審計(jì)機(jī)關(guān)探索建立重大主題綜合報(bào)告制度研究

朱靜玉 陸曉暉

[摘要]我國審計(jì)機(jī)關(guān)在當(dāng)前已有審計(jì)結(jié)果運(yùn)用制度的基礎(chǔ)上，探索建立重大主題綜合報(bào)告制度，借鑒國外相關(guān)實(shí)踐，進(jìn)行適當(dāng)?shù)闹黝}選擇，探索編制與發(fā)布重大主題綜合報(bào)告，以更好地服務(wù)黨和國家工作重點(diǎn)，推動(dòng)審計(jì)結(jié)果運(yùn)用，進(jìn)一步促進(jìn)實(shí)現(xiàn)國家審計(jì)目標(biāo)。

[關(guān)鍵詞]審計(jì)機(jī)關(guān) ? ?重大主題 ? ?綜合報(bào)告 ? ?制度研究

審計(jì)是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分。審計(jì)機(jī)關(guān)成立三十多年來，開展政策落實(shí)跟蹤審計(jì)、財(cái)政審計(jì)、金融審計(jì)、企業(yè)審計(jì)、政府投資項(xiàng)目審計(jì)、民生審計(jì)、資源環(huán)境審計(jì)等，并發(fā)布相關(guān)審計(jì)報(bào)告，不僅反映存在的問題，更注重從制度機(jī)制層面提出相關(guān)建議，推動(dòng)完善國家治理，有效提升治理效能，在維護(hù)國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序、提高資金使用效益、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。

審計(jì)報(bào)告是審計(jì)結(jié)果的載體。當(dāng)前我國審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)結(jié)果運(yùn)用制度，包括向本級(jí)審計(jì)委員會(huì)報(bào)告、審計(jì)工作報(bào)告、審計(jì)結(jié)果報(bào)告和專題報(bào)告、審計(jì)信息、審計(jì)綜合報(bào)告以及審計(jì)結(jié)果公告和通報(bào)等多種制度。在當(dāng)前已有審計(jì)結(jié)果運(yùn)用制度的基礎(chǔ)上，為更加深化審計(jì)結(jié)果運(yùn)用，更好發(fā)揮審計(jì)作用，審計(jì)機(jī)關(guān)可以考慮探索建立重大主題綜合報(bào)告制度。

一、重大主題綜合報(bào)告制度及其意義

（一）重大主題綜合報(bào)告制度的含義和主要特點(diǎn)

重大主題綜合報(bào)告，是審計(jì)機(jī)關(guān)以黨中央、國務(wù)院對(duì)審計(jì)工作的指示精神和要求為引領(lǐng)，關(guān)注國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，圍繞黨和國家重大政策措施的制定和貫徹落實(shí)情況，選擇若干重大主題進(jìn)行連續(xù)動(dòng)態(tài)的跟蹤研究，以相關(guān)審計(jì)結(jié)果和其他信息為基礎(chǔ)，在一個(gè)較長的時(shí)期內(nèi)，定期或不定期地就某項(xiàng)重大主題發(fā)布的相關(guān)綜合性報(bào)告。

重大主題綜合報(bào)告制度，是在已有審計(jì)結(jié)果運(yùn)用制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提煉、分析、總結(jié)前期的審計(jì)結(jié)果，是對(duì)已有審計(jì)結(jié)果的再運(yùn)用，依然歸屬于審計(jì)報(bào)告制度的范疇，是現(xiàn)有審計(jì)報(bào)告制度的提升和拓展，是審計(jì)結(jié)果運(yùn)用的進(jìn)一步深化。

與現(xiàn)有審計(jì)報(bào)告類型相比，重大主題綜合報(bào)告具有五個(gè)特點(diǎn)：一是報(bào)告的選題更具針對(duì)性，聚焦于黨和國家的重大政策措施，特別是持續(xù)時(shí)間長、影響深遠(yuǎn)、事關(guān)國家經(jīng)濟(jì)安全和重要民生的主題;二是報(bào)告的內(nèi)容更具綜合性，包含某項(xiàng)主題的政策背景、相關(guān)部門的職責(zé)作用、其他正式公開的信息、以往的審計(jì)結(jié)果所反映的動(dòng)態(tài)發(fā)展變化情況和成績、仍然存在的問題、審計(jì)機(jī)關(guān)的建議等;三是報(bào)告的發(fā)布更具持續(xù)性，在較長時(shí)期內(nèi)定期或不定期地連續(xù)發(fā)布，對(duì)重大主題相關(guān)事項(xiàng)在不同發(fā)展節(jié)點(diǎn)的狀況、以前年度審計(jì)結(jié)果、取得的績效、存在的問題、需要改進(jìn)的地方進(jìn)行披露，連續(xù)反映其進(jìn)展動(dòng)態(tài);四是報(bào)告的視野更加擴(kuò)展，不僅反映審計(jì)機(jī)關(guān)已有的審計(jì)結(jié)論和建議，還可以引入被審計(jì)單位的陳述和其他相關(guān)權(quán)威機(jī)構(gòu)公開發(fā)布的報(bào)告成果，更具客觀性和可驗(yàn)證性;五是報(bào)告的復(fù)雜程度更高，包括更深刻全面的分析，以及運(yùn)用一些經(jīng)濟(jì)模型進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)和效果預(yù)測，提出面臨的長期挑戰(zhàn)和對(duì)策，是一種研究型的審計(jì)綜合報(bào)告。

（二）建立重大主題綜合報(bào)告制度的法理依據(jù)

審計(jì)機(jī)關(guān)依法履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，通過高質(zhì)有效地完成各項(xiàng)審計(jì)工作，全力服務(wù)黨和國家工作大局。《中華人民共和國國家審計(jì)準(zhǔn)則》第六條指出：審計(jì)機(jī)關(guān)的主要工作目標(biāo)是通過監(jiān)督被審計(jì)單位財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性、效益性，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全，推進(jìn)民主法治，促進(jìn)廉政建設(shè)，保障國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展。從國際視野來看，《最高審計(jì)機(jī)關(guān)的基本審計(jì)準(zhǔn)則——公共部門審計(jì)的基本原則》認(rèn)為，審計(jì)機(jī)關(guān)的目標(biāo)在于向立法和監(jiān)督機(jī)構(gòu)等負(fù)責(zé)治理的部門、社會(huì)公眾提供信息，對(duì)與政府政策、規(guī)劃和運(yùn)行的管理和執(zhí)行有關(guān)情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，通過強(qiáng)調(diào)透明、責(zé)任、治理和績效，在加強(qiáng)公共部門管理中發(fā)揮重要作用。這些準(zhǔn)則條款的規(guī)定，為審計(jì)機(jī)關(guān)充分有效運(yùn)用審計(jì)結(jié)果、拓展審計(jì)工作的深度提供依據(jù)。近年來，已有部分審計(jì)機(jī)關(guān)開展這方面的嘗試，定期對(duì)審計(jì)結(jié)果進(jìn)行匯總分析研究等“深加工”，主要突出對(duì)典型問題和熱點(diǎn)問題的綜合研究，實(shí)現(xiàn)審計(jì)結(jié)果的二次提升和轉(zhuǎn)化，充分發(fā)揮審計(jì)在國家治理體系中的重要作用。

（三）重大主題綜合報(bào)告制度的意義

1.能更好服務(wù)黨和國家工作重點(diǎn)。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)程中，黨和國家為促進(jìn)國家建設(shè)和事業(yè)發(fā)展、完善體制機(jī)制和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，制定總體戰(zhàn)略和各項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃、政策措施、工作重點(diǎn)，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)圍繞黨的中心工作，制訂審計(jì)計(jì)劃開展各項(xiàng)審計(jì)工作，并發(fā)布審計(jì)報(bào)告，盡職履責(zé)做好審計(jì)監(jiān)督。在此基礎(chǔ)上，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)某些重大主題發(fā)布綜合報(bào)告，可以從總體上和動(dòng)態(tài)進(jìn)展上全面反映這一主題的發(fā)展歷程和現(xiàn)狀以及潛在的風(fēng)險(xiǎn)，并提出長遠(yuǎn)對(duì)策，以國家審計(jì)覆蓋面廣、專業(yè)性強(qiáng)的機(jī)構(gòu)優(yōu)勢，為黨中央和有關(guān)部門機(jī)構(gòu)獲取更加連續(xù)系統(tǒng)的信息，進(jìn)一步完善政策措施發(fā)揮重要作用，更好地服務(wù)黨和國家工作重點(diǎn)。

2.能更好推動(dòng)審計(jì)結(jié)果運(yùn)用。我國審計(jì)機(jī)關(guān)現(xiàn)有的多種審計(jì)結(jié)果運(yùn)用制度，反映審計(jì)機(jī)關(guān)的不同報(bào)告關(guān)系和不同審計(jì)結(jié)果的處理方式。這些審計(jì)結(jié)果通過公開機(jī)制、整改機(jī)制等社會(huì)制度架構(gòu)的有效運(yùn)行，對(duì)解決存在的問題、推動(dòng)制度的完善起到不可替代的重要作用。但這些制度還存在著對(duì)審計(jì)結(jié)果運(yùn)用不足的缺陷：一是同一事項(xiàng)分散于不同時(shí)期的審計(jì)結(jié)果，尚未形成對(duì)事項(xiàng)連貫系統(tǒng)的反映，前期審計(jì)結(jié)果的價(jià)值會(huì)隨時(shí)間推移不斷消散;二是審計(jì)結(jié)果僅停留于事實(shí)陳述和建議，缺少進(jìn)一步的判斷分析和長遠(yuǎn)預(yù)見。而重大主題綜合報(bào)告所反映的內(nèi)容更豐富、時(shí)間跨度更長，能更加綜合全面和動(dòng)態(tài)地反映重大主題的相關(guān)情況和未來預(yù)期，為進(jìn)一步實(shí)施、改進(jìn)和完善提供更加有效的信息，更好地推動(dòng)重大主題取得成效。

3.能更好促進(jìn)實(shí)現(xiàn)國家審計(jì)目標(biāo)。國家審計(jì)目標(biāo)是審計(jì)機(jī)關(guān)通過審計(jì)工作所期望達(dá)到的目的，反映審計(jì)機(jī)關(guān)的價(jià)值。審計(jì)機(jī)關(guān)建立重大主題綜合報(bào)告制度，其目的不是對(duì)個(gè)體進(jìn)行追責(zé)問責(zé)，而是在更高的站位、更長的時(shí)間跨度上，以專業(yè)視角對(duì)重大主題進(jìn)行系統(tǒng)深入的分析，根據(jù)累積和詳實(shí)的信息作出科學(xué)合理的判斷，從制度政策層面提出近期和中長期對(duì)策建議，不僅是審計(jì)結(jié)果的增值，而且是審計(jì)機(jī)關(guān)高質(zhì)量發(fā)展的行動(dòng)體現(xiàn)，能夠進(jìn)一步體現(xiàn)審計(jì)機(jī)關(guān)的價(jià)值，更好地“治已病，防未病”。

二、重大主題綜合報(bào)告制度的實(shí)施建議

（一）重大主題綜合報(bào)告制度的國外實(shí)踐

英美等國家的審計(jì)機(jī)關(guān)，在多年審計(jì)實(shí)踐中，根據(jù)需要發(fā)布有關(guān)的重大主題審計(jì)報(bào)告。美國審計(jì)署將美國財(cái)政前景、高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目、技術(shù)與科學(xué)、機(jī)構(gòu)重疊與費(fèi)用節(jié)約、災(zāi)害救助、退休保障等作為美國審計(jì)署的最關(guān)鍵話題，發(fā)布定期或者不定期的綜合審計(jì)報(bào)告。比如，就國家財(cái)政健康專題，發(fā)布《需要采取行動(dòng)應(yīng)對(duì)聯(lián)邦政府財(cái)政未來》《實(shí)現(xiàn)長期財(cái)政可持續(xù)需要采取的行動(dòng)》等報(bào)告。而高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目是美國審計(jì)署對(duì)政府運(yùn)行中的欺詐、浪費(fèi)、濫用、管理不善的薄弱點(diǎn)，或者為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)性、效率等所識(shí)別的需要改革的地方，自1990年開始，每兩年發(fā)布高風(fēng)險(xiǎn)系列報(bào)告。

英國審計(jì)署發(fā)布的綜合報(bào)告主要有《部門觀察》《簡要指南》和部門的《財(cái)務(wù)管理和可持續(xù)性》報(bào)告等。《部門觀察》每年發(fā)布，反映各政府部門的概況，包括部門責(zé)任、資金支出、財(cái)務(wù)管理、當(dāng)年績效等內(nèi)容，提示可能需要改進(jìn)的潛在領(lǐng)域和來年將要面對(duì)的關(guān)鍵問題。《簡要指南》間隔若干年發(fā)布，包括部門管理、環(huán)境可持續(xù)性、正在運(yùn)行和規(guī)劃的重大項(xiàng)目、面對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)等內(nèi)容，揭示可能存在的問題，提出將要采取的行動(dòng)。這些報(bào)告盡管在標(biāo)題上沒有明確的主題，但是都反映政府機(jī)構(gòu)所實(shí)施的與國家發(fā)展和國計(jì)民生密切相關(guān)的項(xiàng)目和措施，揭示風(fēng)險(xiǎn)和問題，也屬于重大主題綜合報(bào)告。部門的《財(cái)務(wù)管理和可持續(xù)性》報(bào)告，總體反映部門的財(cái)務(wù)和運(yùn)行績效，以及部門服務(wù)的可持續(xù)性，并對(duì)部門資金如何最佳支付以最大化其效果、如何改進(jìn)財(cái)務(wù)管理和透明度提出相關(guān)建議。

（二）重大主題綜合報(bào)告的主題選擇

借鑒國外已有的相關(guān)審計(jì)實(shí)踐，我國重大主題綜合報(bào)告的主題選擇，可以采取以下四種方式：一是以某項(xiàng)政策措施為主題，所選政策措施通常具有全局性、重大性的特征，事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局和人民群眾重大利益，如扶貧與鄉(xiāng)村振興、“放管服”改革舉措等;二是以某項(xiàng)機(jī)制體系建設(shè)為主題，所選機(jī)制體系具有根本性、長遠(yuǎn)性的特征，是國家建設(shè)的基本組成部分，其建成需要較長時(shí)間，一旦建成則保持長期相對(duì)穩(wěn)定，如國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系、公共衛(wèi)生服務(wù)體系、國家教育體系等;三是以某項(xiàng)事務(wù)為主題，所選事務(wù)伴隨國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期存在，但是根據(jù)環(huán)境不同將發(fā)生應(yīng)對(duì)措施的變化，如國家財(cái)政政策、政府債務(wù)等;四是以某個(gè)部門職責(zé)為主題，所選部門是其職責(zé)在政府部門中具有重要影響的，如環(huán)保部門、衛(wèi)生部門等。

（三）重大主題綜合報(bào)告的編制與發(fā)布

1.編制方面。一是編制內(nèi)容，可以包括與主題有關(guān)的政策法律、發(fā)展進(jìn)程、公開權(quán)威的相關(guān)研究成果、審計(jì)機(jī)關(guān)的發(fā)現(xiàn)與總結(jié)、績效與風(fēng)險(xiǎn)分析、審計(jì)機(jī)關(guān)的預(yù)期與建議等。二是編制基礎(chǔ)，以審計(jì)機(jī)關(guān)已有的審計(jì)結(jié)果為主要基礎(chǔ)，引入外部機(jī)構(gòu)如財(cái)政、稅收、統(tǒng)計(jì)、海關(guān)等部門發(fā)布的信息數(shù)據(jù)，確保報(bào)告的可信性和多元化視角。

2.發(fā)布方面。一是發(fā)布頻次，重大主題綜合報(bào)告可以定期發(fā)布或者不定期擇機(jī)發(fā)布。對(duì)于常規(guī)運(yùn)行事項(xiàng)，如國家財(cái)政政策、部門職責(zé)等，可以定期（按年）發(fā)布;對(duì)于非常規(guī)事項(xiàng)，如新型冠狀病毒肺炎疫情防控相關(guān)政策和決策部署的落實(shí)情況等，可以選擇合適時(shí)機(jī)發(fā)布。二是發(fā)布期限，重大主題綜合報(bào)告可以長期發(fā)布或者有限期內(nèi)發(fā)布。對(duì)于長期主題，如公共衛(wèi)生服務(wù)體系、政府債務(wù)、環(huán)境保護(hù)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等，可以長期發(fā)布;對(duì)于一定時(shí)期內(nèi)意義重大但隨時(shí)間推移發(fā)生變化或者終止的，可在一定期限內(nèi)發(fā)布，今后根據(jù)情況不再發(fā)布，如減稅降費(fèi)政策、扶貧等主題。事實(shí)上，長期和短期是相對(duì)的，需要根據(jù)時(shí)間推移加以判斷。

（四）當(dāng)前重大主題綜合報(bào)告制度的探索

事實(shí)上，重大主題綜合報(bào)告在我國審計(jì)實(shí)踐中已經(jīng)存在。我國審計(jì)機(jī)關(guān)每年代本級(jí)政府起草并經(jīng)本級(jí)政府行政首長審定后的本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況的審計(jì)工作報(bào)告，就可以認(rèn)為是重大主題綜合報(bào)告的一種形式，是有關(guān)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行這一重大主題定期發(fā)布的綜合報(bào)告。但在認(rèn)識(shí)和理念上，還需將重大主題綜合報(bào)告作為審計(jì)機(jī)關(guān)的一項(xiàng)業(yè)務(wù)制度進(jìn)行實(shí)踐探索，建立并不斷加以完善。

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展背景下，我國審計(jì)機(jī)關(guān)可分別選擇公共衛(wèi)生防控和應(yīng)急體系、脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興、減稅降費(fèi)、政府性債務(wù)等全社會(huì)共同關(guān)心的事項(xiàng)作為重大主題，進(jìn)一步開展廣泛深入的政策研究和審計(jì)結(jié)果分析總結(jié)，并根據(jù)所選主題的動(dòng)態(tài)進(jìn)程、重要性、社會(huì)關(guān)切程度等因素，合理考慮報(bào)告的發(fā)布時(shí)間、頻次和發(fā)布期限，探索形成并完善重大主題綜合報(bào)告制度。

（作者單位：華南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 審計(jì)署審計(jì)科研所，郵政編碼：510640，電子郵箱：jyzhu2005@scau.edu.cn）