淺析全面預算在水務PPP項目的應用

王迪平

摘 要 隨著市場競爭加劇和環保壓力增加，水務PPP項目盈利空間被不斷壓縮，政府及社會資本方對項目成本和收益的重視程度也相應提高。目前業內對水務PPP項目進行全生命周期條件下的全面預算研究還較少，本文從社會資本方角度探討加強全面預算管理的重要性，引導企業聚焦戰略、專注執行、完成目標。本文以A企業為例，闡述開展全面預算的意義和作用，論述管理體系、編制程序和工作方法，同時在實踐中整合優化全面預算和目標成本管理，保障戰略目標的實現，以期本文能夠為同類型項目提供可資借鑒的參考。

關鍵詞 全面預算 水務PPP 應用模式

近年來PPP模式在水處理領域的推廣與應用，加快了市政改建步伐，提高了環境整治效果。但隨著“水十條”等綱領性環保產業政策的出臺，對水處理企業的出水標準及環保達標管控越來越嚴格，環保督查及處罰力度持續加大，PPP項目運營成本持續上升。因此，為完成投資目標，提升管理水平，保障企業可持續發展，在水務PPP項目做好全面預算管控工作就顯得尤為重要。通過采用全生命周期下的全面預算管理，從戰略發展的高度，聚焦企業戰略和發展規劃，對內部資源進行全局配置，推進科學的管理體系建設，起到強化內部控制、落實發展戰略、提升經營效益的效果，將為水務PPP項目的穩健發展提供強大助力，推動實現企業經濟效益和社會公共效益最大化。

一、水務PPP項目的全面預算

（一）水務PPP項目基本概況

1.水務PPP項目簡介。PPP是指政府和社會的資本合作模式，是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理的投資回報。水務PPP項目通常包括水環境綜合治理、排水管網、污水處理、中水回用等多項內容，以PPP協議約定雙方的權利義務。

2.水務PPP項目全生命周期。PPP全生命周期是指從項目發起到項目終止移交的完整周期，包括決策、融資、建設、運營、移交。水務PPP項目全生命周期成本包括項目全生命周期過程中所發生的全部成本費用折現值總和。根據PPP項目投資高、期限長、回收慢的特點，必須通過合理、有效的管理手段和技術措施對整個項目進行管控，在確保項目建設質量和運行達標的前提下，深化全面預算，引領管理轉型，完善管控體系，優化全生命周期成本，提升項目經濟效益。

（二）水務PPP項目的全面預算

全面預算管理是指企業以戰略目標為導向，通過對未來一定期間內的經營活動和相應的財務結果進行全面預測和籌劃，科學、合理配置企業各項財務和非財務資源，并對執行過程進行監督和分析，對執行結果進行評價和反饋，指導經營活動的改善和調整，進而推動實現企業戰略目標的管理活動。

全面預算具有員工全參與、業務全覆蓋、管理全跟蹤的特點，制定過程中要遵循戰略導向、過程控制、融合性、平衡性、權變性原則。通過預算的編制、執行與分析、考核與評價，形成一個事前、事中、事后的全過程控制系統。

水務PPP項目全面預算是在PPP協議約定要求條件下，為實現項目必要投資收益率，進行預算管理的方式。它能夠促進企業樹立成本意識，革新成本管理方法，優化資源配置，節約投資和運行成本，提升企業經營管理效率，保證項目達到預期收益率，已經成為水務PPP項目發展的必然選擇。

二、全面預算在項目管理中存在的問題

（一）管理缺乏戰略導向

由于PPP模式在我國起步時間較晚，多數水務企業仍沿用以往的預算管理模式，重視生產成本，忽視對投資、建設等環節的統一管控。通常更注重財務指標，對其他業務環節的指標缺乏全面、充分的考慮，導致預算指標與企業自身業務脫節，使得預算管理流于形式，未能充分發揮其管理效能。

（二）管控體制不健全

很多企業預算意識不強，忽視制度的建設，缺乏完備的預算管控體系，考核及評價機制的可執行性較低，制約了管控質量的提升。投資、工程、運營等部門各自為戰，缺乏有效合力，甚至認為預算管理是對自身行為的限制，容量產生消極抵觸情緒。

三、水務PPP項目全面預算管理體系的構建

企業應從體系、制度、信息、考核四個維度，構建適合PPP項目的全面預算管理體系，使全面預算管理工作貫穿整個項目全生命周期，通過全員、全過程、全方位共同參與，做到專業化、標準化、集約化、信息化，進而增強企業核心競爭力。本文將以A公司B項目為例，介紹全面預算在PPP項目全生命周期過程中的應用情況。B項目總投資20億元，包括河道、水環境治理、管網、污水處理廠等項目，建設期3年，運營期20年，已于2018年投入運營。

（一）建立管理體系

通常由預算決策機構、預算工作機構和預算執行機構三個層面構成，形成三級管理體系，實行分級歸口預算控制。A公司的預算決策機構包括股東會、董事會、預算管理委員會，負責審批全面預算相關事宜;工作機構是預算管理辦公室，負責預算編制、審核、考評等工作;執行機構是公司各職能部門和所屬單位，負責管理各自業務范圍內的預算。通過整合公司資源，理順條塊工作，將管控責任及指標下達到相關部門，形成管理閉環。

（二）完善制度體系

制定全面預算管理制度，涵蓋“投建營”一體化全過程，可以從制度層面保證全面預算工作順利推行，固化工作成果。A公司結合標準化建設工作，制定了預算管理、會計核算、定額標準、績效考核等一系列制度，形成企業標準100余項、國家標準4項，通過ISO等三體系認證，達到了業內先進的管理水平。

（三）建立信息平臺

為整合全周期各階段的預算管控，必須要構建有效的信息管理系統，充分利用信息化手段，開展數據信息的采集與分析工作，全面提升管控質量。A公司整合現有資源，搭建預算信息平臺，高度集成預算系統、財務系統、生產信息平臺等各模塊數據，提高預算管理和核算的精細化水平。

（四）強化考核監督

將預算完成情況與責任制考核掛鉤，制定激勵與權責相互制衡的考核機制，強化全體員工參與意識，為全面預算管理的順利開展提供有力支持。A公司把具體的預算控制目標和各個執行部門的工作內容、工作方式結合起來。將考核結果和員工收入進行關聯，通過提升員工成本管理意識和主觀能動性，切實降低企業整體成本，提升經濟效益。

四、水務PPP項目全面預算管理的實施

（一）目標的確定

1.確定原則。遵循先進性、可行性、適應性、導向性、系統性原則，做到全面預算管理橫向到邊、縱向到底，實現矩陣式結構網格化管理，全面覆蓋PPP項目全生命周期。一是橫向到邊。針對全周期的決策、融資、建設、運營、移交五個階段，分別制定具體指標，強調各階段的內在邏輯聯系和前后銜接。二是縱向到底。結合PPP項目價值鏈，通過源頭控制，整合設計方、EPC總包、設備供應商各方資源，實現總目標與具體預算目標相互聯結，構成完整的縱向目標體系。

2.確定目標。社會資本方投資的目標是獲得投資收益和合理回報，這也是全面預算要實現的最終管理目標。B項目根據戰略發展需要，首先設定整體總目標，再根據公司發展規劃制定生產經營目標和財務目標，對收益率、利潤率、投資規模等提出指向性要求。

3.確定方法。水務PPP項目因其自身特點，收入、產量相對固定，適用本量利分析法。B項目以中標價和目標投資收益率為測算基礎，計算出滿足收益率要求的目標利潤，再通過建設方案優化、內部成本細化等方式，形成目標成本，并轉化成各項預算指標。B項目的目標利潤等于營業收入減去投資成本、運營成本、融資成本、重置成本、稅費和其他成本，目標成本等于營業收入減去目標利潤。水處理項目的運行成本是影響其發展和盈利的重要因素，必須從源頭上控制住目標成本，進而推動項目的可持續發展。

（二）編制方式與流程

采用權威式與參與式相結合的混合方式，按照“統一計劃、上下結合、分級編制、逐級匯總”的程序進行編制。B項目由公司預算管理委員會提出明確的目標要求，預算管理辦公室制定目標計劃，各執行單位根據計劃編制預算，自下而上申報，通過雙向溝通，最終由預算管理委員會統一審查平衡，形成預算下發執行。根據PPP全生命周期，B項目分別編制了投資、建設、融資、運營、移交預算的流程。

（三）編制方法

采用項目預算法和增量預算法相結合的方式進行預算編制。一是投資預算。PPP投資金額大，時間跨度長，過程復雜，必須要做好總體投資規劃。二是建設預算。項目建設期一般為3-5年，可以應用項目預算法，按年度施工計劃進行編制。三是融資預算。要做好融資管理工作，滿足投資建設和公司日常運轉資金的需求。四是運營預算。B項目單位價格、單位變動成本相對固定，收入、成本總額隨產量變動，可以采用增量預算法，以基期成本費用為基礎，結合預期產量及有關成本影響因素的變動趨勢編制預算。五是移交預算。需要根據PPP協議要求，預測設備重置維修、項目交接等費用，以滿足移交條件。

（四）執行和分析

建立完整的執行和分析體系，做到前端預算、中端控制、后端分析、定期考核的全過程管理，將全部預算指標細化到責任部門和責任人。保證預算分析的真實、準確和完整，為后續的考核提供完備的數據支撐。B項目的執行與控制分為三個層次，一是申請階段，由預算執行主體發起申請，相關職能部門按規定流程在OA系統審批，超預算部分按規定程序報審;二是執行階段，由預算執行主體進行全程管控;三是分析評估階段，由預算管理機構采用趨勢分析、差異分析、多維分析、對標分析等多種方式開展工作。

1.投資建設預算控制。一是設計階段。優化設計方案，推行限額設計，優化工藝設備，平衡采購品種。設計過程中，在保證功能要求的前提下，嚴格控制投資額，優化工藝調整。在采購過程中，充分考慮設備性價比和使用全周期管理維護成本，用以控制設備全生命周期綜合使用成本。二是建設階段。B項目充分發揮A公司多年積累的技術和管理經驗優勢，加強對EPC總承包商的溝通協調和成本控制管理，自主采購關鍵設備，為后續的運營打下良好基礎。

2.融資預算控制。經過測算，B項目確定了最低綜合資金成本條件下的資金結構，并據此進行預算控制。一是根據項目建設實際進度、產量預測，合理制定資金使用計劃;二是靈活采用基金、債券、銀行貸款、融資租賃等方式，確定資金來源;三是確定資本金與債務資金、長短期債務資金比例，以獲得最低綜合資金成本。

3.運營預算控制。運營期是水處理投資項目的資金回收期，節約運營成本是實現投資收益的重要保障。近年來出水標準的不斷升級，帶來運行成本的大幅提升，也對項目運行管理、資源配置都提出了較高要求。B項目采取的措施有：一是嚴格控制固定成本。對辦公費、人工費等做到總量控制，量入為出。二是合理分解變動成本。制定切實可行的動力、藥劑、污泥費等控制指標，并分解到班組、個人，通過定量分析、班組對標等方式控制成本。三是綜合控制維修費用。定期巡視設備運行狀況，進行日常保養和維護。從可行性、可靠性、性價比等方面，對設備大修及改造進行綜合評價，嚴格執行控制和驗收、審定程序。四是降本增效。水務項目在原有技術條件下，運行成本達到目標值后，將難以持續下降。必須通過優化工藝、升級設備、更換新型藥劑等方式壓降成本。

（五）考核監督

要使全面預算得到有效應用，必須要有嚴謹的綜合考評體系作為保障，在“嚴格執行、硬性兌現”的基本前提下，形成完整的月度總結、季度分析、年度考評模式，將考評真正落實到預算責任部門和責任人，對執行情況進行細致的追蹤與管理，全面提高預算管理工作的有效性。根據PPP協議，B項目的收入已經基本固定，因此將重點關注目標成本、目標利潤執行情況的考核。

1.界定成本控制責任。利用完善的成本數據庫，對比動態成本、目標成本，提煉出符合執行部門運作情況的考核指標，明確規定預算責任部門。通過《目標成本控制指導書》將所有指標以全面、直觀的方式展現出來。

2.開展責任制考核。將目標成本管理和企業經營責任制考核、員工績效考核相結合，把員工的工作行為和預算管理措施進行整合，從績效考核、管理方法兩個方面，為成本控制打下堅實基礎，進而推動全面預算向縱深發展。

3.強化監督效果。在信息化系統內實現信息共享，完成預算上報、分析、考核、評價工作，對預算執行結果進行反饋，高效完成預算監督指導作用。

（六）優化完善體系

隨著經營條件的變化，定期修正預算指標和考核體系，做到貼近實際，引導生產。逐步實現從經營性控制向規劃性控制的轉變，完成從靜態管理向動態管理的過渡。切實做到優化企業資源配置，提升企業管控能力，完成精益化管理建設，充分發揮全面預算的發展引領作用。

五、結語

全面預算管理是一項綜合性、系統性極強的工作，是實現企業戰略性發展的重要手段，企業要把它上升到戰略規劃層面，持續完善控制體系，強化實施效果，探索更為精細化的工作模式，助推管理提升，創造更大的利潤和價值，促進實現效益最大化，使PPP項目得到持續健康的發展。

（作者單位為中國葛洲壩集團水務運營有限公司北京技術咨詢服務分公司）

參考文獻

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