十八大報告提出社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式，十八屆三中全會把社會主義協商民主明確為社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，十九大報告又把社會主義協商民主規定為人民民主的真諦，所以，民主價值是社會主義協商民主的題中應有之義。基層協商的民主價值與其他類型的協商有所差異，但基層協商民主是離人民群眾最近的協商民主，是人民群眾進行公共參與、行使當家作主權利的最直接的途徑。

然而，在實踐中卻存在著基層協商的民主價值與治理導向的緊張關系，在工具主義驅使下，對治理導向的過度強調會侵害民主價值。研究者發現，治理的導向并不強調民主環境的營造，而是以解決實際問題作為認知的出發點〔26〕，而在一些實踐中，治理導向還會夾雜著領導干部的私人收益考慮〔27〕，因此，協商民主在基層實踐中的過度工具化發展會破壞民主價值的實現，離制度設計的初心有著遙遠的距離。

因此，協商民主在基層的實踐可能會引發人們的擔憂，基層協商的民主價值還會實現嗎？在理論上，基層協商的民主價值與治理價值并不矛盾。這是因為，雖然基層協商民主是具有治理導向的民主，但其特有的治理功能的實現卻又以協商民主為依托，離開了協商民主的行動框架，協商治理也不能成立。在本質上，協商治理是協商民主與治理的結合，治理為民主提供了實現領域，民主為治理提供了行動的規約，治理價值與民主價值都得到了體現。因此，在實踐中進行規范化的運作，對地方政府的實用主義取向進行適當的抑制，基層協商的民主價值是可以實現的。而缺乏了民主規約的基層協商，本質上已經不是協商民主，也偏離了協商治理的軌道。而在協商治理中，基層群眾可以行使公民參與的權利，民主價值是能夠得到實現的。

四、基層協商與美好生活

十九大報告指出，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾成為中國新時代的社會主要矛盾。這一論斷既標志著中國的社會主要矛盾發生了范式轉換，也標志著人民群眾的生活需求發生了質的變革。在十九大的報告中，美好生活的需求不僅包括物質文化生活的傳統需求，而且也包括民主、法治、公平、正義、安全和環境的新需求。美好生活的提出也是中國共產黨執政價值觀的最新發展，“‘美好生活價值觀核心是一種體現回歸人民中心和人的全面發展的價值觀，這一價值觀彰顯了中國特色社會主義思想的本質”〔28〕。但是，“美好生活不是空洞的說教， 而是要求人民群眾的生活需求獲得真實的滿足”〔29〕，因此，十九大報告在提出這一歷史命題的同時也提出了一個時代性的實踐課題：如何實現人民群眾的美好生活需求？

根據“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”的傳統表述，發展生產力是實現物質文化需要的基本路徑，這一基本路徑對于實現新時代美好生活的物質文化需求依然是適用的，發展生產力是社會主義初級階段的永恒要義。但是，我們也要認識到，生活的美好是多種因素綜合作用的結果， 生產力的進步固然能夠滿足物質生活的需求， 但民主、法治、公平、正義、安全和環境等非物質性需求的滿足卻要依賴社會的全面進步，尤其要依賴于良好治理的構建，良好治理是實現民主、法治、公平、正義、安全與環境需求的重要途徑〔30〕。

良好治理對于實現美好生活的意義已經得到國內外實踐與理論研究的檢驗。在國外關于美好生活測量的指標體系中，良好治理是一個重要的組成部分，許多國家把良好治理視為影響生活質量的重要因素。比如，不丹王國在上世紀70年代就把良好治理作為支撐美好生活的四大支柱之一，如今，在不丹國民幸福總值的指標體系中，公共治理是重要的測量領域， 涵蓋基礎權利、政府信任、政府績效與政治參與四項二級指標。〔31〕不丹的做法為國際社會所效仿。經合組織（OECD）在2011年設立“美好生活指數”（Better Life Index），其中“民主參與和治理”是一個重要的指標。〔32〕“聯合國可持續發展解決方案網絡”（ United Nations Sustainable Development Solutions Network）從2012年開始發布“世界幸福報告”（World Happiness Report），與不丹類似，也把良好治理當作實現人類幸福與可持續發展目標的“四大支柱”之一。〔33〕良好治理和美好生活的關系在諸多實證研究中也得到揭示。簡·奧特（ Jan Ott）對2006年127個國家的比較發現，治理質量與國民平均幸福感強烈正相關，一個國家的治理質量越良好，國民的生活越幸福， 對于實現國民的幸福來說，提高治理質量是一個良好的道路選擇。〔34〕在后來對130國的比較研究中，奧特進一步驗證了這些結論。奧特發現，幸福感在不同國家的差異很大，這些差異要歸咎于治理質量尤其是治理的技術質量。〔35〕

國內的研究也同樣表明，公共治理的質量與生活的美好感受息息相關。周長城與葉閩慎對湖北省一些村民生活質量的調查發現，生態安全、食品衛生、公安機關工作質量、公共安全總體狀況等公共治理因素對村民的生活滿意度和幸福感的影響最大，其次才是休閑因素和經濟因素等。〔36〕陳剛與李樹利用CGSS（2006）調研項目，通過對涵蓋23個省、52個城市的4036個微觀樣本的數據分析發現，政府質量嚴重影響居民的幸福感，且對居民幸福感的促增效應遠遠高于經濟增長，政府效率、公共物品供給和財產權利保護都顯著影響了居民幸福感，它們對居民幸福感的促增效應依次遞增，提高政府質量不僅能夠增加居民幸福感，而且還能縮小幸福差距，促進社會公平。〔37〕他們后來還發現，腐敗顯著降低了中國的居民幸福感，如果樣本城市的腐敗水平上升一個標準差，“國民幸福感將會因此而下降4.05% ，這需要 GDP 增長率上升 6 個百分點才能彌補”〔38〕。

基層協商是中國治理體系的重要組成部分，是構建基層良好治理的重要途徑。基層協商提供了一種相對微觀的公共選擇機制與公共權力的規范機制，對于人民群眾物質利益的分配以及當家作主權利的行使都具有重要的意義。這是基層協商的制度性價值，或者也可以稱為一種程序性價值，也即基層協商為基層群眾影響公共決策，尤其對他們的生活產生影響的公共決策的行動提供了程序性保障。同時，基層群眾也可以通過協商表達自己的意見，以實現利益分配中的公平和正義，這是基層協商的“本有性價值”，也是基層協商對人民群眾的一種實際的賦權。

“有事好商量，眾人的事情由眾人商量”，基層協商是基層群眾之間以及基層群眾與基層行政機構之間的“商量”，充分反映了人民民主的真諦以及協商民主的價值。基層協商是距離人民群眾及其生活最近的一種協商，與人民群眾美好生活需求的實現緊密相關，通過程序性價值與本有性價值的發揮，在協商過程中，基層群眾通過積極的參與，影響與他們生活相關的公共決策，行使當家作主的權利，規范行政權力的運行，民主、法治、公平和正義的需求得到滿足與實現。

五、結論

協商民主在基層的實踐狀況引發人們關于基層協商向何處去的擔憂。只有把基層的協商民主切實轉化為一種治理實踐即協商治理，協商民主在基層才能真正落地，協商民主的制度優勢才能轉化為治理效能，協商民主在基層才能得到制度化與可持續的發展。因此，在此意義上，協商民主在基層的歸宿是協商治理。

雖然現在協商民主在基層的實踐狀況并不理想，尤其地方官員民主意識的缺乏給基層協商帶來阻力，但我們也要認識到協商民主在基層實踐的有利條件。首先，國家治理體系與治理能力的現代化是不可逆轉的大趨勢，會給基層協商民主向協商治理的轉化提供宏觀的系統性動力;其次，地方政府也有著改善治理、解決實際問題的內在動機，也有政府學習的需求與動力;再次，在國家與社會關系已經發生變遷的條件下，以政府為主導的單一治理格局向共享共治格局的轉變是一種歷史的必然;最后，基層群眾參與意識的增長也會為基層協商的生長提供社會的土壤。目前，基層協商的生長是政府主導下的生長，尤其依賴于地方政府實際的制度供給，在地方政府推動乏力的情況下，持續保持中央政府推進基層協商的高壓態勢，強化基層協商民主發展的政治保障是一件緊迫性的任務。

〔參考文獻〕

〔1〕 聶偉，陳家喜.基層干部協商民主實踐對政府滿意度影響機制的實證分析〔J〕.深圳大學學報（人文社會科學版），2020，（1）.

〔2〕 談火生.審議民主理論的基本理念和理論流派〔J〕.教學與研究，2006，（11）.

〔3〕 Gaus G.Chandran Kukathas. Handbook of Political Theory〔M〕.London： SAGE Publications， 2004.pp.145-146.

〔4〕 Teague P. Deliberative Governance and EU Social Policy〔J〕. European Journal of Industrial Relations， 2001， 7（1）：7-26.

〔5〕 Parker O . A genealogy of EU discourses and practices of deliberative governance： Beyond states and markets〔J〕. Public Administration， 2018， 97（4）：741-753.

〔6〕 Teague P. Deliberative Governance and EU Social Policy〔J〕. European Journal of Industrial Relations， 2001， 7（1）：7-26.

〔7〕 JRGEN NEYER. Discourse and Order in the EU： A Deliberative Approach to Multi-Level Governance〔J〕. JCMS， 2003， 41（4）：687–706.

〔8〕 Hajer M.A frame in the fields： Policy making and the reinvention of politics. In： Hajer .eds.. Deliberative Policy Analysis： Understanding governance in the network society， 〔M〕.Cambridge： Cambridge University Press，2003：88-110.

〔9〕 Mani Ram Banjade， Hemant Ojha. Facilitating deliberative governance： Innovations from Nepals community forestry program—A case study in Karmapunya〔J〕. The Forestry Chronicle， 2005，81（3）.

〔10〕 張敏.協商治理：一個成長中的新公共治理范式〔J〕.江海學刊，2012，（5）.

〔11〕 〔12〕王浦劬.中國的協商治理與人權實現〔J〕.北京大學學報 （哲學社會科學版），2012，（6）.

〔13〕 胡象明.協商治理：中國公共管理體制改革的目標模式〔J〕.學術界，2013，（9）.

〔14〕 王巖，魏崇輝.協商治理的中國邏輯〔J〕.中國社會科學，2016，（7）.

〔15〕 Valadez J. Deliberative Democracy and Self- Democracy in Multicultural Societies〔M〕. Boulder ： USA Westview Press， 2001：30.

〔16〕 張敏.協商治理及其當前實踐：內容、形式與未來展望〔J〕.南京社會科學，2012，（12）.

〔17〕 Dryzek J， Niemeyer S， Foundations and Frontiers of Deliberative Governance〔M〕.New York： Oxford University Press，2010：119-134.

〔18〕 梁軍峰.鄉鎮領導干部民主意識的實證分析—對河北省鄉鎮黨委書記的問卷調查研究〔J〕.黨政研究，2017，（1）.

〔19〕 何俊志.中國地方官員的復合民主價值觀〔J〕.政治學研究，2017，（2）.

〔20〕 肖唐鏢，王艷軍.地方干部的民主價值觀： 類型與結構特征—對1456個地方干部的問卷分析〔J〕.政治學研究，2017，（2）.

〔21〕 楊衛敏.從“溫嶺模式”到浙江特色—浙江省各地探索基層協商民主的實踐及啟示〔J〕.觀察與思考，2016，（7）.

〔22〕 楊根喬.關于基層協商民主建設的調查與思考〔J〕.中州學刊，2016，（1）.

〔23〕 聶偉.黨政干部的協商民主認知與實踐：—基于全國 12 省 2223 位干部的實證分析〔J〕.社會主義研究，2016，（3）.

〔24〕 吳曉林，謝伊云.在民主與穩定之間：地方政府官員的決策性協商觀—基于814名政府官員的問卷分析〔J〕.探索，2017，（5）.

〔25〕 〔27〕吳曉林，鄧聰慧，張翔.重合利益中的工具性：城市基層協商民主的導向研究〔J〕.學海，2016，（2）.

〔26〕 林雪霏，周敏慧，傅佳莎.官僚體制與協商民主建設—基于中國地方官員協商民主認知的實證研究〔J〕.公共行政評論，2019，（1）.

〔28〕 王名，李朔嚴.十九大報告關于社會治理現代化的系統觀點與美好生活價值觀〔J〕.中國行政管理，2018，（3）.

〔29〕〔30〕張敏，趙娟.美好生活與良好治理—社會主要矛盾轉換及其治理蘊意〔J〕.南京社會科學，2018，（12）.

〔31〕Ura K. Eds. （2012）.GNH and GNH Index.https：//opendocs.ids.ac.uk/opendocs/handle/20.500.12413/11798

〔32〕OECD. Measuring Well-being and Progress： Well-being Research . https：//www.oecd.org/statistics/measuring-well-being-and-progress.htm.

〔33〕 Helliwell John. eds. （2012）. World Happiness Report 2012. New York： UN Sustainable Development Solutions Network.

〔34〕 Ott J. Good governance and happiness in nations： Technical quality precedes democracy and quality beats size〔J〕. Journal of Happiness Studies， 2010，11（3）：353–368.

〔35〕 Ott J. Government and Happiness in 130 Nations： Good Governance Fosters Higher Level and More Equality of Happiness〔J〕.Soc Indic Res， 2011， 102（1）：3–22.

〔36〕 周長城，葉閩慎.農民主觀生活質量因子分析—以湖北省W市M鎮周邊村莊為例〔J〕.山東社會科學，2015，（6）.

〔37〕 陳剛，李樹.政府如何能夠讓人幸福？—政府質量影響居民幸福感的實證研究〔J〕.管理世界，2012，（8）.

〔38〕 陳剛，李樹.管制、腐敗與幸福—來自 CGSS（2006）的經驗證據〔J〕.世界經濟文匯，2013，（4）.

【責任編輯：朱鳳霞】