何為都市圈？
——內(nèi)涵、現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢

中國工商銀行授信審批部課題組

編者按 2019 年被稱為都市圈元年。2019 年2 月，國家發(fā)改委印發(fā)了《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》，首次提出了都市圈的內(nèi)涵，明確了以促進中心城市與周邊城市（鎮(zhèn)）同城化發(fā)展為方向，以創(chuàng)新體制機制為抓手，以推動統(tǒng)一市場建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施一體高效、公共服務(wù)共建共享、產(chǎn)業(yè)專業(yè)化分工協(xié)作、生態(tài)環(huán)境共保共治、城鄉(xiāng)融合發(fā)展為重點，培育發(fā)展一批現(xiàn)代化都市圈，以形成區(qū)域競爭新優(yōu)勢，為城市群高質(zhì)量發(fā)展、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級提供重要支撐。這一文件的出臺將加快培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈提升至戰(zhàn)略高度。那么何為都市圈？我國都市圈的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢又是如何的？本文將為您詳細解讀。

都市圈的內(nèi)涵

國家發(fā)改委在《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》中明確提出了都市圈的含義，即以超大特大城市或輻射帶動能力強的大城市為中心、以一小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。其空間范圍介于城市（個體）和城市群（較大范圍群體）之間，包含了中心城市和周邊城市（含富裕鄉(xiāng)鎮(zhèn)）兩類主體，利用中心城市資源外溢，帶動周邊城市協(xié)同發(fā)展，以提升區(qū)域整體競爭力。

都市圈發(fā)展的必然性

都市圈是城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物。人、物、資金、技術(shù)以及信息等資源，不是固化不變的。隨著中心城市發(fā)展以及城市間交通、通信等設(shè)施的不斷完善，必然會出現(xiàn)資源流動。當(dāng)區(qū)域內(nèi)資源開始有序流動時，就逐漸誕生了都市圈雛形；當(dāng)資源開始有效流動，產(chǎn)生“1+1＞2”協(xié)同效應(yīng)時，都市圈也就相應(yīng)發(fā)展起來了。

發(fā)展都市圈是政府和市場在資源配置上實現(xiàn)互補、互促的必經(jīng)之路。市場引領(lǐng)資源配置，當(dāng)中心城市發(fā)展到一定程度時，必然出現(xiàn)資源外溢。在此過程中，政府一方面需要破除各類資源要素自由流動與高效配置的體制機制障礙，另一方面需要有序引導(dǎo)城市間協(xié)同發(fā)展。在資源轉(zhuǎn)移與整合過程中，尋找政府和市場互相協(xié)調(diào)、有效協(xié)作的平衡點。

城市間協(xié)同發(fā)展是區(qū)域發(fā)展的必然結(jié)果。孤立發(fā)展和同質(zhì)化競爭是城市和區(qū)域發(fā)展的阻礙，城市間協(xié)作聯(lián)動才是區(qū)域發(fā)展的有效路徑。對于中心城市而言，資源外溢和功能疏解可以緩解大城市病問題；對于周邊城市而言，產(chǎn)業(yè)和資源的承接可促進本地區(qū)發(fā)展。都市圈內(nèi)區(qū)域間的協(xié)作可以提升地區(qū)整體競爭力。

我國都市圈的分類

根據(jù)國家發(fā)改委對都市圈的劃定標準，城區(qū)人口300 萬人以上城市（區(qū)分超大、特大、I 型）為中心城市，以1 小時通勤圈為基本標準，以與中心城市日平均雙向流動人口占市域總?cè)丝诒戎卦?.5%以上的城市作為周邊城市。筆者通過分析人口、GDP、中心城市貢獻度、外圍城市聯(lián)系程度、同城化機制安排等維度，共識別出全國范圍內(nèi)33個都市圈（不含港澳臺地區(qū))，具體情況見附表。共涉及42 個中心城市（其中直轄市4 個，省會城市22 個，計劃單列市5 個，地級市11 個），總面積約232 萬平方公里，占我國國土面積的24%；總?cè)丝?.2 億人，占全國總?cè)丝诘?9%；地區(qū)生產(chǎn)總值58 萬億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的78%。

通過查詢國家統(tǒng)計局公布數(shù)據(jù)、地方政府官網(wǎng)資料和相關(guān)數(shù)據(jù)，結(jié)合對上海、深圳、杭州、南京、成都、重慶、武漢、濟南等8 個城市調(diào)研走訪，筆者認為可將都市圈劃分為發(fā)達型（7 個）、成長型（6個）、培育型（7 個）和起步型（13 個）四種類型。

都市圈發(fā)展指標體系表

續(xù)表

第一類發(fā)達型都市圈是指各項指標較為均衡，都市圈綜合發(fā)展水平較高，交通通達度領(lǐng)先，發(fā)展策略和發(fā)展思路明確，已經(jīng)或正在形成都市連綿區(qū)的7 個都市圈，集中在長三角、珠三角和京津地區(qū)，包括上海、南京、杭州、蘇錫常、京津、深莞惠、廣佛肇等7 個都市圈。

第二類成長型都市圈是指都市圈發(fā)展水平相對較高，具有明顯領(lǐng)先或有區(qū)域特點的優(yōu)勢指標，發(fā)展速度較快，中心城市有一定區(qū)域影響力，或雖綜合發(fā)展水平存在明顯短板，但各項指標成長性較強的都市圈區(qū)域。包括成都、重慶、長株潭、福廈漳泉、青島、武漢等6 個都市圈。

第三類培育型都市圈是指都市圈現(xiàn)階段發(fā)展水平一般，無明顯優(yōu)勢，但在交通通達性、區(qū)域影響力或協(xié)同發(fā)展等方面具有較大發(fā)展?jié)摿Φ亩际腥^(qū)域。包括鄭州、西安、合肥、寧波、石家莊、濟南、沈陽等7 個都市圈。

第四類起步型都市圈是指各項發(fā)展指標與其他都市圈相比差距較大，都市圈基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還比較薄弱，在其發(fā)展中還面臨較多問題，發(fā)展思路不明晰，都市圈形態(tài)尚未建立的區(qū)域。主要包括哈爾濱、長春、大連、太原、南昌、銀川、蘭州、呼和浩特、烏魯木齊、西寧、昆明、貴陽、南寧等13 個都市圈。

類型 都市圈名稱 所屬區(qū)域 中心城市數(shù)據(jù) 圈內(nèi)其他城市 GDP 百強城市占比中心城市 GDP 總?cè)丝谏虾６际腥ι虾? 32680 2418 無 0/0蘇州1 18500 1072蘇錫常都市圈泰州3、南通2、湖州3、嘉興2 4/4無錫2 11438 657常州2 7050 473南京都市圈 南京2 12820 843 鎮(zhèn)江3、揚州3、淮安3、馬鞍山4、滁州4、蕪湖3、宣城5 4/7杭州都市圈 杭州1 13509 981 紹興2、金華3 2/2首都（京津）都長三角發(fā)達型市圈 京津冀 北京1 30320 2154 張家口5、保定3、廊坊3、承德4、唐山4、雄安新區(qū) 3/6天津4 18810 1560深圳1 24222 1302深莞惠都市圈珠三角東莞2 8279 839惠州2 4150 483廣州2 22859 1490河源4、汕尾4 0/2廣佛肇都市圈佛山2 9935 791肇慶5 2201 415江門3、中山2、珠海2 3/3成都都市圈成都2 15342 1633成渝地區(qū)重慶都市圈 重慶3 20363 3102德陽5、眉山5、綿陽5、雅安5、資陽6、樂山5、內(nèi)江6、遂寧5、自貢5、廣安5涪陵3、長壽4、江津3、合川4、永川4、南川4、綦江4、大足4、璧山5、銅梁3、潼南4、榮昌3 0/10 0/12成長型長珠潭都市圈 長珠譚地區(qū)長沙3 11003 815株洲5 2781 402湘潭5 2120 286岳陽5、常德5、益陽5、婁底6、衡陽5 3/5福州2 7857 774福廈漳泉都市圈 海峽西岸廈門2 4791 411漳州4 3947 520泉州3 8468 870青島都市圈 山東半島 青島1 11000 939 威海3、濰坊3、煙臺2、日照3 3/4武漢都市圈 長江中游 武漢2 14847 1108 鄂州3、黃岡4、黃石4、仙桃4、咸寧4、孝感5、潛江4、天門5 0/8莆田5、龍巖4、三明5 0/3鄭州都市圈 中原地區(qū) 鄭州3 10143 1013 開封4、新鄉(xiāng)4、許昌4、焦作3、鶴壁5、洛陽3、晉城3、平頂山4 3/8西安都市圈 關(guān)中地區(qū) 西安4 8350 1000 寶雞5、商洛8、銅川5、渭南5、咸陽4 0/5培育型合肥都市圈 江淮地區(qū) 合肥2 7823 808 六安7、安慶5、蚌埠5、銅陵5、滁州4、淮南5、馬鞍山4、蕪湖3、宿州5 1/9寧波都市圈 長三角 寧波2 14847 1108 臺州2、舟山4、余姚、慈溪、奉化、象山、寧海 1/7石家莊都市圈 京津冀 石家莊4 6083 1095 衡水5、邢臺5、保定3、陽泉5 1/4

續(xù)表

我國都市圈發(fā)展存在的問題

整體發(fā)展程度不高，后續(xù)有較大提升空間。目前，我國都市圈整體發(fā)展程度還相對較低，處于成長期、培育期及起步階段的都市圈仍占絕大多數(shù)，在地理區(qū)位上呈現(xiàn)東高西低的空間分布格局。其中，處于成長期和培育期的都市圈發(fā)展程度不夠高，和成熟都市圈相比仍有較大差距；處于起步期的都市圈基本尚未形成規(guī)劃和布局，都市圈發(fā)展任重道遠。

高度依賴中心城市，但中心城市的輻射帶動作用不強。都市圈的發(fā)展程度基本與中心城市發(fā)展程度正向相關(guān)。目前，我國大多數(shù)都市圈都處于起步或培育階段，中心城市整體發(fā)展水平不高，發(fā)達程度差異較大，尚不能對周邊城市形成有效輻射帶動作用，也未搭建常態(tài)化的協(xié)作機制，中心城市的反哺和帶動作用較弱。

周邊城市的發(fā)展程度普遍較低，承接資源轉(zhuǎn)移的能力不強。除中心城市發(fā)展及輻射能力外，都市圈發(fā)展的又一重要條件是周邊城市對產(chǎn)業(yè)和資源轉(zhuǎn)移的承接能力。中心城市外溢的資源要依靠周邊城市承接，如果周邊城市不具備承接能力和基礎(chǔ)條件，則無法形成與中心城市的有效協(xié)同，極大制約都市圈的發(fā)展。從百強城市個數(shù)看，大多數(shù)都市圈的周邊城市發(fā)展程度都較低，培育型和起步型都市圈普遍沒有百強城市。

中心城市和周邊城市還缺乏有效協(xié)同性。協(xié)同，是決定都市圈發(fā)展水平的重要因素。具備協(xié)同效應(yīng)的城市群體才是真正的都市圈。從基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀看，目前在交通、物流等方面，大多數(shù)都市圈還無法做到互聯(lián)互通。在產(chǎn)業(yè)的深層次分工合作上還差距較大，區(qū)域競爭多于分工合作。從目前政策安排看，絕大多數(shù)都市圈還未形成有效的協(xié)作機制，人力資源尚不能完全自由流動，政府發(fā)揮的促進和協(xié)調(diào)作用還十分有限，行政壁壘依然明顯，亟待從頂層設(shè)計上形成區(qū)域協(xié)同發(fā)展的政治生態(tài)。

不同都市圈個體差異較大，發(fā)展路徑有所不同。目前我國各個都市圈的個體差異較大，以中心城市為例，上海市和西寧市的GDP 相差25 倍。都市圈發(fā)展路徑一定是差異化、個性化的，沒有統(tǒng)一模板。即使是同處于發(fā)展期的都市圈，因其地域、產(chǎn)業(yè)等差異，也無法適用相同的發(fā)展路徑。每個都市圈都要結(jié)合自身特征，解決自身面臨的問題，規(guī)劃個性化的發(fā)展路徑。

我國都市圈的發(fā)展趨勢

中心城市、周邊城市以及城市間分工協(xié)作是都市圈的三個最基本要素。一個發(fā)達都市圈應(yīng)同時具備發(fā)展程度較高的中心城市、可承接中心城市轉(zhuǎn)移資源的周邊城市以及城市間良好的協(xié)作機制。

中心城市發(fā)展壯大。中心城市是都市圈的核心要素。只有中心城市具備經(jīng)濟實力強大、市場范圍廣闊、服務(wù)功能齊全、信息交流頻繁、輻射影響深遠的基礎(chǔ)性條件，才可能發(fā)揮其增長極的作用，帶動都市圈中其他城市的發(fā)展。可以說，中心城市的發(fā)展壯大是都市圈發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。

周邊城市具有承接能力。周邊城市具備承接中心城市轉(zhuǎn)移要素的能力是都市圈發(fā)展的必要條件。如果僅僅中心城市發(fā)展了，但周邊城市不具備基礎(chǔ)性的承接能力，則無法實現(xiàn)整個都市圈的發(fā)展。

城市間具備良好協(xié)作的條件。城市間分工協(xié)作是都市圈最本質(zhì)的特征。良好的協(xié)作體現(xiàn)在：制度層面，已破除行政壁壘和一切阻礙區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的障礙，建立了促進協(xié)作的體制機制；實物層面，交通、通信、公共服務(wù)設(shè)施等已相對成熟完善，不存在較大發(fā)展阻礙；在配套資源方面，醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等保障要素可以實現(xiàn)相對公平合理分配；在市場和產(chǎn)業(yè)層面，已基本實現(xiàn)區(qū)域市場一體化，城市間有明確的產(chǎn)業(yè)分工，可以有效發(fā)揮各自的優(yōu)勢和作用；在創(chuàng)新體制機制方面，都市圈內(nèi)具有創(chuàng)新機制和創(chuàng)新文化，促進和帶動都市圈內(nèi)城市不斷提升，引領(lǐng)良性發(fā)展。

人口和產(chǎn)業(yè)繼續(xù)集聚。目前，我國人口在1000 萬人以上的都市圈人口總體呈持續(xù)流入狀態(tài)，常住人口已從1990年的3.4 億人增加到2018 年4.8 億元，占全國人口比重由30%增長至35%。人口遷移的基本邏輯是人隨產(chǎn)業(yè)走、人往高處走。經(jīng)驗數(shù)據(jù)顯示，美日韓等發(fā)達經(jīng)濟體的典型都市圈都能吸引人口持續(xù)流入，直到區(qū)域經(jīng)濟份額和人口份額的比例基本接近，并維持動態(tài)平衡。而隨著我國城鎮(zhèn)化進度加快，大城市和都市圈的高就業(yè)、高收入、便利交通等優(yōu)勢，對于外來人口特別是年輕人，仍然具有較強吸引力，預(yù)計未來五年至十年內(nèi)，典型大城市和長三角、珠三角、京津核心城區(qū)會持續(xù)保持人口凈流入狀態(tài)，加劇城市競爭力的馬太效應(yīng)。