關于加強區域預算績效管理工作的幾點思考

周瑛

近年來，財政收支矛盾日益突出，傳統的財政預算制度受到了強烈沖擊，如何更好地節約財政資金，提高資金使用效益，成為當前政府和民眾關心的熱點問題。為此，2000年初，我國將西方的“績效預算”管理理念和方法引入到公共預算管理當中，形成有中國特色的“預算績效”管理模式，并日漸在全國范圍推廣開來。

一、前言

從2003年十六屆三中全會提出“建立預算績效評價體系”到新《預算法》提出“各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價”，再到十九大提出“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，經過十余年的發展，我國預算績效管理體系已逐步形成。本文立足G區，從預算績效管理改革的成效、存在問題及對策建議等方面，對區域開展此項工作做幾點思考。

二、預算績效管理的理論分析

上世紀，提出了“預算績效”，雖然績效預算經過了一百來年的發展，但是其定義尚不統一。根據OECD的定義，“預算績效”即利用可衡量的結果分配資源的預算過程。另外，研究者還從績效基礎預算、績效融資等多種角度分析“預算績效”定義。當前，其定義具有多樣性的特征。之所以定義具有多樣性的特征，與社會不斷地發展變化具有重要的關系，也就是說，研究者主要根據時代發展以及社會發展對“預算績效”進行定義。雖然“預算績效”定義眾多，但是其主要是以“投入與產出”下開展的預算、活動為定義的圍繞點。績效信息乃是預算績效管理的重要構成要素，若是預算績效管理缺乏績效信息，那么也不能夠被叫做績效管理。

三、我國預算績效管理的發展歷程

（一）第一階段：績效評價試點（2003～2010年）

預算績效管理對于降低發展成本，提高工作積極性，推動社會健康發展具有積極地作用。因此，我國積極地推進預算績效管理工作。黨的十六屆三中全會正式提出“建立預算績效評價體系”隨后我國開展了關于“預算績效評價體系”構建以及推進工作，2004年財政部印發《中央經濟建設部門項目績效考評管理辦法（試行）》，而各個地區需要根據該辦法科學地推進“績效考評”工作，督促人員切實落實工作內容。不同地區的實際發展情況存在差異，各大地區也構建“預算績效評價體系”改革、指導等方案。比如2004年河北出臺了《河北省省級績效預算管理改革方案（試行）》。2009年我國出臺了《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預[2009]76號）為切實推進“預算績效評價”工作提供了重要依據，有利于提升“預算績效評價”工作水平。

（二）第二階段：全過程預算績效管理理念確立（2011～2012年）

在我國開始了第一階段的“預算績效評價”工作之后，隨后深化發展了“預算績效評價”，以此強化“預算績效評價”工作效果。全過程預算績效管理理念對于保證工作管理質量具有重要的意義。通過搜集資料發現，該理念是在2011年第一次全國預算績效管理工作會議所提出的。我國在2011年還印發了《關于推進預算績效管理的指導意見》（財預[2011]416號），而北京則根據指導意見，推進了績效管理工作，主要通過建立績效問責機制，督促人員落實工作，以此提高各大單位工作水平。2012年財政部制定《預算績效管理工作規劃（2012～2015）》（財預[2012]396號）提出了要提高“預算績效管理”覆蓋率以及深化“預算績效管理”工作的目標，之后我國積極地根據規劃內容，開展相應的工作。

（三）第三階段：預算績效管理全面推進（2012年以后）

2014年發布了《地方財政管理績效綜合評價方案》（財預[2014]45號）。對于地方來講，其需要根據評價方案內容，進行財政績效評價工作，切實提高財政資金的利用率。2016年指出了“建立重點績效評價常態機制”對提升“預算績效管理”水平的積極意義。由于民生政策和重大項目對于社會發展起到了重要作用，我國積極地開展相關績效評價工作。2019年財政部組織起草了《關于全面實施預算績效管理的意見》提出了創新發展“預算績效管理”的要求，并構建創新發展思路，為優化“預算績效管理”工作提供了依據。

四、G區預算績效管理工作開展情況

（一）制度建設及培訓學習

2011年，《財政支出績效評價工作方案》經區政府第49次常務會議通過，該區預算績效管理工作正式拉開帷幕。隨后印發了《部門財政專項支出預算績效自評意見的通知》、《G區財政專項支出預算績效評價結果應用暫行辦法》《區級預算單位預算績效管理工作考核暫行辦法》《關于全面實施預算績效管理的實施辦法》等一系列預算績效管理工作制度規范。

（二）績效目標編審

績效目標編制是預算績效管理的第一步，是實施整個預算績效管理工作的前提和基礎。2014年至今，G區績效目標編審工作逐步完善，財政部門將績效目標設置作為預算安排的前置條件，對績效目標不明確、指標設置不科學、標準不合理的項目，不予安排預算。

（三）績效評價工作開展

績效評價是預算績效管理的核心。以G區近兩年為例，2018年選定了統計局等3個部門整體評價，義務教育學校標準化建設、公園廣場建設等7個重點評價項目和黑河水價補貼等31個預算單位自評項目，涉及財政資金約6.35億元，占區級財政預算的24.33%;2019年完成了檔案館等5個部門整體評價，生活垃圾壓縮站建設項目、校車補助專項等7個重點評價項目和街景布置等46個預算單位自評項目，涉及財政資金共計12.8億元，占當年區級財政預算的36.57%。

（四）評價結果反饋應用

針對評價中發現的群眾滿意度低、社會效益低、持續發展能力較弱、資金運用不規范等各種問題均已反饋至各被評價預算單位，要求其做出詳細的整改計劃，嚴格項目管理程序、完善項目管理制度，對未整改到位項目扣減該部門當年業務經費或項目預算資金，使財政支出發揮其應有的效益。

五、G區預算績效管理工作中存在的問題

經過近幾年的努力，該區預算績效管理工作取得了一定的成績，但是也發現工作中存在諸多不足。主要表現在：

（一）專業人才匱乏，隊伍建設有待加強。

預算績效管理是一個龐大的信息系統，績效評價工作不僅要收集豐富的基礎數據，還要做大量細致、深入、繁瑣的調查研究以及測算、分析、統計工作。以G區為例，一方面財政部門2012年成立績效評價辦，下設在監督檢查科，具體工作由科室抽調1-2名人員負責，人員配備明顯不足;另一方面財政支出的多樣性和復雜性決定了績效評價指標體系設置的難度較大，即使可以量化，很多項目間也無可比性，且項目評分標準不一，不同的計算方法、會得出不同的評價結果，容易受人為因素影響，復合型人才的缺乏，使得評價工作開展步履維艱。

（二）績效運行跟蹤監控力度弱

預算績效運行跟蹤監控管理是預算績效管理的重要環節。財政部門和預算單位應定期采集績效運行信息并匯總分析，對績效目標運行情況進行跟蹤管理和督促檢查，糾偏揚長。2014年G區選定31項經濟發展類和社會事業類支出項目，首次試點績效目標申報工作。截至2020年，經過六七年的努力，仍存在部分單位績效目標不全面，不科學，背離實際等問題。由于目標編審工作開展的不夠細致，加之缺少完備的監控機制，預算單位僅因工作需要被動完成項目進程匯總表，無法從根本上對項目績效進行有效監控，跟蹤績效管理工作收效甚微，形成管理盲區。

六、幾點建議

G區實行預算績效管理，經歷了從績效評價探索到全過程預算績效管理理念確立的發展階段，各項基礎工作得到夯實，成果正逐步顯現。但同時，也存在上述一些問題，下面結合區縣實際，談談幾點建議。

（一）加強隊伍建設，提高評價工作質量

一是注重財政部門內部培訓指導，財政部門是預算績效管理工作的牽頭部門，要加強隊伍建設，集中優勢力量向該項工作傾斜，不斷充實培育績效評價人才;二是科學設定績效評價指標體系，提高評價結果的科學性和公正性。借鑒上級部門和兄弟區縣成功經驗，充分利用上級部門指標體系共性參考指標，必要時借助第三方評價力量，按照“相關性、重要性、系統性、經濟性”原則，合理設置指標權重分值，不斷總結分析，探索建立一套有區縣特色的財政績效評價指標分類體系。

（二）加強項目運行監控，促進績效目標順利實現

預算部門要對績效目標實現程度和預算執行進度同步實行“雙監控”，對照所有預算項目編報的績效目標，負責項目實施過程跟蹤監控和檢查，督促項目實施單位根據項目實施進度按要求報送資料，細化具體措施，跟蹤檢查分析資金使用和管理情況、預期工作量目標和效益實現情況，發現目標偏離時要及時采取措施予以糾正，促進項目績效目標順利實施、按期完成，切實落實項目主體責任和監督責任。

財政部門要加強各類項目運行過程的跟蹤監控，根據預算安排、績效目標、國庫支付等，重點跟蹤監督檢查項目預算執行進度、績效目標實現程度，隨時掌握項目實施進度，及時采取措施解決項目運行中的問題，促進項目績效目標的順利實現。

（三）注重應用評價結果，增強激勵機制建設

探索可量化的績效激勵機制，增強各部門開展預算績效管理工作的積極性。將預算績效結果納入干部政績考核體系，作為領導干部選拔任務、公務員考核的重要參考。同時探索制定預算績效管理實施全過程可量化的考核指標，建立考核結果通報制度，對工作成效明顯的部門和單位給予表彰，對工作推動不力的各級黨政分管領導進行約談并責令限期整改。

七、結語

當前，全面推進預算績效管理的條件已經具備。黨中央、國務院高度重視，法律法規和重要會議文件都提出了明確要求，各地區應緊緊圍繞加快財稅體制改革和強化部門支出責任這根主線，因地制宜、統籌規劃，強化全過程預算績效管理鏈條，實現預算和績效管理一體化建設，不斷提升區域預算管理水平。（作者單位：西安財經大學）