高校法律顧問(wèn)制度存在的問(wèn)題及對(duì)策研究

伍琳　張運(yùn)

摘 要：依法治校是推進(jìn)現(xiàn)代高等教育現(xiàn)代化，雙一流學(xué)科建設(shè)的基礎(chǔ)保障。近年來(lái)，高校在參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)也帶來(lái)了眾多的法律風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)法律顧問(wèn)制度建設(shè)，對(duì)于高校法律風(fēng)險(xiǎn)防范具有十分重要的意義。本文分析了高校法律顧問(wèn)制度的作用，總結(jié)了高校法律顧問(wèn)制度的現(xiàn)有模式，在此基礎(chǔ)上，歸納了職能定位不清、專(zhuān)業(yè)化人才隊(duì)伍匱乏、科學(xué)完備的程序規(guī)則有待完善等目前高校法律顧問(wèn)制度運(yùn)行中存在的問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的對(duì)策與建議。

關(guān)鍵詞：高校;法律顧問(wèn)制度;人才

社會(huì)轉(zhuǎn)型期人們的思想意識(shí)、價(jià)值觀念和倫理道德由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變，因而也使我們的高校教育不可避免地面臨著種種新的挑戰(zhàn)和新的問(wèn)題如教育資源分配不均、教育浪費(fèi)、校園暴力事件、文憑購(gòu)買(mǎi)力危機(jī)等。如何使高校的管理理念與文化精神適應(yīng)轉(zhuǎn)型期社會(huì)發(fā)展的需要，實(shí)現(xiàn)教育法治化是一個(gè)亟待研究的課題。作為高校依法治校的重要組成部分，法律顧問(wèn)制度對(duì)于進(jìn)一步推進(jìn)高校依法治校進(jìn)程，提升高等教育法治化水平具有不可替代的作用。

1 高校法律顧問(wèn)制度的作用

1.1 法律顧問(wèn)制度是依法治校的必然要求

依法治校是提升高校治理能力、完善治理體系的必經(jīng)途徑。《教育法》、《高等教育法》、《民辦教育促進(jìn)法》等法律法規(guī)均強(qiáng)調(diào)了依法治校的重要性，并對(duì)高校如何進(jìn)行依法治校提出了明確的要求。然而，我國(guó)目前的高等教育以公辦高校為主，公辦高校服從政府管理的特征十分明顯。在這種背景下，無(wú)論是頂層設(shè)計(jì)還是貫徹執(zhí)行，高校治理的行政化治理習(xí)慣一直貫穿于始終。高校治理的法制意識(shí)的缺失與法治治理實(shí)踐的形式化使得高校治理離依法治理仍有較大的差距。法治具有較強(qiáng)的理論性、專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性，不僅需要科學(xué)的制度支撐，還需要由一批專(zhuān)業(yè)的法律專(zhuān)業(yè)人員來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此，加強(qiáng)高校法律顧問(wèn)制度建設(shè)，有利于實(shí)現(xiàn)高校治理的科學(xué)化、規(guī)范化與法治化，對(duì)于推動(dòng)高校依法治理具有不容忽視的作用。

1.2 法律顧問(wèn)制度是法律風(fēng)險(xiǎn)防控的重要保障

近年來(lái)。我國(guó)高等教育快速發(fā)展，呈現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化的特點(diǎn)，高等教育也從精英教育轉(zhuǎn)變?yōu)榇蟊娊逃８叩冉逃目焖侔l(fā)展使得高校的職能逐步從教學(xué)科研向產(chǎn)學(xué)研結(jié)合、社會(huì)服務(wù)等方面拓展。高校職能的拓展在賦予高校更多社會(huì)責(zé)任的同時(shí)，也給高校發(fā)展帶來(lái)了復(fù)雜、多樣的風(fēng)險(xiǎn)。從現(xiàn)實(shí)的情況來(lái)看，面對(duì)紛繁復(fù)雜的法律風(fēng)險(xiǎn)，各個(gè)高校在處理法律事務(wù)時(shí)顯得力不從心，在法律糾紛問(wèn)題上往往處于不利局面。扭轉(zhuǎn)這種不利局面需要一批的專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)行事先防控，進(jìn)行高水平的法律事務(wù)管理，這正是法律顧問(wèn)制度的優(yōu)勢(shì)。因此，法律顧問(wèn)制度是法律風(fēng)險(xiǎn)防控的重要保障。

1.3 法律顧問(wèn)制度是保護(hù)高校權(quán)益的重要手段

近年來(lái)，高校師生權(quán)益受損的情況時(shí)有發(fā)生，如由于缺乏對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，使得高校師生的科研成果并未得到應(yīng)有的利益。法律顧問(wèn)制度，能從管理制度與程序設(shè)計(jì)上提供法律支撐，系統(tǒng)性地理清高校在各種法律關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)，保護(hù)廣大師生的合法權(quán)益。

2 高校法律顧問(wèn)制度的現(xiàn)有模式

2.1 專(zhuān)門(mén)法律事務(wù)機(jī)構(gòu)模式

專(zhuān)門(mén)法律事務(wù)機(jī)構(gòu)模式主要有設(shè)立專(zhuān)門(mén)法律事務(wù)機(jī)構(gòu)與設(shè)立高校總法律顧問(wèn)兩種不同的模式。設(shè)立專(zhuān)門(mén)的法律事務(wù)機(jī)構(gòu)是目前高校法律顧問(wèn)制度的主流模式，這類(lèi)法律事務(wù)機(jī)構(gòu)既可以是獨(dú)立設(shè)置的高校中層管理機(jī)構(gòu)，也可以是歸口高校行政辦公室管理的正式機(jī)構(gòu)，還可以是原有機(jī)構(gòu)的職能擴(kuò)展，即原有管理機(jī)構(gòu)增添法律事務(wù)處理職能。不管是哪一種形式，這類(lèi)專(zhuān)門(mén)的法律事務(wù)機(jī)構(gòu)與其他部門(mén)一樣，均是職能管理部門(mén)，其職能是處理學(xué)校的相關(guān)法律事務(wù)。此外，從美國(guó)引進(jìn)的高校總法律顧問(wèn)制度近年來(lái)也受到廣泛推崇。總法律顧問(wèn)不僅全面統(tǒng)一協(xié)調(diào)處理學(xué)校的法律事務(wù)，而且參與學(xué)校決策，是學(xué)校決策層管理人員。

2.2 兼職法律事務(wù)機(jī)構(gòu)模式

這類(lèi)模式雖然搭建了法律顧問(wèn)工作平臺(tái)，有固定的經(jīng)費(fèi)與工作場(chǎng)所，但是此模式下的法律事務(wù)機(jī)構(gòu)不占學(xué)校的行政編輯，其職員也均為兼職。如浙江大學(xué)大法律顧問(wèn)室成員由本校法律專(zhuān)業(yè)教師兼任，因此，無(wú)須單獨(dú)設(shè)置編制。

2.3 外購(gòu)法律服務(wù)模式

外購(gòu)法律服務(wù)模式是指通過(guò)購(gòu)買(mǎi)法律服務(wù)的方式將學(xué)校的法律事務(wù)委托給專(zhuān)門(mén)的律師事務(wù)所來(lái)處理。這種模式既可以通過(guò)法律事務(wù)整體外包的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)，也可以采用聘請(qǐng)常年法律顧問(wèn)的方式來(lái)支撐。外購(gòu)法律服務(wù)模式一方面可以獲得專(zhuān)業(yè)的法律服務(wù)來(lái)處理相應(yīng)的法律事務(wù)，另一方面又不需要專(zhuān)設(shè)機(jī)構(gòu)、配備專(zhuān)門(mén)人員，從而減少人力成本。

3 高校法律顧問(wèn)制度存在的問(wèn)題

近年來(lái)，在高校建立法律顧問(wèn)制度已成為高校治理的趨勢(shì)之一，許多高校在法律顧問(wèn)制度建設(shè)方面也開(kāi)始了許多有益的探索。實(shí)踐表明，在堵塞管理漏洞，改進(jìn)、提高學(xué)校管理水平，促進(jìn)學(xué)校管理的科學(xué)化、規(guī)范化、制度化等方面法律顧問(wèn)機(jī)構(gòu)具有天然的優(yōu)勢(shì)。然而，由于各校情況不一，目前仍未有一套行之有效的辦法，高校法律顧問(wèn)制度仍存在一些問(wèn)題與不足。

3.1 職能定位不清

雖然大多數(shù)高校建立了法律顧問(wèn)制度，但是對(duì)法律顧問(wèn)機(jī)構(gòu)及其人員的職責(zé)與工作任務(wù)尚未有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，也無(wú)明確的界定。有些法律顧問(wèn)機(jī)構(gòu)是高校發(fā)展提供法律參考意見(jiàn)，是高校管理者的法律參謀，僅對(duì)高校對(duì)外事務(wù)與領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)決策進(jìn)行法律風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判;有些法律顧問(wèn)機(jī)構(gòu)與工作人員僅承擔(dān)溝通聯(lián)絡(luò)的職能，通過(guò)聯(lián)絡(luò)外部法律人員解決涉法問(wèn)題;有些則承擔(dān)法制辦公室的角色，對(duì)學(xué)校的規(guī)章制度與簽訂的相關(guān)合同進(jìn)行法律審查;還有一些法律顧問(wèn)機(jī)構(gòu)提供司法援助，對(duì)廣大師生的個(gè)人糾紛提供法律咨詢。法律顧問(wèn)機(jī)構(gòu)及其人員職責(zé)不清導(dǎo)致法律顧問(wèn)制度未充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。

3.2 專(zhuān)業(yè)化人才隊(duì)伍匱乏

法律顧問(wèn)機(jī)構(gòu)人才隊(duì)伍實(shí)力不強(qiáng)、專(zhuān)業(yè)素質(zhì)不高是造成高校法律事務(wù)管理水平不高、效率低下的重要原因。有些工作人員是從其他管理崗位借調(diào)過(guò)來(lái)的，雖然在有著豐富的管理經(jīng)驗(yàn)，但欠缺法律專(zhuān)業(yè)知識(shí);有些工作人員雖然是法律專(zhuān)業(yè)科班出身，具有扎實(shí)的法律專(zhuān)業(yè)基礎(chǔ)知識(shí)，但是缺乏司法實(shí)務(wù)工作經(jīng)歷與歷練，也沒(méi)有國(guó)家法律職業(yè)資格，而且這一批工作人員一旦通過(guò)法律職業(yè)資格考試，出于職業(yè)發(fā)展與平臺(tái)薪酬的考慮，往往會(huì)選擇跳槽來(lái)謀求更好的發(fā)展機(jī)會(huì)，因此，具有扎實(shí)專(zhuān)業(yè)基礎(chǔ)的人員穩(wěn)定性不強(qiáng);有些人員是法學(xué)院的教授或律師，雖然理論水平與實(shí)踐能力都符合要求，但由于還承擔(dān)著教師的本職工作，使其投入在法律顧問(wèn)機(jī)構(gòu)的精力與時(shí)間大打折扣。而采取聘用專(zhuān)職律師作為法律顧問(wèn)的，又存在不懂教育教學(xué)管理，缺乏教育行業(yè)相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)和管理經(jīng)驗(yàn)等問(wèn)題。

3.3 科學(xué)完備的程序規(guī)則有待完善

正如前文所述，目前高校的法律顧問(wèn)制度主要存在三種不同的模式。然而，無(wú)論采取哪種模式，在法律顧問(wèn)運(yùn)行流程和制度規(guī)范方面仍缺少科學(xué)完備的制度支撐。如誰(shuí)來(lái)對(duì)合同進(jìn)行法律審查，合同審查的具體程序流程如何，以及法律顧問(wèn)的意見(jiàn)是否采納，如果不采納將采用什么流程等問(wèn)題均沒(méi)有明確的規(guī)范。這與高校法律顧問(wèn)部門(mén)層次不高，法律部門(mén)無(wú)法主動(dòng)開(kāi)展工作有關(guān)。事實(shí)上，法律顧問(wèn)往往無(wú)法主動(dòng)作為、提前服務(wù)，只有高校領(lǐng)導(dǎo)需要咨詢時(shí)法律顧問(wèn)才能發(fā)揮作用。如果高校領(lǐng)導(dǎo)法制意識(shí)不強(qiáng)，法律顧問(wèn)就無(wú)法對(duì)高校建設(shè)發(fā)展、人事處理等一些涉及法律事務(wù)的重要工作進(jìn)行科學(xué)研究論證，無(wú)法履行依法治校參謀的職責(zé)。

4 高校法律顧問(wèn)制度的對(duì)策

4.1 明確高校法律顧問(wèn)的職能

目前，很多高校將法律顧問(wèn)定位為代理律師的角色，要求法律顧問(wèn)為學(xué)校處理法律事務(wù)。然而，法律顧問(wèn)不應(yīng)該僅僅成為臨時(shí)工，為高校處理法律事務(wù)，還需要參與到高校內(nèi)部法制化建設(shè)工作中去。法律顧問(wèn)要想成為依法治校的推動(dòng)者和實(shí)施者，保護(hù)高校合法權(quán)益，彌補(bǔ)法律風(fēng)險(xiǎn)漏洞，需要履行以下職責(zé)：（1）研究高校重大教學(xué)管理工作，出具相應(yīng)的法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告與防范意見(jiàn);（2）協(xié)助機(jī)關(guān)職能部門(mén)完成高校內(nèi)部規(guī)章制度的發(fā)布、修改與廢除，保證各類(lèi)規(guī)章制度的合法性;（3）審查修改社會(huì)化服務(wù)、科研合作等合同或協(xié)議的合法性;（4）監(jiān)督機(jī)關(guān)部門(mén)的教學(xué)管理活動(dòng)的合法性，并對(duì)可能引起的糾紛進(jìn)行糾正;（5）加強(qiáng)依法治校的宣傳與培訓(xùn)，提高廣大師生的法律素質(zhì);（6）為師生提供法律援助等。

4.2 嚴(yán)格入職條件，加強(qiáng)崗位培訓(xùn)

提高專(zhuān)業(yè)化人才隊(duì)伍素質(zhì)，既有賴于嚴(yán)格入職條件，又需要對(duì)工作人員加強(qiáng)崗位培訓(xùn)。對(duì)于法律顧問(wèn)機(jī)構(gòu)的一般工作人員的入職要求需要重點(diǎn)考察法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)、高校管理經(jīng)驗(yàn)、較強(qiáng)的文字表達(dá)、組織協(xié)調(diào)、疑難問(wèn)題處置等方面的能力。同時(shí)，高新聘請(qǐng)辭職法官、優(yōu)秀律師或法律專(zhuān)家等高級(jí)人才擔(dān)任法律顧問(wèn)機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人。此外，可托律師協(xié)會(huì)、法學(xué)院校等定期對(duì)工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，提高其業(yè)務(wù)水平。

4.3 優(yōu)化職業(yè)發(fā)展，建立健全獎(jiǎng)勵(lì)和考核機(jī)制

吸引、保留人才，維護(hù)人才隊(duì)伍的穩(wěn)定是破解目前法律顧問(wèn)制度困境的關(guān)鍵。首先，建立健全高校法律顧問(wèn)機(jī)構(gòu)工作人員的考核制度。設(shè)置科學(xué)的考核標(biāo)準(zhǔn)，選擇恰當(dāng)?shù)目己朔椒ǎx取合適的考核主體，收集相關(guān)數(shù)據(jù)，對(duì)相關(guān)人員的工作數(shù)量、工作業(yè)績(jī)進(jìn)行考核，全面掌握法律事務(wù)人員的工作情況。其次，開(kāi)發(fā)高校法律顧問(wèn)機(jī)構(gòu)人員的職業(yè)發(fā)展平臺(tái)。針對(duì)法律事務(wù)人員，設(shè)置專(zhuān)門(mén)的初級(jí)、中級(jí)和高級(jí)職稱(chēng)評(píng)定通道，根據(jù)前期考核結(jié)果，對(duì)于符合要求的人員可以晉升專(zhuān)業(yè)技術(shù)等級(jí)。再次，建立合理的薪酬激勵(lì)制度。既要保證薪酬設(shè)計(jì)的內(nèi)部合理性，又要保證法律顧問(wèn)的薪酬福利待遇比同資歷的管理崗位人員高，以提高從業(yè)人員的榮譽(yù)感與積極性。

5 結(jié)束語(yǔ)

依法治校離不開(kāi)完善的法律顧問(wèn)制度。然而，受政策、經(jīng)費(fèi)、人員等因素的影響，目前各高校的法律顧問(wèn)制度建設(shè)仍有不少空間，如國(guó)家層面尚無(wú)頂層設(shè)計(jì)、地方政府層面上缺少制度保障，學(xué)校層面缺乏全員支持。雖然困難重重，但高校應(yīng)該基于本校實(shí)際，根據(jù)實(shí)際情況探索出適合自身發(fā)展的特色高校法律顧問(wèn)制度，為高校依法治校提供法律支持。

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