我國職業安全規制的演進特征及趨勢研究
——基于職業安全規制政策的文本分析

胡 進

(湖南師范大學 公共管理學院，湖南 長沙 410012)

高度工業化和社會化大生產過程中產生的職業安全問題表明，在市場失靈、信息不對稱和政府監管不足等情況下，社會面臨的職業安全問題形勢會日漸嚴峻。因此，職業安全規制作為社會性規制的重要范疇，是有效解決職業安全問題的工具和手段，是勞動者在其職業生產活動過程中，由政府規制主體以降低或者防止勞動者在職業生產活動過程中可能發生的各種生產安全事故和職業病而制定和實施的規制政策與行為，是保障勞動者生命健康和財產安全的強制性制度安排。但是，隨著高危行業工種的增加、安全生產技術革新帶來的規制空白以及重大安全生產事故和職業病頻發等職業安全問題不斷出現，我國職業安全規制的內容和水平已不適應當前安全生產形勢要求。鑒于此，基于我國職業安全規制政策的文本分析，對我國職業安全規制變遷的特征及趨勢進行研究，以梳理出政府職業安全規制的內在邏輯與影響機制以及我國職業安全現狀和問題，并提出有效的改進之策。

1 我國職業安全規制的演進軌跡

職業安全規制變遷與國家的經濟、政治密切相關。我國在確保安全生產與防治職業病上實施了一系列法律、政策和戰略規劃等職業安全規制政策，規制內容不斷完善，規制水平和力度也在不斷提高和增強，呈現出典型的強制性制度變遷特征。企業重大安全生產事故和職業病爆發是職業安全規制變遷的動力[1]。基于職業安全規制政策的文本分析，我國職業安全規制變遷經歷了以下四個時期：

1.1 規制體系的初建規劃時期(1949—1978)

建國初期到20世紀70年代末的計劃經濟時期，國家以指令性計劃和公有制為主要的強制性供給手段，初步規劃和建立了我國職業安全規制政策和監管體制，為我國職業安全建設發展奠定了基礎。1949年通過的 《中華人民共和國中央人民政府組織法》指出，中央人民政府成立勞動部，作為加強勞動保護的專門監管機構，建立科層制的勞動部門監管體制，以及《共同綱領》中“實行工礦檢查制度,以改進工礦的安全和衛生設備”等宏觀層面的規定[2]，為勞動部門制定勞動保護和監管安全生產的職業安全規制提供法理基礎。1950年5月，勞動部發布《省市勞動局暫行組織通則》《市勞動介紹所組織通則》以及《失業技術員工登記介紹辦法》等，規定省、市人民政府設置勞動局，掌管和監督工礦安全衛生設備的研究、檢查及勞動保護的督導等勞動行政事宜，開啟由勞動部門開始負責職業安全規制時期。1954年《憲法》將勞動部監管為主的職業安全規制工作確定下來。1956年國務院又先后頒布《工廠安全衛生規程》《工業職員傷亡事故報告規程》以及《建筑安裝工程安全技術規程》“三大規程”規章制度， 以及《防止瀝青中毒辦法》《工廠安全衛生規程》《關于實行“職業中毒和職業病報告試行辦法”的聯合通知》、1963年《關于加強企業生產中安全工作的幾項規定》等有關職業安全和衛生的規制政策等，均要求各地方政府和各產業部門開展職業安全工作并設立專門職業安全監管機構。據此，我國職業安全規制體系初步建立起來。

1.2 規制政策具體化與可實施化的改革調整時期(1979—2002)

改革開放后，隨著新技術新材料的出現，職業安全領域出現規制空白，加上我國職業危害不斷從城市向農村轉移等原因，改革調整此前職業安全規制工作成為了當時無法回避的急迫任務。因此，這一時期國家在恢復職業安全規制工作時，開始全方位加強職業安全規制建設和安全生產監察制度，職業安全規制逐步具體化，在制定職業安全規制政策時也更加注重針對性與可實施性。一方面明確開辦企業的安全和衛生條件，1983年國務院公布《國營工業企業暫行條例》，規定申請開辦企業的環境保護、勞動安全、衛生和消防安全設施方案等要符合國家標準；《關于加強工業企業管理若干問題的決定》《全民所有制工業企業廠長工作條例》等，也要求企業認真加強職業安全生產工作，保障企業職業安全。另一方面，職業安全具體標準化建設和立法工作進入新階段。1981年國家勞動總局發布的《開展勞動安全標準化工作的通知》指出：“勞動安全標準是勞動安全工作的技術法規，是執行安全監督的法定技術依據。”《職業健康安全管理體系規范》國家標準、《礦山安全法》《工會法》《勞動法》《職業病防治法》以及2002年《安全生產法》等職業安全法律和《電子工業安全衛生條例》《化工企業安全管理制度》《爆炸危險場所安全規定》等具體行政規章的規制實施，標志著我國職業安全規制進入系統化發展時期。

1.3 規制力度加大和規制工具多樣化的鞏固發展時期(2003—2011)

加入世貿組織后，我國改革開放的領域進一步擴大，工礦行業快速增長，城市化、工業化進程也在不斷加快，勞動者面臨新的職業安全問題。因此，這一時期以科學發展觀為重要指導思想，高度重視職業安全的規制力度的強化和規制工具的多樣化，我國職業安全規制監管工作進入新時期。首先，職業安全規制監管體制發生重大變革，逐步建立以國家安全監督部門為主的職業安全多頭監管體制，規制力度進一步強化。2003年國務院機構改革中將國家安全生產監督管理局升格為國家安全生產監督管理總局，作為國務院的直屬機構(副部級)，以利于綜合監督和管理安全生產及安全監察。2008年國務院機構改革中，國家安監總局成立職業安全健康監督管理司，專職于職業安全規制工作，加強職業安全監察執法[3]。其次，進一步規范企業安全管理，注重市場化等多樣化規制工具的綜合性管理。2004年國務院發布的《國務院關于進一步加強安全生產工作的決定》繼續強調要強化企業安全管理，落實安全生產主體責任，并提出建立企業提取安全費用制度，運用靈活多樣的職業安全規制工具的綜合措施進行治理。同年出臺的《安全生產許可證條例》首次用市場化規制手段對企業準入進行規制。此后，建筑施工企業、煤礦企業、危險化學品生產企業、煙花爆竹生產企業和非煤礦山企業等諸多企業準入制度的實施，進一步嚴格規范安全生產準入條件，加大了職業安全監管和違法處罰力度。

1.4 職業安全規制長效機制構建的深化改革時期(2012—今)

新的歷史時期和歷史方位下，黨中央高度重視職業安全工作，我國在職業安全方面取得巨大成就。2018年全國煤礦首次實現了事故總量、較大事故、重特大事故和百萬噸死亡率“四個下降”，取得了前所未有的好成績，其中全國煤礦百萬噸死亡率下降至0.093，首次降至0.1以下，創歷史最好水平[4]。黨的十八大、十九大明確指出，要樹立安全發展理念，建設平安中國。因此，這一時期的職業安全規制主要圍繞正確處理安全生產同經濟健康發展之間的關系，牢固樹立發展決不能以犧牲安全為代價的“紅線意識”， 構建職業安全規制的長效機制。完善和修訂國家職業安全的法規標準，加強職業安全監管監察執法，是構建職業安全規制長效機制的重要內容。同時，技術更新和產業升級要求及時補充和完善國家職業安全技術標準，加緊建立涵蓋所有行業的職業安全標準技術和規范。因此這一時期主要是對原有的職業安全法規制度等進行修訂完善(見表1)，形成規范有力的制度保障體系，構建職業安全的長效機制。特別是2016年12月中共中央國務院公布的《關于推進安全生產領域改革發展的意見》，是新中國成立以來第一個以黨中央、國務院名義發布的關于職業安全工作的綱領性文件，為當前和今后一個時期我國安全生產領域的改革發展指明了方向和路徑。

表1 2013—2018年期間修改和完善的部分職業安全法律法規

2 我國職業安全規制的演變特征

回顧建國以來我國職業安全規制的變遷過程，職業安全建設取得了巨大進步，但也有過挫折和教訓，總體演變的特征比較清晰。

2.1 規制政策從宏觀規劃向注重針對性和實施性的微觀策略轉變

計劃經濟時期，國家主要采取強制性的供給手段出臺職業安全規制政策，初步建立職業安全規制政策體系，各項職業安全規制政策也主要從宏觀層面進行規劃，基本圍繞和服務于宏觀層面的職業安全工作。但伴隨改革開放領域的不斷拓展，多種經濟成分的引入使得職業危害的種類不斷增加，特重大安全生產事故頻發，特別是面臨著嚴峻的職業病防治工作，職業安全規制需要同步調整和適應市場經濟的發展。政府不斷細化和強化職業安全規制建設，職業安全規制政策更加注重針對性和實施性。國家職業安全規制政策，實現從注重職業安全宏觀規劃向注重針對性和實施性的微觀策略轉變，開展了重點行業的職業安全問題治理工作。

以職業病防治工作為例，2001年通過的《職業病防治法》細化此前規定的用人單位職業衛生要求，如要有配套的更衣間、洗浴間、孕婦休息間等衛生設施領域，注重針對性和實施性，具體完善了職業病防治工作。2002年《衛生部勞動保障部關于印發〈職業病目錄〉的通知》以及國家職業病防治規劃(2009—2015年)(2016—2020年)等具體政策，進一步完善和細化了職業病防治工作，有針對性地采取預防措施，開展重點行業的職業病治理工作。

2.2 規制方式從被動遵從向地方政府主動創新轉變

在中央集中統一領導下，中央政府通過發布行政規章等為地方政府提供政策指引，以此實現職業安全的有效規制。改革開放以前，由于實行高度集中的計劃經濟體制和管理體制，地方政府在執行職業安全規制時往往是被動式遵從，而忽視了地方和行業在職業安全監管中的具體情況。改革開放以后新材料和新技術的應用，使得我國職業危害不斷從城市向農村轉移，從發達地區向欠發達地區轉移[5]。因此，地方政府需要積極主動創新職業安全規制手段和方式，及時有效治理本區域的職業危害。在重大政策制定中，由于政策創新受政治權威主導，因此中央政府與地方政府之間的互動學習創新有助于公共政策走向明晰化和定型化[6]，更有利于地方政府在職業安全規制政策執行時充分考慮本地區的具體情況。如，早前北京市創新建立了安全生產信息網絡平臺以及安全生產違法行為記錄系統，記載生產經營單位及其主要負責人的違法行為及處理結果。2006年國家安監總局首次明確要建立和公布非法從事危險化學品道路運輸活動的黑名單，這是國家在安全生產領域正式提出“黑名單”制度。企業“黑名單”制度和誠信檔案制度的建立和推廣，形成了企業安全生產的制約機制。

2.3 規制技術從事后推廣向規范企業生產全過程轉變

加強全國職業安全工作，不僅需要職業安全法律法規和行政規章制度，安全生產技術標準也必不可少。國家制定安全技術標準，通過規定企業在新建、擴建和改造時的安全衛生標準以及保護勞動者必須具備的基本條件，以職業安全技術來降低生產過程中的安全事故，確保勞動者的職業安全。由于計劃經濟時期以及改革開放初期的經濟發展水平和科技水平落后于發達國家，我國早期的職業安全規制政策和勞動安全標準建設處于摸索和改革階段，因此一些重要的安全技術或規程標準以事后推廣為主。以煤礦安全生產技術為例，改革開放前，我國煤礦安全標準和煤炭行業安全技術設備落后，特重大煤塵爆炸事故頻發，需要加大對瓦斯、煤塵和火災防治等技術推廣應用。改革開放以后，國家有關部門加緊制定并頒布了針對企業生產全過程的安全技術標準，從以事后推廣為主向以技術支撐企業生產全過程的控制為主轉變，貫徹落實“安全第一，預防為主”方針，對工程和設備的設計、施工到生產、使用和維護等全過程頒布了專門的安全技術標準，目的是全方位提升企業安全生產水平。至此，對煤礦和非煤礦的所有企業的生產全過程，都有了相應的安全技術或規程標準對其進行規制。

2.4 規制工具從單一行政控制向兼顧市場化規制工具轉變

改革開放前實行高度集中的計劃經濟體制，政府作為職業安全規制的強制供給者，目的就是通過頒布相關的法律、行政法規和部門規章等規制文件，強制要求企業進行生產安全和衛生建設。因此，這一時期的職業安全規制工具是單一的行政控制，且主要以國務院和相關部門的條例、通知為主。隨著改革開放后多種經濟成分的加入，政府注意到需要不斷加強和補充職業安全規制建設，尤其是需要通過多樣化的規制手段，如通過企業準入、罰款制度等市場化規制和安全生產標準等技術化規制工具，既從行政控制層面要求企業改善職業安全狀況，又從市場、技術等多個方面實現有效規制。職業安全規制工具實現從單一行政控制向兼顧市場化多樣性規制工具轉變，不斷完善職業安全規制的工具體系，從多個方面有力保障職業安全。如，從源頭實現職業安全治理，通過企業準入制度等市場化規制進行控制，嚴格規范企業的安全生產條件。國家也通過稅收優惠和補貼政策來鼓勵企業安全生產建設，通過罰款制度來加大對事故企業的處罰力度。如，2018年《安全生產專用設備企業所得稅優惠目錄(2018年版)》規定，購置并實際使用安全生產專用設備的企業有權享受企業所得稅抵免優惠政策。

3 未來我國職業安全規制的趨勢分析

針對安全生產事故頻發以及勞動者自身的不安全行為等造成的職業安全問題不斷出現，要求未來我國應在強化監管力度、運用智能化監管方式以及將應急管理和常態化監管有效結合等方面來繼續改善政府職業安全規制水平，提升社會整體安全效益。

3.1 推進職業安全規制專門立法，加大安全監管力度

作為有效規制和保障企業進行安全生產管理的最重要的硬約束，職業安全規制的專門法律能夠為勞動者的職業安全和健康提供制度性支持，也能為相關規制機構框定監管的權力與職能。而目前我國的《安全生產法》和《職業病防治法》等法律化規制仍然屬于行政監管的法律范疇，調整對象主要是企業安全生產的主體責任和監管者的規制控制等，缺乏保障勞動者職業安全權益的法律制度性支撐[3]，同時我國職業安全法律化規制的立法層次和規制內容還需要進一步提升和完善。因此，未來我國職業安全規制在持續完善行政監管法律下，應繼續推進和加強職業安全的專門性立法工作。如，充分明確從業人員的職業安全權利與義務，強化對企業和勞動者自身不安全生產行為的監管處罰力度，進一步細化政府、企業、勞動者個人的行為邊界，既要有效規制從業人員的不安全勞動行為，提高其職業安全意識和能力，又要能確保政府職業安全規制機構在依法專司于職業安全監管、職業疾病救治以及安全生產事故處理等職能方面，依托我國職業安全規制的專門法律體系，加大安全監管力度。

3.2 優化組合職業安全規制工具，創新智能化監管方式

職業安全規制目標的實現必須依托組合化、智能化規制工具的恰當使用。當前我國職業安全規制工具主要包括法律化規制、市場化規制、技術化規制和社會化規制工具等，其中法律化規制主要是指包含安全生產和職業病防治內容的法律、法規、政策文件和行政措施等，在職業安全規制工具的使用中居于絕對重要地位。雖然我國職業安全規制工具從單一行政控制向兼顧市場化、技術化規制工具轉變，但仍然是以行政命令為主。而強制性的規制必然給企業帶來生產成本的增加，規制強度一旦超過企業所能承受的規制邊界，將不利于企業參與市場競爭。因此，在加大職業安全規制行為力度的同時，政府必須思考職業安全規制工具的優化組合，尤其要利用智能化的監管工具，達到規制的最佳效果。因此，未來我國職業安全規制應優化組合職業安全規制工具的使用，兼顧市場激勵、公眾參與和技術化工具，開發和利用職業安全監管云平臺、探測設備、自動報警控制智能技術工具來優化監管方式，方便政府規制部門和社會公眾掌握安全生產信息，盡可能發揮各規制工具的最佳效果，以達到既能對企業內部安全管理達到最佳激勵，又能提升政府的職業安全監管水平，進而實現社會安全利益。

3.3 將應急管理和常態化監管有效結合，完善安全監管體系

職業安全規制作為政府治理體系的重要組成部分，在積極治理安全生產事故和防治職業病等職業安全問題方面具有重大意義。但近年來，頻發的職業安全問題也從側面反映了某些政府部門對職業安全規制的不作為，以及企業對安全生產的不重視，尤其是出現了職業安全領域的權力尋租問題。因此，實現職業安全的有效規制，要完善職業安全監管的制度和權力監督體系，使地方政府和規制部門在制度和壓力下積極作為，將應急管理和常態化監管有效結合，既要保證緊急安全事件發生后的有序管理，又要確保常態化監管滲透到企業的各個安全生產環節，確保職業安全監管、職業安全問題的發現、調查與處理等環節的公開透明。當然，安全生產事故頻發不只與職業安全規制政策的某些波動性有關，也與勞動者自身的不安全行為直接相關。因此，要加強職業安全常態化監管，積極對勞動者進行職業安全政策教育，提升勞動者的職業安全意識，強化社會監督和公民參與，發揮社會和公眾在應急管理和常態化監管中的雙重作用，構建一種政府規制、社會監督和公民參與的職業安全監管體系，提升職業安全的治理水平與質量。