增強容錯糾錯機制的實效性研究

方世南 張云婷

〔摘要〕

黨的十八大以來，中央領導多次強調要建立和完善容錯糾錯機制。黨的十九大報告首次提出要“建立激勵機制和容錯糾錯機制”。本文以北京市、重慶市、廣東省容錯糾錯機制為分析樣本，根據樣本容錯糾錯機制的共同點揭示這些地方容錯糾錯機制存在理念多于機制、主觀性大于客觀性、容錯糾錯機制與行政問責制難以同振共頻和雙向發力、容錯機制與糾錯機制難以互為補充等諸多主要問題。針對這些問題，從大力營造容錯糾錯的文化氛圍、發揮約束權力制度規范的作用、健全多元協同的配套機制、提供強有力的法治保障等角度著手，提出如何提升容錯糾錯操作過程中的科學化法治化一體化程度，以增強容錯糾錯機制實效性的一些對策建議。

〔關鍵詞〕

容錯糾錯機制;問責條例;制度治黨

〔中圖分類號〕D63-31〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2020）04-0067-06

黨的十八大以來，中央領導多次強調要建立和完善容錯糾錯機制。黨的十九大報告首次提出要“建立激勵機制和容錯糾錯機制”〔1〕。據我們初步統計，截至2017年6月底，至少已有北京等19個省市相繼出臺了實施《中國共產黨問責條例》辦法。其中，北京市、重慶市、廣東省、四川省等在實施辦法中，都增加了“容錯糾錯機制”。本文重點分析北京市、重慶市、廣東省容錯糾錯機制的共同點及存在的主要問題，在此基礎上提出增強容錯糾錯機制實效性的基本對策，以利于加快構建和進一步健全科學化、民主化、法治化和可操作化的容錯糾錯機制。

一、各地容錯糾錯機制的共同點

各地容錯糾錯機制的文本表述總體而言大同小異，原則性、宏觀性、籠統性和定性說明較多，對于在實踐中如何精準化地操作有一定的難度。

（一）北京、重慶、廣東容錯糾錯機制的文本表述

北京市2017年4月14日發布《中共北京市委實施〈中國共產黨問責條例〉辦法》，在第三章問責方式及適用的第十六條規定“嚴格實施問責同時要注意保護作風正派又敢作敢為、銳意進取的干部，把在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤和錯誤，同故意違紀違法行為區分開來;把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區分開來;把為推動發展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區分開來。”

重慶市2017年3月31日發布《重慶市實施<中國共產黨問責條例>辦法》，明確“對于錯誤決策或者不當決策提出明確反對意見而未被采納的，不承擔領導責任”，提出問責堅持“三個區分開來”：把在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區分開來;把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區分開來;把為推動發展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區分開來，并把這些作為責任劃分的重要依據。

廣東省2017年3月23日發布《廣東省黨的問責工作實施辦法》，第二章問責情形中第十三條有下列情形之一的，可以從輕或者減輕問責：對職責范圍內發生的問題及時如實報告的;在問責調查前主動查處和糾正，有效避免損失或者挽回負面影響的;積極配合組織調查，主動承擔責任的。第十四條堅持“兩個尊重、三個區分”，有下列情形之一的，可以免予問責：在制定或者執行錯誤決策過程中，明確提出反對意見的;在創造性開展工作中，因不可抗力造成工作失誤的;在進行探索性試驗中，符合現行政策精神和改革方向，工作成效明顯但出現局部工作失誤的;在處置重大突發性事件中，為保護群眾生命財產安全或維護社會穩定，臨機處置導致工作失誤的。第四章附則第二十三條詳細闡釋了“兩個尊重”和“三個區分”。 “兩個尊重”是指尊重廣東歷史和廣東省情。“三個區分”是指把干部在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區分開來;把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區分開來;把為推動發展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區分開來。

（二）北京、重慶、廣東容錯糾錯機制的共同點

北京、重慶、廣東關于容錯糾錯機制的主要共同點表現在三個方面：

第一，都以“三個區分開來”作為構建容錯糾錯機制必須遵循的基本原則。2016年1月18日，習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話公開發表。在談到盡快扭轉一些干部“為官不為”問題時他指出，要做到“三個區分開來”，把因缺乏經驗先行先試出現的失誤與明知故犯行為區分開來，把國家尚無明確規定時的探索性試驗與國家明令禁止后的有規不依行為區分開來，把為推動改革的無意過失與為謀取私利的故意行為區分開來，最大限度調動廣大干部的積極性、主動性、創造性。〔2〕2016年3月7日全國兩會期間習近平總書記在黑龍江代表團又強調了“三個區分開來”的要求，保護好廣大干部的干事熱情。〔3〕在第一個區分的用詞上，除了北京市將“明知故犯”這個詞改為“故意”外，重慶和廣東引用的都是習近平總書記“三個區分開來”的原文。

第二，都以注意保護作風正派又敢作敢為、銳意進取的干部和最大限度調動廣大干部的積極性、主動性、創造性作為構建容錯糾錯機制的出發點和落腳點。為此，北京、重慶、廣東都將法治作為容錯糾錯機制的底線，將把為推動改革的無意過失與為謀取私利的故意行為作為顯著的分水嶺，將決策是否符合程序和是否符合上級部署作為重要依據，將主觀意圖是否為推進改革創新和是否維護人民群眾利益作為衡量的重要標準，將犯錯導致的損害結果是否為一般以及能否糾錯作為重要參考，注重確定問責方式時綜合考慮問責事項的性質、造成的損失、不良影響的范圍等情節，力求做到權責一致，過罰相當。

第三，都顯示出理念性、原則性、宏觀性、籠統性和定性說明多于實踐性、具體性、差異性、程序性和定量分析的共性特征。《北京市委實施〈中國共產黨問責條例〉辦法》和《重慶市實施〈中國共產黨問責條例〉辦法》以及“容錯糾錯機制”條文基本上雷同，更多顯示出復述《中國共產黨問責條例》和習近平總書記關于“三個區分開來”的要求。與此相比較，廣東省有關容錯糾錯機制相對具體一些，特別是突出了從廣東歷史和省情出發的“兩個尊重”，強調了尊重廣東歷史、尊重廣東省情，提出了可以從輕或者減輕問責以及可以免予問責的規定。

在省級規范性文件中突出理念性、原則性、宏觀性、籠統性和定性說明是必要的，但是如果不將它們與實踐性、具體性、差異性、程序性和定量分析結合起來，就會陷入隨意性、虛空性和抽象性的困境，對于如何容錯糾錯很難予以客觀界定和正確價值判斷，不利于促進該文件的實施，也不利于推動各地在容錯糾錯機制問題上創造性開展工作和進行探索性試驗。

二、各地容錯糾錯機制存在的問題

鑒于容錯糾錯機制還是一個新生事物，各地都處于探索階段，其完善是一個過程。從總體上來看，目前存在著理念多于機制、主觀性大于客觀性、容錯糾錯機制與行政問責制難以同振共頻和雙向發力、容錯機制與糾錯機制難以互為補充等問題。

（一）理念多于機制的問題

理念和機制是既有聯系又有區別的。理念更多地體現為一種具有深刻性、哲理性的概念、法則和構想，而機制則是將概念、法則和構想在實踐中體現出來的一種制度安排和制度運作方式。如果說理念屬于概念層面的話，那么，機制則是通過制度安排表現出來的一種具體的組織結構和實踐運行方式。容錯糾錯機制的理念是關于指導構建容錯糾錯機制的一種制度構想，具有原則性、指導性和方法論等性質。而容錯糾錯機制則是通過制度設計、制度安排和制度運作，表現出來的一種法治化、規范化、有序化和可操作化的關于容錯糾錯的評估機制、激勵機制、制約機制和保障機制。容錯糾錯理念不能自然形成為機制，不能以理念代替機制或等同于機制。從容錯糾錯理念到形成機制，需要艱苦的制度設計、制度運作和制度完善。目前各地制訂的所謂容錯糾錯機制，還更多地停留在以“三個區分開來”作為基本原則的理念階段，而與構建法治化、規范化、有序化、可操作化的容錯糾錯機制尚有較大的一段距離。真正將容錯糾錯的理念轉化為實踐中的運作機制，在構建容錯糾錯機制上發力，實現容錯糾錯理念與機制的協調推進，體現出容錯糾錯機制的實效性以及與理念的吻合性，是當前各地容錯糾錯機制建設中面臨的具有普適性的重大任務。

（二）主觀性大于客觀性的問題

容錯糾錯機制的嚴肅性、科學性、規范性、公正性以及能夠持續發揮出正向激勵和引導作用都必須建立在客觀性的基礎上。目前各地容錯糾錯機制存在著主觀性強于客觀性，自由裁量空間過大的現象。對與錯既是事實判斷，又是價值判斷，但是，由于人們自身利益不同，看問題的立場、觀點、方法不同，事物發生作用的近期效果與長期效果不同，對同一事實當事人與評價者的價值尺度不同，不同層級政府行政特點不同和工作重點難點不同，就對與錯這個事實判斷和價值判斷作出回答往往是多元的。即使對于同一件事物和同一結果，也難免會出現見仁見智的主觀判斷多樣性問題，特別在具有悠久歷史傳統文化積淀的情理大于法理的中國人情社會，更會加劇容錯糾錯機制在實際運作過程中的主觀色彩，弄得不好會使該機制成為推卸責任逃避追責的護身符。要減少容錯糾錯機制的主觀性，增強客觀性，必須將容錯糾錯機制納入法治化軌道，通過科學的立法，形成統一而規范的法律文件，特別要注重將容錯糾錯基本規定的肯定性條款和否定性條款結合起來，對于什么錯可容和什么錯不可容加以嚴格限定，以堅決杜絕在評價和執行過程中的人治化傾向。

（三）容錯糾錯機制與行政問責制難以同振共頻和雙向發力的問題

針對犯錯這個事實，容錯糾錯機制著重于從寬容、諒解和糾錯的角度審視黨政權力運行的法治化、規范化、科學化和程序化問題，而行政問責制則著重于從追責和懲戒的角度對黨政權力的運行予以規制。兩種制度設計具有寬嚴相濟、互為補充的效力，其目的都是為了規范權力的正確行使和提高權力運行效能。從理論上講，容錯糾錯機制與行政問責制作為兩種規范權力運行并盡可能地減少失誤和風險，激勵權力規范運行并提高效能的制度設計，具有同振共頻和雙向發力的功效。但是，在實踐中如何準確地界定兩者的邊際線，避免對同一件錯誤或風險既適用于追責問責也適用于容錯免責的現象發生，杜絕應該實施行政問責的責任主體到容錯糾錯機制中尋找庇護所的現象發生，警惕兩種制度在實際運作過程中不但形成不了合力，相反卻存在悖論和沖突的現象發生，這是各地在容錯糾錯機制建設中需要加以高度重視的重大問題。

（四）容錯機制與糾錯機制難以互為補充的問題

從各地關于容錯糾錯機制的文本看，重點落在容錯機制建設上，而對于如何將容錯機制和糾錯機制辯證統一起來，一體化地加以建設，使容錯機制和糾錯機制互為補充，形成合力，有效規避錯誤和風險，還存在著需要深入拓展的空間。容錯機制與糾錯機制是一個有機聯系的整體機制，只有注重兩者之間的辯證統一關系，從整體性高度以整體性思維一體化地加以建設，才能達到既寬容錯誤又能有效避免錯誤和及時糾正錯誤的目的。因此，各地在出臺容錯糾錯機制時，對于糾錯機制如何建設也應該予以整體謀劃。如何構建科學化、民主化、法治化、透明化的決策機制，如何構建風險預警和風險評估機制，如何構建多元主體參與的免責決策機制，等等，都是各地容錯糾錯機制建設中的重大任務。

三、增強容錯糾錯機制實效性的基本對策

針對目前容錯糾錯機制建構中存在的理念解讀有余而機制設計不足、文本彈性空間較大而實際操作受限的問題，需依靠整體合力，從營造容錯糾錯的文化氛圍、確定約束權力的制度規范和健全多元協同的配套機制這幾個角度提升容錯糾錯操作過程中的科學化、法治化和一體化程度，增強容錯糾錯機制的實效性。

（一）大力營造容錯糾錯的文化氛圍

劉少奇曾說過，耐心的說服教育比起打擊與處罰，更能使個人容易了解與改正錯誤。容錯糾錯機制建構的初衷在于克服部分黨員干部在實踐中因主客觀原因而“不敢為”“不想為”“不擔當”的有限理性，激勵干部干事創業的精氣神，是對干部群體“獲得感”的一種關注，體現了政黨的價值理性和人文關懷。要堅持正確而鮮明的價值導向，既培育“敢為”的擔當，也涵養“敢容”的擔當，對因客觀原因導致的失誤寬容以待，在黨內形成鼓勵創新創業、心齊氣順、容錯糾錯的氛圍。不同性質的黨內政治文化發揮不同的導向作用，有什么樣的黨內政治文化就有什么樣的行為文化，容錯糾錯的黨內政治文化氛圍會影響黨員干部的行為實踐，使黨員干部主動擔當、積極作為。要通過完善固本培元的學習教育體系、考核評價體系等，讓擔當有為的干部得到切實的褒獎，幫助部分稍有欠缺的干部糾正不足，緩解負面情緒，體現組織溫度，營造良好的組織環境和政治生態。

社會是一個大的生態系統，黨內政治文化是社會文化大系統中的一個子系統，它一旦輻射到全社會，被人民群眾所接受和認同，就會促進黨風、政風和社會風氣在相互滲透和有機融合中健康發展，引領社會政治文化有序發展。一個社會寬容文化的程度，及時地糾正錯誤的態度和行為，決定著這個社會的文明進步程度。黨內政治文化中容錯糾錯的因子輻射到社會政治文化中，可以引導大眾理性看待黨員干部在改革創新中的試錯行為。既不無條件放縱錯誤，又寬容失敗，有利于化解社會矛盾，更重要的是，在深層次的價值導向上引導了大眾干事創業、積極向上的精氣神。要健全黨與群眾的交流對話和信息溝通、黨內政治文化傳播等制度，為容錯糾錯機制作用的發揮營造良好的社會文化環境。《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出了“堅持以社會主義核心價值觀引領文化建設制度”〔4〕的要求，這不僅指要確保社會主義核心價值觀在我國文化建設中發揮引領作用的機制，也指要確保以社會主義核心價值觀為引領的全部文化建設制度，要將社會主義核心價值觀融入社會治理，體現到精神文明創建活動和文化產品的創作生產過程中，彰顯社會主流價值，在整個社會營造包括容錯糾錯在內的積極向上的文化氛圍，匯聚成干事創業的強大合力。

（二）發揮約束權力制度規范的作用

容錯糾錯賦予黨員干部的權利不是內生性的，是在改革實踐中依據客觀實際為鼓勵黨員干部主動擔當作為而設置的，旨在使容錯糾錯工作常態化、規范化和制度化，形成一項具有實踐性和長效性的制度安排并納入國家法治化建設軌道。但容錯糾錯不是一個筐，什么都可以往里裝，什么都往里裝產生的較為嚴重的后果之一就是問責泛化和異化。容錯糾錯機制在某種程度上是對從嚴問責的有益補充，但如果不界定清楚容錯糾錯與問責等的邊界，就有可能出現一個主體行為既適用于問責，也適用于容錯糾錯在內的免責的邏輯悖論現象，導致問責失范，進而產生連帶影響。所以需要合理配置容錯糾錯權限，科學界定“錯”的內涵，甄別“故意”“無意”“有錯”“無為”，確保容錯糾錯對象的分類化和精準化。

當前涉及容錯糾錯的制度文本中，有中央層面的《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨問責條例》等，也有地方層面自行出臺的一些探索性的具體的辦法規定。由于中央層面沒有專門的針對容錯糾錯的具體性的規定，各地的辦法規定也不太一致，導致一些需要不同區域、不同層級協作執行的事項，在涉及對責任主體容錯糾錯時模糊不清，影響執行效能。在地方實踐的基礎上，要及時反思問題，將實踐中的經驗制度化規范化，出臺較高層次、較為權威的黨內法規，把制度、規矩和紀律挺在前面，各地再根據自身情況適時調整，并且做好與其他法規文件的銜接配套。在一系列制度群的建構中，最需要確定的是約束權力的制度規范，也就是關于劃定黨員干部權力行使范圍的制度。通過擬定負面權力清單的制度設計，明確責任清單，將抽象的職能具象化、明確化，從反方向給黨員干部劃定“紅線”，預防潛在的濫用權力行為，并在對權力使用合理界定的基礎上確立容錯糾錯建構主體、認定主體和實施主體，最大程度減少制度執行時的自由裁量空間，提高容錯糾錯制度效力。

（三）健全多元協同的配套機制

任何制度的順暢運行都依賴于相關體制機制的健全，否則制度設計就是徒陳空文。容錯糾錯涉及干事創業的方方面面，包含多個要素，不能“單兵突進”，要健全多元協同的配套機制，通過相關機制的立柱架梁來提升容錯糾錯機制的精細化和長效化水平。

一是健全決策風險評估機制。任何事項的執行在程序上都要先決策后行動，一旦決策失誤就有可能引發風險，進而降低政府公信力。容錯糾錯機制是對干部干事創業的鼓勵，但不代表因為容許決策失誤就可以在決策時掉以輕心。要健全決策風險評估機制，包括錯誤預警機制、分析論證機制等，注意智庫專家的知識結構，以專業化團隊評估決策風險，這將影響著后續的追責問責機制。

二是健全糾錯流程公開機制。容錯和糾錯不是相互分割的兩個要素，容錯重在科學地認識問題，其目的是為了積極補救失誤，確保政策連續性，自然也包含柔性的糾錯，不能只看重容錯免責機制而忽略糾錯機制構建。在給廣大創新者確定容錯“路線圖”、分類制定容錯實施細則的基礎上，明確申辯程序，設定常態化的糾錯程序，遵循公開透明原則，保障糾錯對象的合法權益，并為其他創新者提供借鑒。

三是健全監督評價機制。就容錯糾錯主體而言，現行的多為同體容錯，公眾參與力量較少。十九屆四中全會提出建設社會治理共同體的理念，要求在各方力量參與治理的空間場域中，提升群眾參與力度，確保群眾監督評價作用的發揮。同時要發揮黨內監督和群眾監督的獨特優勢，形成立體監督網，但要避免民意“綁架”，及時借助互聯網平臺進行輿情監測，準確反映民意訴求，發揮群眾監督評價效用。

四是健全執紀問責機制。執紀問責的主體和容錯糾錯的主體要定期會商，尤其是涉及到需要跨部門協作的公共事項，如公共衛生管理等，明確追責觸發機制，防止出現脫節現象。在確定了約束權力的制度規范后，進一步界定和細化申請問責追究與容錯糾錯的條件和具體程序，厘清追責范圍和責任判定標準。要始終強調規則的合力效應，著重問責與容錯糾錯的有機銜接，實現紀律處分和績效管理等相關機制的有機銜接。

四、小結

習近平強調“重大改革于法有據”〔5〕，也就是要有堅強有力的法治保障。容錯糾錯涉及多個層面和向度，在實踐中也需要根據具體的時代要求不斷推進。毫無疑問，多措并舉、有效推進容錯糾錯機制改革，必定需要強有力的法治保障，黨對于容錯糾錯的認識導向也蘊含了從寬容思想到制度規范再到法治保障的邏輯。要把科學規范作為基本保證，堅持運用法治思維和法治方式開展容錯糾錯工作，防止制度“空轉”，在依法治理上發力。在完善容錯糾錯相關配套制度建設后，堅持用法治方式有序開展容錯糾錯的每一環節，在決策程序上、容錯界定上、糾錯申辯上、責任判定上和報告備案上發揮制度的真正保障作用，使容錯糾錯的參與主體、參與對象和事件流程等都在一定范圍內以合法形式公開，努力發揮公權的最大效能。黨員干部要提高法治素養，帶頭尊法守法用法，進一步推動全社會樹立法治意識，不斷增強容錯糾錯機制的實效性。

〔參考文獻〕

〔1〕習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告〔M〕.北京：人民出版社，2017：64.

〔2〕習近平.在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話〔N〕.人民日報，2016-05-10.

〔3〕習近平來到黑龍江代表團參加審議：全面振興決心不能動搖〔N〕.人民日報，2016-03-07.

〔4〕中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定〔M〕.北京：人民出版社，2019：23.

〔5〕習近平.在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話〔M〕.北京：人民出版社，2014：9-10.

【責任編輯：董史烈】