政府職能轉變下安徽省體育社會組織發展

鄭 賀，孫幸蘭，夏曉東，郁 洋

(淮北師范大學體育學院，安徽 淮北 235000)

政府職能轉變，是指行政機關根據國家和社會發展的需要，對本來由政府擔負的職責、功能、作用范圍、內容和方式進行轉變。體育社會組織是以普及科學健身知識、傳授體育技能、指導并組織開展體育競賽和全民健身活動，維護體育公民權益為宗旨和使命的組織。當前，國家正在推動政府職能轉變，體育社會組織發展迎來了新的機遇和挑戰，因此引導體育社會組織向獨立法人組織轉變，推動其向社會化、法治化、高效化發展，提高體育社會組織承接全民健身服務與競技體育發展的能力刻不容緩。

改革開放以來，我國已經進行了多次機構改革。1988年第二次機構改革首次提出“轉變政府職能”并將其作為機構改革的關鍵[1]。2012年5月發布的《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》中[2]，明確指出把適合由社會承擔的“購買服務等方式”交給社會組織承擔。2012年11月，黨的十八大報告指出：“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”。[3]2013年5月14日，李克強總理在國務院會議上再次強調加大購買基本公共服務的力度。隨后召開的十八屆三中全會對充分發揮社會組織的作用、增進與社會組織密切合作和實現政府與社會的互動進行了強調。2014年《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》印發實施，指出：“通過政府購買服務等多種方式，積極支持群眾健身消費”、逐步構建“政府部門管理、體育組織實施、社會公眾參與”的全民健身新格局。[4]2015年，劉鵬局長在全國體育局長會議上講話中明確講道：“發揮群眾性體育社會組織作用”。[5]2016年《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》明確指出：“處理好‘放’和‘管’的關系”，促進社會組織能夠健康有序發展。”[6]2016年10月25日頒布的《“健康中國2030”規劃綱要》指出“加強全民健身組織網絡建設，扶持和引導基層體育社會組織發展”。[7]：2017年10月，黨的十九大報告指出：“加強和創新社會治理”“發揮社會組織作用”“打造共建共治共享的社會治理格局”。[8]2019年8月頒布的《體育強國建設綱要》中提道：“到2035年，形成政府主導有力、社會規范有序、市場充滿活力、人民積極參與、社會組織健康發展、公共服務完善、與基本實現現代化相適應的體育發展新格局，體育治理體系和治理能力實現現代化”。[9]從以上分析可以看到，隨著國家政府行政機關的職能轉變和社會組織改革的順利推進，體育社會組織已然成為推動各項體育運動發展的主力軍，體育社會組織必將在實現“體育強國夢”中貢獻應有的力量。

1 安徽省體育社會組織運行結構

體育社會組織包括體育社團、民辦非企業單位、基金會以及自發性群眾組織等，這四種組織類型在安徽都存在(見圖1)。其中，體育社團類型比較多，安徽省體育社團的主體是各級體育協會，是體育社會組織的主力軍；當前，安徽省體育民辦非企業單位的主要存在形式是體育俱樂部和以武校為代表的各類民辦學校等；截至2019年3月6日，全國共有7 201家基金會，其中體育基金會有74家[10]，安徽省只有一家體育基金會。相比而言，經濟發達、重視體育運動的省份擁有的體育基金會數量較多，例如廣東省的體育基金會有18家。自發性群眾體育組織是指群眾自發成立的，以不同體育興趣、愛好、目的聚合在一起的群體，它們開展豐富多樣的體育活動，通過學習、練習、競賽、展示交流等活動使社會的個體凝聚成為最廣泛的體育參與群體。相比而言，自發性群眾體育組織數量是最多的，也是最活躍的，已逐步成為提供多元化體育供給的一支重要力量[11]。

圖1 安徽省體育社會組織結構圖

安徽省副省長謝廣祥分別在2014、2017年的安徽省全民健身工作委員會會議上指出：“要發揮好專業協會和各類行業組織的作用，對協會、行業組織做得了、做得好的事，政府要放手，實現從辦體育向管體育轉變，從體育管理向體育治理轉變，做到宏觀管好、微觀放活、公共服務托底，努力形成職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的良好格局。”[12]體育社會組織要“成為政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織，推進全民健身組織網絡向基層延伸”[13]。安徽省副省長王翠鳳在2018年安徽省體育工作會議上提到要著力豐富賽事供給時指出：“在方式上，可交由各運動協會進行市場化、社會化運作”[14]。2019年11月，安徽省財政廳和體育局聯合印發了《安徽省體育局政府購買服務指導性目錄》通知，進一步明確了政府購買服務的內容和路徑。當前政府購買社會服務正有序推進，如2019年安徽省足球、籃球、乒乓球、羽毛球和廣場舞省市縣三級業余聯賽，建立了由體育行政部門主辦、項目協會組織實施、相關部門共同參與、社會力量積極支持的工作機制。

當前政府行政機關職能的轉變給體育社會組織運行帶來了有益影響，但由于“全能型政府”思想觀念根深蒂固，操作層面的配套政策與措施還不完善，同時在一些體育行政部門人員看來，體育社會組織改革是一項極富挑戰性甚至“費力不討好”的“苦差事”，體育部門應對改革任務往往力不從心[15]。讓“服務型政府”發揮對體育社會組織的健康發展的促進作用尚需時日。除此之外，體育社會組織的自身運行也存在一些問題：例如，體育社會組織內控能力弱，制度建構和內生動力受到約束[16]；監督難度大，評估機制不健全；籌資渠道單一，缺乏自主發展空間；資源配置不均衡，資源供給面臨公平問題，特別是省一級的項目協會還存在著“政社不分、政事不分、政企不分”的職能和身份混淆。因此，進一步改進社會治理的方式、激發社會組織活力和推進治理體系與治理能力現代化依然任重而道遠。

2 安徽省體育社會組織發展狀況

2013年5 月，安徽出臺了《關于加強和創新社會組織建設與管理的意見》，同年8月印發《安徽省體育類民辦非企業單位直接登記管理暫行辦法》，有力推動了安徽體育社會組織發展。2016年全省新成立體育社會組織167個，新發展會員人數58 369人[17]；2017年，全省新成立體育社會組織180個，新發展會員47 166人[13]。截止到2018年6月30日，全省共有各級體育社會組織2 146個，其中省級80個，市、縣(市、區)級2 066個，全省會員總數158.58萬人[14]。2016年12月，安徽省人民政府印發《安徽省全民健身實施計劃(2016—2020年)》中提道：到2020年體育社會組織總量達到2 300個、會員人數達到160萬人。[18]從近幾年的發展趨勢看，應該能夠完成甚至超額完成計劃中的體育社會組織總量目標。

安徽省體育社會組織的發展離不開各市體育部門的努力，應該說安徽省各地市在社會組織的建設上都取得了一定的成績。合肥市通過政府購買服務、社團等級評估、協調保障資源、鼓勵舉辦活動等手段促進了各類體育社會組織強化自身建設、提升管理水平、增強造血功能、激發發展活力。社會體育組織承辦了“全國百城千村健身氣功展示交流大會”“安徽省最強舞王廣場舞大賽合肥市選拔賽”“端午龍舟賽”等一系列全民健身活動，各級體育社會組織百花齊放。亳州市體育局專門組織體育社會組織負責人和業務骨干培訓班，與市民政局共同擬定《體育社會組織管理辦法》，出臺《亳州市體育社會組織扶持獎勵辦法》《市全民健身賽事活動經費補貼辦法》等相關文件，著力加強體育社會組織建設，把體育社會組織培育成為建設公共體育服務體系的重要力量。滁州市出臺了《單項體育協會管理辦法》和《單項體育協會年度工作考評制度》，通過獎勵激勵措施，有效提高了各體育社團自發開展全民健身活動的積極性。淮北體育社會組織建設5年來保持中高速發展，加快推動全民健身組織網絡向基層延伸，加快鄉鎮(街道)體育總會建設。截至2019年底，淮北市鄉鎮(街道)體育總會數量比例已達62.5 %。淮北市每萬人擁有體育社會組織0.35個，體育社會組織總量達到79個(其中市級42個，縣區37個)，會員人數6萬人，超過淮北市《全民健身實施計劃(2016—2020年)》中制定的50個社會組織和5萬個會員的目標數。

安徽省體育社會組織在發展中仍存在諸多的問題。其一，從政策層面來看，當前安徽省相關制度及法律法規尚需完善。確切地說，與體育社會組織發展相關的稅收優惠政策尚未完善，盡管地方各級政府出臺了相關的免稅減稅政策，但是缺乏執行力度，導致體育社會組織發展的配套措施難以真正落實，無論是在制度層面還是操作層面都與預期有較大差距。同時政府購買體育社會組織服務的成效不盡如人意，具體表現為：一是購買行為“運動化”，缺乏長效機制；二是購買行為“內部化”，服務提供方與購買方存在“近親”關系。其二,從社會層面看,首先體育社會組織的社會認可度較低。社會認可是體育社會組織能否持續發展的重要推動力。從當前的現狀來看，安徽省體育社會組織在社會層面的認可度并不高。不僅如此，本作為公益性的社會體育組織卻頂著政府的帽子，謀取個人或小團體的利益，從而降低了其在群眾中的認同感。如各市一級的體育協會獨攬著教練員、裁判員的培訓和發證權力，有些協會由于操作的不規范和缺乏透明度，在社會上造成了不好的影響，同時各協會收費也比較混亂，如某單項國家二級裁判的培訓收費在200～1 000元不等，收費標準制定的隨意性很大。其次，社會支持力度有限。社會支持是保障體育社會組織正常運營的重要因素，但就目前的情況來看，除了一些知名的體育社會組織之外，相當多體育社會組織的運行資金都十分緊張，在社會上影響力有限，企業在這一領域投入與產出的比較低，導致都不愿意為其投資。再次，社會參與意識淡薄。一方面，體育社會組織尋求政府簡政放權，為其解除束縛，提供更多的政策與資金支持。另一方面，“包辦型”政府的觀念意識根深蒂固，自身提供社會服務的主動性不足、熱情不高、責任感不強。這種固有思維模式以及觀念意識在很大程度上制約了體育社會組織的發展。

3 安徽省體育社會組織活動開展情況

安徽省每年舉行大量的全民健身活動，群眾健身熱情高漲。2016年，全省組織百人以上的群眾體育活動2 246次，直接參與人數299.91萬人次；2017年，全省組織百人以上群眾體育活動2 508次，直接參與人數305萬人次；2018年，組織百人以上群眾體育活動3 127次，直接參與人數361萬人次；2019年，組織百人以上群眾體育活動4 262次，直接參與人數414萬人次。隨著“放管服”改革的不斷深入，體育社會組織被賦予了越來越多的功能，在眾多的群眾體育活動中扮演著重要的角色。如銅陵市體育社會組織年舉辦各類群體活動200余場次，群眾參與人數達10萬人次以上。各社會組織積極承接政府職能轉移的培訓活動，如各市足球協會開展的中國足協教練員等級培訓，各協會開展的裁判員等級培訓等；還包括一些非證書的培訓活動，如合肥市健身氣功協會在全市開展健身氣功進基層巡回教學活動。承辦比賽方面，如2017—2019連續三年舉辦的徽商銀行杯“健康安徽”2019環江淮萬人騎行大賽都有眾多體育社會組織的身影，一些體育社會組織通過承接比賽打造出一批品牌賽事，如淮北市羽毛球協會承辦的全國青少年羽毛球賽、淮北市自行車協會承辦的環華家湖山地自行車賽，環華家湖山地自行車賽還被安徽省體育局命名為安徽省全民健身十大品牌賽事。體育社會組織還組隊參加比賽，如組隊參加安徽省全民健身休閑大會等各類群眾體育賽事。但安徽省與同在長三角的兄弟省份相比仍然有很大的差距。2018年，江蘇省蘇州市由體育社會組織牽頭舉辦的體育賽事活動超過3 000項次，直接參與人群逾百萬人次。蘇州市體育部門加快推進政府職能轉移，推動體育社會組織成為開展賽事活動的生力軍的做法值得學習和借鑒。

組織要順利開展活動，場地是其中重要的保障。安徽省全民健身實施計劃(2016—2020)中明確提出全力推進體育場地設施建設，重點建設中小型、親民、便民、利民的全民健身場地設施。而這些體育設施的建設又可以滿足體育社會組織開展活動的需要。副省長王翠鳳在2018年安徽省體育工作會議上的講話指出：“要著力建好群眾身邊場地”、做到“農村公共體育設施實現行政村全覆蓋”。[14]省體育局高維嶺局長在2018年全省體育局長會議上講道：“截至2017年底，全省人均體育場地面積1.47平方米，城市社區15分鐘健身圈初步形成。”[14]這些場地的修建一定程度上緩解了老百姓健身場地的缺失，對體育社會組織開展各種活動起到了很大的促進作用。應該說近5年，安徽省各市都加大了體育場地建設的步伐，特別是全民健身路徑、全民健身廣場、全民健身苑等便民體育設施的建設，豐富了社區群眾的精神文化生活，滿足了他們的體育健身需求，讓群眾獲得感和幸福感進一步增強。合肥市2015年新建100個全民健身苑、6個籠式體育健身場，新增全民健身活動站點54個，城市居民已基本達到10分鐘健身圈條件[17]；2016年新建100個全民健身苑、6個籠式多功能健身場和7個鄉鎮全民健身廣場[13]；2017年再建100個全民健身苑、6個籠式多功能健身場和7個鄉鎮全民健身廣場[14]；2018年建成2個體育特色小鎮、3個體育公園、150個全民健身苑、16個籠式多功能健身場、4個三人制籠式籃球場和7個鄉鎮全民健身廣場[19]。亳州市積極建設“社區文體中心”，2019年12月5個新建社區文體中心正式對外開放。目前，亳州市主城區已經有12個社區文體中心開放運營，每個社區文體中心可以輻射周邊群眾5萬人。每個社區文體中心內設健身區、免費體質檢測區、運動康復區、休閑區、文藝培訓區、免費圖書閱覽區、球類場地以及武術培訓區等。阜陽市2019年新建健身路徑172套、小型室內全民健身中心37個、多功能運動場37個、全民健身廣場38個、籃球場14個、羽毛球場3個，新增體育面積187 400平方米，全市人均體育場地面積達到1.67平方米。淮北市亦多渠道加大社區體育場地建設。蚌埠市以承辦2018年省運會為契機，加強體育設施建設，增強群眾獲得感，市體育中心、龍子湖體育公園、龍子湖區和禹會區全民健身中心等項目相繼建成，同時中心城區18個零星地塊規劃新建足球、籃球、網球、羽毛球和乒乓球等群眾性體育設施。

體育社會組織要發展，就必須吸收更多的人參與其中，參與的人多了，活動也就自然而然多了。新時代體育社會組織需要展現“人人參與，人人健身，人人快樂，人人健康，人人幸福”價值觀念[20]。近年來，安徽省全民健身指導和志愿者隊伍不斷壯大，注冊各級社會體育指導員12萬人。2016年，全年培訓社會體育指導員16 372人，其中國家級128人、一級3 663人、二級3 932人、三級8 649人[17]。2017年，全年培訓各級社會體育指導員16 959人，其中國家級252人、一級3 333人、二級5 137人、三級8 237人[13]。各地市都加大對體育社會指導員的培訓力度，如淮北市長期以來重視社會體育指導員培訓，充分利用淮北師范大學一級社會體育指導員培訓基地的資源優勢，自2016年以來共培訓各級各類社會體育指導員3 000余名。截至2019年底，淮北市平均每千人擁有公益社會體育指導員2.3個，社會體育指導員共計5 275人。

4 安徽體育社會組織發展路徑

4.1 做好“放管服”，發揮政府的主導作用

2015年5月12日，國務院在全國推進簡政放權放管結合職能轉變工作電視電話會議上首次提出了“放管服”的概念。放管服，就是簡政放權、放管結合、優化服務的簡稱。“放”即簡政放權，降低準入門檻。“管”即創新監管，促進公平競爭。“服”即高效服務，營造便利環境。安徽省體育局李軍局長在2020年全省體育局長會議上指出：抓好抓實群眾體育發展，做好“放”的文章。一要建好設施，夯實“放”的基礎；二要深化改革，暢通“放”的渠道；三要規范管理，提升“放”的質量；四要優化服務，確保“放”的實效。抓好抓實群眾體育發展，做好“放”的文章。政府承擔的體育服務職能需要通過向社會購買的方式來實現“放”，體育社會組織要做好“接”的準備，為政府職能的轉變創造必要的條件。政府通過“放”促使體育社會組織由前期的服務主體向承接主體轉變。

政府不能單純地一放了之，還要進一步做好“管”和“服”。2019年，體育總局出臺《關于對體育協會加強監督管理的意見》，確保體育協會既不能走軟弱松散的“老路”，也不能踏上“歧途”。同時政府向“服務”轉變也不能僅僅停留在口頭上，更應該落實在行動中，加大扶持力度，特別是在政策優惠和經費投入方面給予一定傾斜，樹立一部分典型且有一定影響力的體育社會組織，以此帶動整個體育社會組織的發展壯大，真正讓體育社會組織有能力承擔政府的職能轉移。政府部門與體育社會組織之間應形成一種良性、互動和共享的機制，以此實現協調合作有力、協同治理有度的高效運行[21]。雖然關于政府職能轉變和社會組織改革的宏觀政策密集出臺，但在具體如何實施、政策如何落地上仍缺乏有效的措施。因此，政府要把“放管服”落地，切實發揮政府的主導作用，助推體育社會組織騰飛。

4.2 提升自我，主動對接，發揮主體作用

體育社會組織要主動擔當，加強體育社會組織建設是滿足群眾體育參與需求的重要保證。體育社會組織要想取得長足的發展，在強調政府責任的同時，還必須加強其自身能力建設。一是體育社會組織應明確自身的社會擔當，積極回應群眾的體育需求，根據群眾的體育需求來設置和調整服務內容；二是要加強自主性，提升公共體育服務能力，真正成為體育行政主管部門可以信賴和托付的伙伴，從而贏得政府和社會的認同與支持，也為自己贏得生存與發展的空間。

當前體育社會組織仍然面臨著規模偏小、結構有待優化、活力不足、治理結構不完善、政社關系不清、組織能力不足等問題[22]。體育社會組織中大批公辦組織正面臨過渡轉型期，而民間組織的發育程度參差不齊，體育人才相對匱乏，專業服務能力亟待提升[23]。許多學者都提出，體育社會組織要加強自身能力建設，提升“內功”，提高體育公共服務質量[24-25]。同時“社會組織自身生存能力不足和公信力不足等問題”[26]在體育社會組織中更為普遍。因此，體育社會組織應不斷提升自律能力、強化組織章程和組織制度建設，加強內部控制和人員培訓[16],進一步提高內部治理機構的能力，提升社會體育組織的公信力[27],提高自身服務能力和水平，從而贏得自身發展生存的空間以及政府和社會的認同與支持[28]。

4.3 加強基層組織黨的建設，發揮黨組織戰斗堡壘作用

2015年5月，《中國共產黨黨組工作條例(試行)》頒布；2015年9月，《關于加強社會組織黨的建設工作的意見(試行)》出臺；2016年8月21日，《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》實施。三個中央層面的文件都強調了黨對社會組織工作的領導，社會組織可以設立黨組。

在社會組織中開展黨建工作，既是黨構建社會主義和諧社會的必然要求，也是保障社會組織自身健康成長的重要途徑。要改變人們慣性的認識，不能把“松散”“無序”作為社會組織的代名詞。安徽省體育局出臺了《加強省級體育社團黨組織建設的指導意見》，局系統建立了11個協會黨支部，選派了5名黨建工作指導員，成立了省體總秘書處黨建辦，省級單項體育協會實現了黨的組織和工作全覆蓋。在省級體育社會組織建立黨組織的引領下，一些基層體育社會組織也陸續建立了黨組織，并有力保障了組織的健康發展。如成立于2014年的淮北南山空竹協會黨支部，現有正式黨員15名，該黨支部自成立以來，立足自身優勢，圍繞“以黨建促發展”的整體思路，堅持黨員示范帶頭、服務協會、服務會員的工作方式，助力協會快速發展，并于2018年獲省級“五抓五送”活動獎補。黨支部的建立為黨員特別是為退休黨員提供了豐富的組織活動內容，同時為協會的后續建設提供了強有力的保障。實現體育社會組織的繁榮與發展，必須堅持中國共產黨的領導，順“勢”走一條具有中國特色的體育社會組織發展之路。[29]在一些突發公共事件面前，安徽體育社會組織體現了社會團體的擔當和奉獻精神。為抗擊新冠肺炎疫情，池州市老年人體育協會黨支部開展愛心捐款，協會將所募集資金41 270元交給市慈善協會，支援池州市抗擊新冠肺炎。

4.4 新時代，新使命，為共建共治共享社會助力

新時代必然有新使命。對體育社會組織來說，也必然被賦予了新的應然使命[29]。新時代體育社會組織治理應更加凸顯全局性、前瞻性和動態性的時代定位，密切關注人民群眾日益增長的美好生活的體育需要，把握體育發展規律和社會嬗遞脈絡，將治理行為的謀劃和布局貫穿至組織發展全周期[30]。

體育社會組織具有重要的社會屬性，肩負著重大的社會責任[31]，體育社會組織要在當前推進社會治理體系和治理能力現代化的浪潮中，敢為人先，敢于承擔歷史使命并積極應對自身發展的挑戰，促進體育社會組織從政府的“伙計”轉變為強大的自治主體，走向“政府+社會”的深層治理階段[32]，打造共建共治共享社會。如黃山黟縣體育總會積極探索“體育+旅游”融合發展新路子，將體育融入扶貧，不斷探索精準扶貧的“體育路徑”，用體育做杠桿，以“體育+”理念助力扶貧，變“輸血”為“造血”，為體育社會組織承擔新使命做了很好的示范。“創新驅動發展”是中國經濟步入新常態轉型時期提出的重要舉措，體育社會組織要通過制度創新、模式創新、理念創新和技術創新等舉措，在新時代賦予的新使命下為共建共治共享社會助力。

(注：文中沒有標注的數字和事例均來源于安徽省各市上報的材料和走訪實錄)