結合共融創新 探索城市生態環境績效審計

蔣勇 胡霞

[摘要]本文結合江蘇省南通市崇川區審計局實施的“崇川區老小區改造和環境整治專項資金審計調查”項目，以南通市主城區生態環境建設資金使用績效為著眼點，創新運用共融審計方式，為探索城市生態環境績效審計提供方法路徑。

[關鍵詞]生態環境 ? ?績效審計 ? ?城市 ? ?共融 ? ?創新

一、項目背景

一是從老小區改造和環境整治工作而言，崇川區作為南通市的主城區，配合全市生態文明城市建設，市區兩級政府投入巨大的人力、財力、物力（見表1）。2010—2018年老小區改造實施的項目達350個，財政投資8個多億。在綜合環境整治等城市生態環境建設工作中，業務主管部門及資金主管部門都未對其開展績效評價工作。

二是從探索城市生態環境審計工作而言，在轉變增長方式和保護生態環境的大背景下，審計部門積極探索自然資源資產和生態環境保護審計，目前主要將領導干部離任自然資源資產審計與經濟責任任期審計并行實施，但在市轄區采用該種形式卻面臨一些問題，就是各街道均為區政府的派出機構，主要承擔社會服務職能，街道的機構設置和領導職權在資源環境管理和保護方面不盡完善。

三是從推進開展工程項目審計工作而言，在目前政府審計領域，工程項目審計主要工作重心正在從傳統結算審計向決算審計轉型。具體到崇川區，工程項目竣工財務決算審計還未全面推開，結算審計還存在送審不及時、審計發現問題后相關單位配合度不夠而影響審結率的情況。

因此，基于以上考慮，在年初制訂審計計劃時，局領導決定通過對老小區改造和環境整治的資金和項目進行“雙審”，探索在主城區實現城市生態環境績效審計的方法路徑。

二、創新方法

（一）財政收支審計與工程項目審計結合共融

由于該審計調查項目既涉及財政專項資金，又涉及工程建設項目，因此在制訂審計方案時，就充分考慮該特點。通過抽調財務審計人員、工程審計人員和大數據審計人員共同組成審計組，各自發揮特長開展審計調查，一方面對財政資金收支情況進行審計，另一方面對工程建設項目實施情況進行審計。審計調查發現，崇川區老小區改造和環境整治市補資金近1.4億元未申領到位，這種財政收支方面的表象問題，其背后原因是項目送審不及時，從而影響工程竣工結算、財務決算編制送審等工作，進而影響到補貼資金的申領。這一結合共融實現審計工作組織方式的創新。

（二）資金績效評價與環境質量評價結合共融

該審計調查項目主要是從老小區改造和環境整治專項資金入手，重點關注資金流入的城市人居、生態環境建設領域的績效評價。在制訂審計方案時，審計人員就考慮到專項資金的使用用途，明確要客觀公正地做好資金使用績效評價就必須考慮生態環境質量評價相關指標維度，并且要建立起兩者之間的關聯性。審計過程中，審計人員專門向環保與監測方面的專家和工作人員請教，設計出能夠反映城市生態環境質量維度的評價指標，通過環境質量評價的變化驗證資金使用績效。這一結合共融實現審計評價技術方法的創新。

（三）審計報告出具與審計意見發表結合共融

常規審計調查項目完成后，通常以出具審計報告方式向被審計單位反饋審計發現問題和建議內容。考慮到該審計調查項目已經融入生態環境審計的相關內容、方式和方法，審計組在出具審計報告的同時，就城市生態環境審計方面的評價意見、發現問題和建議等內容單獨出具審計意見，該審計意見內容也寫入審計調查報告。這一結合共融實現審計結果表達形式的創新。

通過“三個”結合共融，創新探索城市生態環境績效審計（見圖1）。

三、實現路徑

（一）設計城市生態環境評價指標體系

1.城市水環境評價指標。主要選取長江（崇川段）水質、市區濠河水質、市區飲用水源（狼山水廠）水質，三個一級指標構成城市水環境評價指標。主要考慮南通市區緊傍長江，全市基本以長江水為飲用水，市區飲用水源主要是由狼山水廠供應，濠河是南通人的“母親河”，也是5A級旅游景點，環繞南通主城的老城區，勾連起整個主城的水系，落實到被審計專項資金流入的老小區改造雨污分流項目和環境整治水環境整治項目，最終著眼點就是要改善濠河水系和長江（崇川段）水質狀況。

2.城市大氣環境評價指標。主要選取市區空氣主要污染物監測指標（含二氧化硫SO2、二氧化氮NO2、可吸入顆粒物PM10、細顆粒物PM2.5）和空氣質量指數（AQI）達標天數占比指標，兩個一級和若干二級指標構成城市大氣環境評價指標。該類指標是用于評價城市大氣環境質量的常用指標。老小區改造和環境整治涉及小區綠化提升改造、園林綠化及小游園建設、燃煤鍋爐淘汰以及建筑垃圾清運等項目，直接或間接地影響該類指標評價。

3.城市聲環境評價指標。主要選取市區區域聲環境平均等效聲級值，功能區（包括1、2、3、4a類功能區）晝、夜間等效聲級值，交通干線（4b類功能區）平均等效聲級值，三個一級和若干個二級指標構成城市聲環境評價指標。該類指標是用于評價城市聲環境質量的常用指標，老小區改造和環境整治涉及老小區、建筑工地、城市交通干線、背街小巷、流動攤販等的整治項目都會對此產生影響。

（二）分析城市生態環境評價指標數據

評價指標確定后，可通過當地環保部門或環境監測中心發布的監測數據、地方政府公布的環境狀況公報等公開渠道獲得具體指標數據。需要說明的是，2015年1月1日，新環保法施行后，對環保數據的公開和對環保監測數據造假予以嚴懲的力度空前加大，更有利于從公開渠道獲得真實客觀的環保數據。根據審計時間范圍，分年度獲取指標數據，對各指標數據按照標準進行分析評價。

1.城市水環境分析評價。城市水環境指標評價標準為《地表水環境質量標準》（GB3838-2002），依據該標準可劃分為Ⅰ～Ⅴ五類水質分類，其中Ⅰ類水質要求最高，主要適用于源頭水、國家自然保護區。審計獲取2016—2018年數據顯示，長江（崇川段）水質從Ⅱ～Ⅲ類水質向Ⅱ類水質改善，市區飲用水源（狼山水廠）水質從Ⅲ類水質向Ⅱ類水質改善，也符合Ⅱ類標準要求，主要適用于集中式生活飲用水地表水源地一級保護區、珍稀水生生物棲息地、魚蝦類產卵場、仔稚幼魚的索餌場等。濠河水質從Ⅲ～Ⅳ類水質向Ⅲ類水質改善，也符合Ⅲ類標準要求，主要適用于集中式生活飲用水地表水源地二級保護區、魚蝦類越冬場、洄游通道、水產養殖區等漁業水域及游泳區。

2.城市大氣環境分析評價。城市大氣環境指標中主要污染指標評價標準為《環境空氣質量標準》（GB3059-2012），依據該標準城市環境空氣功能區分為兩類。審計獲取2016—2018年數據顯示，南通市主城區空氣中二氧化硫（SO2）年平均濃度逐年下降，2018年為17μg/m3，已低于一類區（自然保護區、風景名勝區和其他需要特殊保護的區域）濃度限值20μg/m3，2016—2018年二氧化氮（NO2）年平均濃度一直低于一類區濃度限值40μg/m3。雖然可吸入顆粒物（PM10）和細顆粒物（PM2.5）呈逐年改善的趨勢，但可吸入顆粒物（PM10）年平均濃度值始終接近二類區濃度限值70μg/m3，細顆粒物（PM2.5）年平均濃度值始終處于“爆表”狀態，均超過二類區濃度限值35μg/m3。城市大氣環境指標中環境空氣質量指數（AQI）指標評價標準為《環境空氣質量指數（AQI）技術規定（試行）》（HJ633-2012），依據該標準城市空氣質量共分為六級，其中一、二級分別為優、良空氣質量指數類別。審計獲取2016—2018年數據顯示，南通市主城區空氣質量指數處于優良級別天數分別為263天、266天、291天，達標天數占比呈逐年上升趨勢。

3.城市聲環境分析評價。城市聲環境指標評價標準為《聲環境質量標準》（GB3096-2008），依據該標準城市聲環境功能區分為五種類型。審計獲取2016—2018年數據顯示，南通市主城區區域環境噪聲評價指標平均等效聲極值分別為57.1分貝、56.6分貝、56.2分貝，呈逐年下降趨勢。具體到各功能區，1、2、3類功能區均在各功能區環境噪聲限值內，4a類功能區晝間環境噪聲在限值內，但夜間環境噪聲2016—2018年均超限值。交通干線噪聲平均等效聲極值分別為67.9分貝、66.9分貝、67.2分貝，不存在明顯改善。

（三）綜合評價城市生態環境質量情況

審計調查結果表明，經過老小區改造及環境綜合整治等系列舉措，2016—2018年南通市主城區城市生態環境質量呈現明顯改善趨勢（見表2），城市環境評價主要指標基本處于達標以上，多數指標呈現優良狀態，由此可見，南通市主城區在城市生態文明建設及環境保護方面已取得初步成效。

該項目實施過程中就引起區領導的高度重視，審計報告送達后，區領導作出“將審計發現問題進行分解，交相關部門抓緊整改”的重要批示，當地黨報黨刊也對項目推進情況予以報道。

（作者單位：南通市崇川區審計局 ? ?四川

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