行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)的問(wèn)題與對(duì)策

劉玉磊

摘 要 在行政事業(yè)單位的正常經(jīng)營(yíng)中，要建立完善的內(nèi)控體系，才能夠保證行政事業(yè)單位內(nèi)部各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的順利開(kāi)展。內(nèi)控制度是活動(dòng)開(kāi)展的制度保障。控制環(huán)境是內(nèi)部控制的重要基礎(chǔ)。因此，單位要根據(jù)自身的經(jīng)營(yíng)狀況，結(jié)合國(guó)家對(duì)行政事業(yè)單位要求的有關(guān)內(nèi)容，建立運(yùn)營(yíng)管理制度、財(cái)務(wù)管理制度等各項(xiàng)規(guī)章機(jī)制，來(lái)保證單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

關(guān)鍵詞 行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 控制環(huán)境 問(wèn)題及對(duì)策

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的概述

在行政事業(yè)單位各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)業(yè)務(wù)管理中，要在單位內(nèi)部制定好經(jīng)營(yíng)管理制度、財(cái)務(wù)管理制度、資金管理制度、資產(chǎn)管理制度、投資制度、融資制度和公共服務(wù)管理制度等，確保單位內(nèi)部各項(xiàng)制度的完善，可以覆蓋單位的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)。通過(guò)建立內(nèi)控體系，能夠大幅度推動(dòng)單位行政管理體系的優(yōu)化完善，提高單位運(yùn)營(yíng)管理能力水平，促進(jìn)行政事業(yè)單位深化改革。但是國(guó)內(nèi)部分單位內(nèi)部仍然存在內(nèi)控機(jī)制有漏洞、制度執(zhí)行力不強(qiáng)、內(nèi)控效果不佳等問(wèn)題。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)控問(wèn)題分析

（一）內(nèi)控環(huán)境的問(wèn)題分析

國(guó)內(nèi)部分行政事業(yè)單位內(nèi)部的組織架構(gòu)設(shè)計(jì)不合理，各部門、崗位之間的職責(zé)有一定的交叉。各部門和各崗位的工作權(quán)限有一定的沖突和矛盾之處，部分高層管理人員很少參與單位的內(nèi)控制度建設(shè)，基層的員工參與不到高層的投資決策活動(dòng)中;在部分單位內(nèi)部，沒(méi)有建立獨(dú)立的審計(jì)部門，導(dǎo)致各個(gè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)缺乏約束和管控;單位將具有內(nèi)部審計(jì)職能的部門設(shè)置在財(cái)務(wù)部門下方，弱化了獨(dú)立審計(jì)的效果，不能發(fā)揮出審計(jì)監(jiān)督的控制作用，尤其是審計(jì)人員歸屬財(cái)務(wù)部門來(lái)管理，容易造成對(duì)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、財(cái)務(wù)管理工作疏于管控、疏于監(jiān)督;部分單位內(nèi)部員工的內(nèi)控意識(shí)比較薄弱，認(rèn)為內(nèi)控的制度建設(shè)、內(nèi)控的執(zhí)行僅僅是個(gè)別部門的事務(wù)，而沒(méi)有將其提高到整個(gè)單位經(jīng)營(yíng)的戰(zhàn)略層面上來(lái)[1]。

（二）對(duì)單位的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估認(rèn)識(shí)不足

風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別分析研究是行政事業(yè)單位必須考慮的重要因素，在開(kāi)展單位內(nèi)部的業(yè)務(wù)管理、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分析時(shí)，要應(yīng)用定量分析和定性分析相結(jié)合的方法，研究風(fēng)險(xiǎn)給整個(gè)單位帶來(lái)的影響和損失。對(duì)單位內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行排序，了解影響單位正常運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)和重大風(fēng)險(xiǎn)，采取相應(yīng)的解決措施，控制風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大。部分單位內(nèi)部的高層人員認(rèn)為，在日常的運(yùn)營(yíng)中不存在經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)，這種認(rèn)識(shí)比較片面，會(huì)影響整個(gè)單位的穩(wěn)定發(fā)展和單位的改革[2]。

（三）內(nèi)控手段不足

在部分行政事業(yè)單位內(nèi)部，經(jīng)常存在一人多崗的不良問(wèn)題，很多不兼容的崗位由同一人兼任。例如，單位內(nèi)部的決策人員、經(jīng)辦人員、審核人員和執(zhí)行人員都由同一個(gè)人管理，這樣容易造成單位的財(cái)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)較大。在部分單位內(nèi)部，也會(huì)出現(xiàn)出納兼顧審核、采購(gòu)兼顧保管的情況，容易出現(xiàn)貪污風(fēng)險(xiǎn)、資金違規(guī)挪用等問(wèn)題。

事業(yè)單位制定的預(yù)算方案比較粗糙，預(yù)算執(zhí)行力不強(qiáng)，也沒(méi)有建立后期的預(yù)算方案調(diào)整機(jī)制，這樣就造成單位內(nèi)部的預(yù)算控制無(wú)法加強(qiáng)對(duì)各經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)人員的管控。在部分行政事業(yè)單位內(nèi)部，存在重視資產(chǎn)購(gòu)入、忽視后期資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)和管理的情況，造成對(duì)單位內(nèi)部國(guó)有資產(chǎn)的管理不當(dāng)。未定期開(kāi)展單位內(nèi)部的各項(xiàng)資產(chǎn)盤點(diǎn)工作，造成固定資產(chǎn)流失，給國(guó)家?guī)?lái)較大的經(jīng)濟(jì)損失。

部分單位雖然設(shè)立了監(jiān)督管理崗位，但是該崗位沒(méi)有配備相應(yīng)的人員，造成單位內(nèi)的監(jiān)控工作形同虛設(shè)、流于形式。部分單位雖然設(shè)置了外部監(jiān)督管理機(jī)制，但在運(yùn)行期間，沒(méi)有落實(shí)執(zhí)行該制度。通常情況下，行政事業(yè)單位的外部監(jiān)督主要是由各級(jí)財(cái)政部門、審計(jì)部門開(kāi)展單位審計(jì)監(jiān)察活動(dòng)，以檢查單位財(cái)政資金運(yùn)用是否合規(guī)合法，檢查單位內(nèi)部的各項(xiàng)規(guī)章制度是否建立起來(lái)。

三、內(nèi)控制度建設(shè)問(wèn)題的解決策略

（一）構(gòu)建內(nèi)部控制環(huán)境

在整個(gè)單位內(nèi)部創(chuàng)建一個(gè)良好的內(nèi)控執(zhí)行環(huán)境，是推動(dòng)單位高效運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)。內(nèi)控環(huán)境主要是單位內(nèi)部職工對(duì)內(nèi)控制度執(zhí)行的態(tài)度，以及高層人員對(duì)內(nèi)控制度建設(shè)和執(zhí)行的重視程度。因此，在構(gòu)建內(nèi)控環(huán)境期間，要從以下兩方面入手：

1.增強(qiáng)單位領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)控意識(shí)。在單位的正常經(jīng)營(yíng)中，首先，單位的高層領(lǐng)導(dǎo)和部門的負(fù)責(zé)人均要提高對(duì)內(nèi)控制度建設(shè)和內(nèi)控制度執(zhí)行的重視度，并對(duì)單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)。單位負(fù)責(zé)人要對(duì)單位內(nèi)部控制建設(shè)有積極支持的態(tài)度，并直接參與內(nèi)部控制建設(shè)過(guò)程，提供必要的人力、物力支持，保證內(nèi)部控制制度建設(shè)的有效進(jìn)行和內(nèi)部控制的有效實(shí)施，同時(shí)對(duì)單位的各類職工開(kāi)展相應(yīng)的內(nèi)控管理培訓(xùn)，改變職工的思想意識(shí)，使單位逐步從人治轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ巍?/p>

2.優(yōu)化設(shè)計(jì)組織職能。在單位的經(jīng)營(yíng)中，要根據(jù)單位的具體經(jīng)營(yíng)狀況，給各部門設(shè)置相應(yīng)的工作職責(zé)和權(quán)限。根據(jù)單位“三定”規(guī)定，通過(guò)組織相關(guān)人員包括邀請(qǐng)外部專家對(duì)單位的預(yù)算收支、政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理等構(gòu)成經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各項(xiàng)業(yè)務(wù)進(jìn)行調(diào)研，總結(jié)和歸納各項(xiàng)業(yè)務(wù)特點(diǎn)，明確各項(xiàng)業(yè)務(wù)的目標(biāo)、范圍和內(nèi)容。在單位層面，可以為上述各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)都配備相應(yīng)的管理工作制度，設(shè)置相應(yīng)的工作崗位，避免各部門的工作職責(zé)交叉、工作權(quán)限混淆不清;也要避免在單位內(nèi)部出現(xiàn)權(quán)力過(guò)于集中的情況，使各部門相互協(xié)調(diào)、相互制約、相互監(jiān)督，共同推進(jìn)單位各類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的開(kāi)展。

3.建立獨(dú)立的內(nèi)審部門。行政事業(yè)單位應(yīng)該在單位的財(cái)務(wù)部門以外設(shè)置專門的內(nèi)部審計(jì)部門，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的監(jiān)督并負(fù)責(zé)監(jiān)督評(píng)價(jià)內(nèi)部控制工作。在內(nèi)審部門中，有專業(yè)的審計(jì)人才，同時(shí)按照國(guó)家制定的審計(jì)法律法規(guī)，制定審計(jì)管理制度、審計(jì)活動(dòng)的流程步驟和審計(jì)方法等，以書面形式規(guī)定內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位的專業(yè)能力和職業(yè)道德，完善單位的審計(jì)體系，以制度的形式保證內(nèi)審部門的地位，明確崗位職責(zé)、崗位權(quán)力以及其他崗位和外界的關(guān)系，并將上述書面要求落實(shí)到崗位設(shè)置和人員配置中，將審計(jì)工作落到實(shí)處，避免審計(jì)不夠獨(dú)立、流于形式而弱化審計(jì)監(jiān)督的控制作用[3]。

（二）增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控意識(shí)，制定風(fēng)險(xiǎn)防控措施

在單位運(yùn)營(yíng)期間，管理人員要開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)管控培訓(xùn)活動(dòng)。在單位內(nèi)部組建風(fēng)險(xiǎn)管控小組，由高層領(lǐng)導(dǎo)作為風(fēng)險(xiǎn)管理領(lǐng)導(dǎo)小組成員，負(fù)責(zé)組織研究分析單位內(nèi)部的各類經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理的評(píng)判和預(yù)測(cè)，組織單位內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)管理小組，制定風(fēng)險(xiǎn)管控措施，研究如何規(guī)避這些經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、減少風(fēng)險(xiǎn)給單位帶來(lái)的損失。此外，還要研究單位的整體風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力及風(fēng)險(xiǎn)的承受范圍，開(kāi)展實(shí)際的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、風(fēng)險(xiǎn)控制活動(dòng)，并增加單位職工對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的理解。

（三）加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)控制，制定內(nèi)控措施

單位應(yīng)當(dāng)科學(xué)地設(shè)置內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位，建立健全關(guān)鍵崗位責(zé)任制，在單位內(nèi)設(shè)置不相容的崗位，確保一人一崗，避免出現(xiàn)員工兼崗的問(wèn)題。此外，在單位內(nèi)部要將授權(quán)審批崗和業(yè)務(wù)經(jīng)辦崗相分離，單位的財(cái)產(chǎn)保管崗和會(huì)計(jì)核算崗相分離，建立相互監(jiān)督、相互制約的經(jīng)營(yíng)體制。開(kāi)展各類經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，審批執(zhí)行，要將單位的固定資產(chǎn)采購(gòu)與資金的付款相分離;在開(kāi)展項(xiàng)目的建設(shè)期間，要將單位內(nèi)部的工程預(yù)算崗位與工程預(yù)算審核崗相分離;對(duì)關(guān)鍵崗位實(shí)行輪崗制度，明確輪崗周期，不具備輪崗條件的單位以及不具備一人一崗條件的單位應(yīng)當(dāng)采取專項(xiàng)業(yè)務(wù)審計(jì)等控制措施。

在經(jīng)營(yíng)期間，要謹(jǐn)慎地將單位的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)限下放給各部門，并優(yōu)化施工單位的授權(quán)審批機(jī)制。在下放權(quán)力的同時(shí)，也要賦予各部門更多的管理職責(zé)，以加強(qiáng)對(duì)部門的考核。在重大事件決策中，要在單位內(nèi)部進(jìn)行集體決策，此時(shí)就要引導(dǎo)全員參與集體決策、參與重大經(jīng)營(yíng)機(jī)制建設(shè)。加大單位內(nèi)部的預(yù)算控制力度，在單位的經(jīng)營(yíng)期間，強(qiáng)化對(duì)各業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)預(yù)算的約束和控制，使預(yù)算管理貫穿單位的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并建立獨(dú)立的預(yù)算管理部門，優(yōu)化設(shè)計(jì)預(yù)算管理制度，建立預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算決算以及預(yù)算評(píng)價(jià)的各項(xiàng)管理機(jī)制，規(guī)范預(yù)算調(diào)整流程，嚴(yán)格控制好單位內(nèi)部的預(yù)算審批活動(dòng)。

四、結(jié)語(yǔ)

行政事業(yè)單位在運(yùn)營(yíng)期間，要加強(qiáng)對(duì)單位內(nèi)部各類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)管理制度的建設(shè)和控制，組織單位內(nèi)部的人員優(yōu)化梳理單位的內(nèi)控體系，建立風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，推動(dòng)單位正常運(yùn)行。建立預(yù)算控制機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制和資金管理制度，建立健全單位內(nèi)部的國(guó)有資產(chǎn)管理制度，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。

（作者單位為任丘市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局）

參考文獻(xiàn)

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