基于農民利益保障的旅游用地獲取模式探討
——以廣西靈川縣為例

滕漢書，滕漢偉

(1.桂林理工大學 地球科學學院，廣西 桂林 541004；2.桂林旅游學院 發展規劃處，廣西 桂林 541006)

農村土地除了發揮最基本的農業生產功能之外，還發揮著確保農民基本溫飽的社會保障功能[1]，尤其在面臨養老、醫療保險和低就業能力等社會現實問題情況下，土地對于農民的意義不僅是經濟來源更是未來生活保障的依托，土地使用權的變更承載著農民現實和未來生活的寄托，也是引發三農問題的關鍵所在。旅游業作為富民產業對于地方扶貧和經濟發展具有強大的帶動作用，農民歡迎和積極支持當地發展旅游業，而旅游業的發展必須依托一定的土地資源，占用一定土地。近些年來，因土地補償安置所引起的沖突，成了景區農民與景區管理部門之間的顯性矛盾[2]。如何化解矛盾、實現收益共享、保障農民合理利益訴求是解決問題的關鍵。本文針對旅游用地獲取所涉及的直接利益相關者地方政府、旅游企業和農民，以廣西桂林靈川縣為例進行實地訪談、調查，從保障農民權益角度出發，探討實現三方利益共贏的旅游用地獲取模式。

一、靈川縣旅游產業發展及旅游用地概況

靈川是廣西優秀旅游縣，旅游是縣域經濟的重要組成部分。2018年全年接待游客843.86萬人次，實現旅游收入101.36億元。旅游用地是國土資源的重要組成部分，主要指各種直接用于旅游活動的土地和間接服務于旅游發展的土地。直接用于旅游活動的土地主要包括為旅游產品及其配套設施建設提供支撐的土地。間接服務于旅游發展的土地主要包括為旅游發展服務但用地屬性不發生改變的土地[3]。根據旅游用地的概念，靈川縣已建成營業的旅游項目中，由當地居民投資開發的鄉村旅游和農業旅游項目的旅游用地，主要通過自有土地、租用土地的方式取得，占用土地主要是屬于集體的荒山和未利用地；由投資商開發的旅游項目用地主要以招拍掛方式和租用土地的方式取得，占用土地主要是屬于集體的荒山和未利用地。其中，賓館飯店用地以出讓方式取得。在建或擬建的旅游項目中，旅游用地取得基本也以政府征收后出讓給旅游企業和旅游企業自行租用為主。當地對集體土地有使用權的居民或提供土地用于旅游開發的居民主要通過出租土地的方式參與旅游開發，或者以優先獲得到旅游項目開發企業務工獲取收益；同時，村集體也往往利用給旅游開發企業提供村集體土地，來獲取旅游投資開發企業出資修建道路、文化體育設施、飲水設施等公共基礎設施。

二、旅游企業對旅游用地的獲取意愿

根據靈川縣旅游產業用地現狀，選取已建運營多年和在建、擬建旅游項目兩種類型進行實地調查，對企業法人、企業經營者和企業員工進行深度訪談。從訪談情況看，旅游企業選擇投資考慮更多的是經濟效益，對土地補償標準問題相對較敏感。經整理歸納可推定得出旅游企業對用地獲取方式有如下意愿。

第一，旅游企業不希望政府通過強征獲取土地。一方面，企業擔心村民會把對征地的不滿轉嫁于企業，影響企業以后正常的建設和發展。因為村民可以通過很多辦法影響游客進入從而影響企業經營，社區居民的參與和良好的周邊環境對其項目運營具有重大影響力。另一方面，政府強制執行增加的成本必然由企業承擔，議價時會迫于征地難度而增加支付成本。

第二，旅游企業在確定支付土地出讓金額時，首先考慮投資價值，包括當地旅游資源價值、基礎設施情況、客源市場情況以及項目所在地經濟社會發展情況等，這些因素直接決定項目投資后的收益高低；其次考慮政府的態度，旅游項目立項、建設、經營要經過政府多個部門的審批，政府支持則可以順利完成立項、建設和經營許可等，從而有利于企業抓住投資的最佳時期。同時獲得政府相關政策支持或扶持也可以降低經營成本。

第三，因土地租用的一次性資金投入成本和風險均小于土地征收，因而旅游企業在土地獲取方式上更樂于接受租用土地。旅游是勞動密集型產業，進入門檻較低，旅游項目在運營時需要大量基層工作人員，企業更樂于當地農民以參與景區工作等方式抵償土地使用權補償。農民參股分紅可以減輕投資資金壓力和風險，同時提高農民參與景區發展、發揮社區居民參與旅游發展帶來的正效應。

第四，企業愿意采取不同措施強化失地農民參與旅游項目發展，實現互利互惠。

三、地方政府對旅游項目征地工作的認知

根據對當地政府相關部門工作人員的深度訪談，政府對旅游用地征地總體上持積極的支持態度，但在實際征地過程中存在與被征地農民矛盾沖突的可能。

第一，地方政府職員在征地過程中更趨于通過村干部與居民談判，為使征地過程順利，會逐步滿足被征地農民的訴求。地方政府工作人員會擔心征地引發農民群體不滿，導致上級部門問責、影響與旅游企業的談判。

第二，對于上級政府部門大力發展或支持的項目，地方政府在土地征收中態度積極，對于一些預期經濟效益明顯的項目積極支持土地征收或租用的實現，原因在于完成上級任務和獲取更多土地收益，這也是與旅游企業進行土地出讓金談判過程中重要的影響因素。

第三，在土地征收過程中，存在的最大困難是與被征地農民談判很難達成一致。部分擬建的旅游項目在征地過程中面臨的情況是被征地農民的信息獲取渠道和談判能力提高，對土地出讓預期收益增加，以及隨著我國農村各項惠農政策的實施，土地凈收益和未來增值空間加大，談判難度增加，政府的收益空間必將進一步縮小。

第四，旅游項目征地機制不完善，目前常用的征地方式是自上而下，由縣(區)—鄉(鎮)—村(組)層層分配下達任務，很少采用自下而上的方式，這就導致對被征地對象的訴求了解不準確。征地主要是和比較活躍及有一定影響力的農民進行協商，在取得絕大多數被征地對象同意后，按照少數服從多數的原則推進征地落實。

四、土地使用權人對旅游用地供給的意愿調查

采取抽樣調查結合深度訪談的方式對旅游用地土地使用權人的供給意愿進行調研，調查對象主要是景區周邊的農村居民，共發放問卷80份，其中有效問卷75份，問卷有效率達93.75%。問卷主要內容：一是受訪者的人口統計學特征；二是旅游用地認知方面的問題，主要包含基本認知、情感支持、行為傾向、理性約束四方面；三是通過開放性問題調查土地使用權人在被征地過程中選擇性行為。

(一)調查樣本人口學特征

調查樣本(見表1)選擇靈川縣部分景區周邊的農民，隨機抽查，范圍盡可能廣泛，基本涵蓋了當前農村土地征收中的代表性人群，確保了調查結果的真實可靠。從受訪者的人口學特征來看，男性與女性的比例相對均衡；年齡組以中老年群體為主；家庭收入方面中等偏低，以一般收入為主，學歷方面基本是以初中及以下與高中/中專階段為主。家庭月收入是估算的，目前部分中青年經常性外出打工，收入相對較高；中老年階段人群基本在家務農和在周邊打零工，經濟收入相對較低。在農村土地征收過程中，農村居民家庭具有決定權的基本都是中老年階段人群，對于年輕已婚獨立家庭，在重大事件上其父母的決定具有一定影響力。

表1 靈川縣旅游用地調查樣本人口學特征

(二)被征地農民認知分析

采用李克特五級量表對其認知行為進行分析發現，景區周邊農民普遍歡迎旅游項目落戶，希望通過發展旅游來獲取更多收益。旅游用地大多數是以租用方式獲得的未利用地和荒山，因為農民自我投資和開發能力有限，這部分土地效益沒有具體體現，基本處于閑置狀態。農民對土地征收并不抵觸且持支持態度，同時，農民對國家土地政策的了解主要借助于新聞媒體及網絡搜索和咨詢，情況并不理想。具體見表2。

表2 征地認知行為分析表

(三)被征地過程中選擇性行為特征分析

土地是農民當下生活的經濟來源，雖然部分土地直接的經濟收入并不能完全滿足生活所需，主要借助年輕人外出務工或開展其他經營活動來提高家庭收入和改善生活，但作為最基本的生活經濟來源，心理的安全感更強，同時土地更是農民對自己養老保障的寄托。因此，農民更傾向于土地被租用而不是征收，租用意味著土地還是農民的，征收的補償款對未來的保障作用太小，農民雖然不能確切明白資金的時間價值，但對于物價上漲有著直觀的感受，擔心現在獲得的補償款將來貶值。土地如果必須被征收，農民希望那些自己無法投入資金和技術開發的土地被征收，同時可以參股其中獲得持續的補償。年齡較大的農民、受教育程度低的和其他勞動技能普遍偏低者對土地的依戀更重，家庭收入高比收入低的更愿意土地被征收，這說明土地對于農民而言其生活保障作用更重要。對于土地征收，農民常認為政府決定土地征收補償標準與預期有差距，因此傾向于選擇通過上訪或借助媒體引起上級政府關注和干預等多樣化方式不斷進行試探和調整。

五、保障農民權益的旅游用地獲取模式

旅游用地取得過程中利益均衡的實現是當地社會和諧及經濟發展的關鍵。政府是土地流轉的組織引導者、管理者和服務者[4]，關注地方經濟發展和社會穩定，目標是實現任期內政績最大化。旅游企業投資的目標是獲取最大化的經濟收益，其對當地社區環境具有一定依賴性。同時，因其經濟的正外部性明顯，一定程度上受農民歡迎。在農村社會保障不盡完善的情況下，土地充當著社會保障的角色，發揮著社會保障的效用[5]。土地權屬變更，農戶關注焦點在于自己未來生活的保障和土地增值收益的分享，而農民自身的分散性、受教育程度及社會工作能力偏低、權利意識淡薄和維權能力不足導致農民是三方中的弱勢群體，也是土地流轉引發農民問題根源所在。最近幾年，三農問題再度進入人們視野，旅游用地獲得過程中存在的種種侵害農民利益的現象也引起人們的關注[6]。基于對旅游企業和旅游項目所在地政府的深度訪談及旅游項目涉及土地使用權人問卷調查的結論，并結合相關研究成果及實踐，以下三種模式將是未來旅游產業用地獲取過程中保障農民權益最大化的理想模式。

(一)社會保障+現金補償模式

對于旅游項目中需要占用農用地部分，從維護農民合法權益的高度對待失地問題，為失地農民建立基本生活保障制度[7]是解決問題的關鍵。2004年《土地管理法》提出“土地補償費和安置補助費合計按年產值30倍計算，尚不足以使被征地農民保持原有生活水平的，由當地人民政府統籌安排，從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補貼”。明確了既要對土地本身的價值進行補償，更要關注失去土地后的農民安置補償。年產值30倍計算補償標準忽略了資金的時間價值、未來生活的不確定性和通脹等因素，沒有真正解決農民對土地養老保障的預期。2020年1月實施修訂后的《土地管理法》，首次明確了土地征收補償的基本原則是保障被征地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障。以區片綜合地價取代原來的土地年產值倍數法，另外在原來的土地補償費、安置補償費、地上附著物三項基礎上又增加了農村村民住宅補償和社會保障費。

從政府層面來講，保障失地農民利益和農村土地財產權是政府職責所在，健全農村養老保險等社會保障制度體系是有效促進農村土地流轉的現實途徑[8]，因此，立足于農民關注焦點，解決未來生活之憂，構建政府搭臺企業融資的失地農民基本生活保障體系，解決失地農民長遠保障問題，使其無后顧之憂。同時，將土地占用補償價值評估分為當前價值測算和將來價值預估兩部分。當前價值測算可以依據土地最近三年年均收入進行折算后給予農民一定的現金補償，作為解決現實生活之需和生產方式轉變的啟動資金，政府給予一定的就業技能培訓，旅游企業給予用工優先權。對于將來價值參照土地所能提供的養老保障預期進行估測，結合當前國家新農保制度，政府監管企業定期以支付養老保險和醫療保險等方式進行補償，解決失地農民后顧之憂，同時降低旅游企業一次性投資成本。

(二)股份或門票效益分享合作模式

對于沒有涉及土地使用權流轉而是利用當地獨特的自然資源如高山峽谷、河流湖泊或農田景觀等開展的旅游項目，補償金額和對象無法具體化，相應補償難以操作，旅游企業利用當地資源資本化進行商業運營獲取效益，當地村民應該獲取一定收益分享。這部分土地轉化為旅游用地的增值效益因市場變化存在不確定性和波動性。根據旅游企業生命周期理論，村民效益分享可以采取門票分成或股份制合作模式，當地村民按一定比例從景區門票收入中提取收益進行分紅或者以自然景觀入股方式參與經營，獲取一定遞增比例的年收入分享。采用門票分成合作或股份制合作模式既保證了村民的土地增值收益分享，又考慮了旅游投資者市場經營的風險因素，有利于農民收入可持續增加，同時降低了旅游投資企業的投資成本和經營風險，是政府、旅游企業和農民都可接受的三方共贏模式。

(三)林權租賃流轉合作模式

利用森林景觀進行旅游開發，涉及農民集體林地使用權轉讓的旅游項目可以采用林權流轉租賃方式來獲得旅游用地。農民林地收益主要以營林或開展林下經濟作物生產為主，作為經濟理性人，從造林意愿到造林行為的直接理由是造林收益大于成本[9]，但林業生產周期長，在采伐限額及有限的技能和資金投入制約下，經濟效益并不明顯。以市場機制實現林權流轉有利于林地的合理流動和適當集中，最大限度盤活林地資源，推進土地規模經營，提高林業比較利益和林業勞動生產率[10]。旅游企業可以把集體經營和農戶分散經營的林地連片租賃下來，保持農民原有的林木采伐收益權，通過一次性的補償輔以年遞增的固定收益分紅獲取30—50年年限的林地使用權，同時給予當地村民用工和勞務的優先權，農民獲得改變原有生產方式第一桶金，有利于轉化生產方式以工代農，開展多種經營獲取持續收入。同時，景區的開發既可以安排大量的農村富余勞力，又改變了當地農民的思想觀念，自發地調整了農業的產業結構，促進地方經濟發展和社會和諧，有利于旅游企業獲得當地居民支持，營造良好的社區環境和激發自發性生態保護行為，促進景區資源可持續利用。