西部民族地區基層領導干部治理能力優化提升研究

【摘 要】 本文分析了西部民族地區基層領導干部的群體性特征，分析了西部民族地區基層領導干部治理能力建設存在的主要問題，有針對性地提出對策建議：轉變思想觀念，樹立新時代治理理念;強化崗位鍛煉，提高基層領導干部綜合治理能力;增強基層活力，提升基層領導干部創新能力;加大培養力度，大力提拔任用能力突出的基層領導干部;強化制度建設，構建提升基層領導干部治理能力長效機制。

【關鍵詞】 西部民族地區;基層領導干部;治理能力;優化

加強基層社會治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的關鍵基礎和重要保障。一個地方的發展和治理，干部是決定性力量。基層領導干部處在直接與普通群眾接觸、服務群眾、化解矛盾的第一線，是基層治理的主導者和執行者。基層領導干部治理能力水平的高低，不僅直接決定著一方老百姓的生活質量，也直接關系到基層政權是否鞏固和穩定，進而影響到全面深化改革總目標的實現。

西部民族地區基層治理不同于發達地區或非民族地區社會的治理，它需要國家與民族地區的“雙輪驅動”，即一方面需要國家有關政策的支持，另一方面也依賴于民族地區合理的治理結構和良好治理能力的協同推進。這其中高水平治理能力的領導干部是整個系統的關鍵一環和主要推動力量。如果基層領導干部的治理能力強，工作思路清晰，戰略決策科學，那么他們對于民族地區經濟社會發展和社會治理問題將起到決策性、引領性、示范性的作用。否則，極有可能會導致民族地區經濟社會發展陷入困境，不利于良好發展局面的形成。因此，高度重視提升民族地區基層領導干部的綜合治理能力，確保基層各項工作沿著正確的軌道前進，才能真正推動整個西部地區社會治理體系和治理能力現代化進程。

一、西部民族地區基層領導干部群體性特征

（一）經濟跨越發展迫切要求基層領導干部加快提升能力水平

西部少數民族聚居區大都地處偏遠或者自然條件較差的區域。由于受到自然條件、經濟條件等限制，民族地區在公共基礎設施、基礎教育、科技創新、就業創業、醫療衛生、社會保障等方面相對滯后，城鄉發展不平衡不充分問題尤為突出。隨著西部大開發，尤其是十八大以來精準扶貧戰略的實施，西部民族地區經濟、社會、文化等方面發生了翻天覆地的變化，正在大步實現跨越式發展。能否帶領群眾發財致富，尤其是能否治理好基層出現的紛繁復雜問題，對西部民族地區領導干部治理能力提出了更高的期望，也促使他們對如何進一步完善自身的能力素質提出更迫切的要求。然而，長期以來西部民族地區基層領導干部本身能力素質相對低，比如存在部分基層領導干部學歷過低、知識面過窄，缺乏對現代治理知識整體系統的培訓;有的基層領導干部現代治理學習和訓練不足，進而導致治理能力儲備不夠，基層治理實效不明顯。在全面建成小康社會的政治要求下，實現經濟社會高質量跨越發展的要求與基層干部能力現狀之間明顯的差距，成為西部民族地區基層領導干部治理能力提升的最強烈的內驅動力。

（二）民族聚集特征造成基層領導干部“族本位”行政文化

西部地區民族眾多，各民族成員均有自己本民族獨特的文化傳統，進而發展成自身獨特的習慣習俗、倫理道德和生活習慣，形成了一個多層次、多元化的民族文化和地域文化體系。民族地區基層領導干部大部分是本地區成長起來的干部，具有與當地民族群眾共同的語言、地域以及心理素質所構成的文化認同。他們熟悉本民族、本地區的歷史和現狀，在族群社會和經濟事務中擁有較大的發言權和影響力。同時，他們對改變本民族本地區的經濟面貌，也有著強烈的愿望。但由于長期受到傳統習俗文化、族群歷史等方面的影響，在工作中，他們還習慣以血緣、民族習慣、宗教習俗為基礎，依靠傳統習俗來控制和協調社會群體行為。在一些民族地區，群眾民族意識較強，但法律意識淡漠，而基層領導干部則體現出更強的鄉約性、民族性和自治性。在基層治理過程中，更加注重臨里鄉里的人際關系，有著傳統的“族本位”行政文化，過度關注族群權力和裙帶關系，對其他族群的訴求存在一定程度不重視的問題。

（三）長期繁重工作造成的心理壓力過大

基層領導干部是底層百姓訴求的保障者，也是解決群眾矛盾糾紛的直接受理者。隨著經濟社會發展，各個階層利益訴求更加多元化，基層治理環境也變得更加復雜，加之西部民族地區有其特殊的民族文化特性，基層社會治理和社會穩定的壓力相較于其他地區也更集中、更艱巨。西部民族地區基層領導干部既要面對經濟發展的政治要求，又需要具有持續解決復雜問題的綜合能力，時常會處于疲于應付的尷尬境地。特別是在某些邊遠山區的艱苦環境中，環境艱苦、生活清苦、工作辛苦，導致部分基層干部出現焦慮心理、消極心理和抑郁心理等問題。在工作中，一旦基層群眾對政策不了解或公共服務難以滿足期望時，基層干部便會成為群眾發泄不滿的首要對象。如果被不恰當的自媒體傳播，則會成為治理方式不當的典型，被貼上“不作為”、“腐敗”等標簽。由此造成基層領導干部容易產生各種各樣的思想包袱和心理問題，甚至會影響到干部群體的整體心理狀態。

（四）較高的發展期望與收入水平不高造成的心理落差

西部民族地區能夠成為基層領導干部的本民族成員普遍被認為是族群中的精英分子，是一個地方的杰出代表。從其成為領導干部開始，就自然而然背負了來自外界的期待和鼓勵。然而基層工作環境條件差，基層干部經濟待遇相對較低，生活水平與縣級同級干部相比有一定差距，與其他發達地區相比更是差距巨大。雖然很多基層干部有著強烈的為民服務的信仰和奉獻精神，但基層普遍存在的事權和財權不匹配，辛苦付出與物質回報存在差距，與周圍人、家庭和自身期望不相符，無形之中形成了巨大的心理落差。這種落差的存在容易造成基層干部在治理工作中利用自己手中的權力去謀取私利，很多鄉鎮干部、村主任發生腐敗事件，一定程度折射出部分民族地區基層政治生態的困境。

（五）職務職級晉升渠道仍然過于狹窄造成的發展焦慮

由于基層干部上升的渠道比較窄，干部職務晉升競爭比較激烈。通常來說，能力高低跟職務職級晉升緊密相關，治理能力很大程度決定基層干部能否順利地躋身更高的職位。相對于民族地區基層干部來說，職務職級晉升是引導基層干部工作奮斗的努力方向，是對基層領導干部治理能力最直接和重要的肯定。然而，一方面，民族地區晉升職數仍然較少，鄉鎮普通干部從科員發展進步到縣處級領導，競爭無比激烈且存在太多難以控制的變數，只有極少數幸運兒有機會贏得最后的“嘉獎”，大部分人只能在焦慮中徘徊不前。另一方面，國家雖然出臺了“職務與職級并行”政策，但實際落實到個人卻需要一系列條件的支撐。比如，很多地方晉升職級，如何實現真正意義上的業績考核仍然是一件相對模糊的事情，事實上造成了“一把手”有更大的話語權，為滋生腐敗創造了條件。而一些西部地區縣鄉級財力十分有限，實行職務與職級并行后，將極大增加縣財政的人員開支，政策落實難度很大。總的來看，能力提升是民族地區基層領導干部群體成長面臨的共同追求，在提升治理能力過程之中，卻存在一系列持續的群體性特征，一定程度造成了基層領導干部提升綜合治理能力的困局。

二、西部民族地區基層領導干部治理能力建設存在的主要問題

（一）治理理念陳舊，治理方式較為單一

治理理念作為治理文化的核心，具有規范價值取向和指導實踐的重要作用。近年來，民族地區基層領導干部在提高治理效能方面取得了顯著成效，法治觀念逐步形成。但由于所處環境的現實局限，民族地區基層缺乏良好的治理文化基礎。基層領導干部受傳統行政管制觀念、傳統習俗文化、教育程度、交往習慣等影響很大，社會治理過程不透明，尤其在民族地區基層對各種社會信息資源進行壟斷的現象時有發生。一些民族地區基層干部在實際工作中仍然習慣于“官令民從”、以權代法的治理方式，熱衷于傳統的強制性的管控管制，以行政措施代替法律手段，而不是建立與市場經濟發展相適應的有機服務體系，導致公共服務供給不足、效率低下。同時，部分基層領導干部也缺少溝通意識，不習慣走進群眾當中，缺少與群眾近距離交流，共同分析解決問題的方式方法。

（二）治理執行能力不足，政策落實不到位

基層領導干部作為國家政策能否落地“最后一公里”的關鍵一環，對西部民族地區政策效力發揮起到重要作用。甚至可以說，政策在基層執行的效果很大程度取決于基層領導干部是否具有良好完備的政策執行能力。然而，由于部分基層領導干部政策執行能力不足、落實不到位，甚至“不作為”的情況，導致“最后一公里”短路、不通的現象時有發生。甚至由于個別基層領導干部缺乏積極性和主動性，在執行政策時存在“只上傳不下達”、政策宣傳不到位，依法辦事能力不強、利用現代治理技術較差、工作走樣打折扣等問題時有發生。個別干部下基層少，公共服務意識不強，不及時回應公眾需求和反映，政策實施趨于表面化。一定程度反映出民族地區基層領導干部的治理理念和能力與現代社會發展的需求還有較大差距，尚不能滿足人民對美好生活的向往。

（三）協同治理能力不足，多元共治體系尚不健全

十八提出要“加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”，構建多元主體共治的社會治理理念和模式。然而西部民族地區由于經濟社會發展仍相對滯后，缺乏現代治理理念，加之大多處于偏遠地方，民間社會機構市場發育水平較低，各治理主體相互間互動關系未有效形成，“全能政府”慣性體制仍然存在，導致治理主體單一、官民互動性缺乏，存在“頭熱腳涼”、“上熱下冷”等問題。而基層領導干部平時組織協同較少，過于強調一把手的權威和重要性，無論大事小情一律大包大攬。在實際社會治理過程中，掩蓋或邊緣了其他主體職能的發揮，由“社會治理”變成了“管理社會組織”，使得治理行動的組織協同缺失，治理效應弱化。同時，由于基層決策程序難以完全公開、透明，部分層領導干部決策過程“暗箱操作”，權力尋租行為屢禁不止。

（四）現代治理技術掌握較少，創新能力不足

治理能力和治理體系現代化要求民族地區基層領導干部善于運用現代科技手段進行社會治理，通過互聯網、大數據等方式和手段來了解民情、解答民意，進行科學社會治理。然而，部分基層領導干部并沒有意識到新興治理技術手段的重要性和必要性，面對互聯網、大數據、人工智能等前沿科技成果，由于接觸少、存量不足、不會用，難以有效治理信息化時代出現新的社會公共事務問題，致使治理實效跟不上社會發展的需要。加之有些基層領導干部則處于長期待在基層，對新形勢新機遇反應退鈍、缺乏敏感性，開拓創新意識不夠強，創新視野不夠廣，存在不愿創新、不想創新、不能創新的心理。而平時工作頭緒多，難度大、強度大、壓力大，提拔重用的機會又比較少，成長空間有限，以至于安于現狀，陷入“習慣型、經驗型”的思維定勢中，對新事物、新技術學習吸收較慢，甚至存在排斥心理。

三、加快提升西部民族地區基層領導干部治理能力的對策建議

（一）轉變思想觀念，樹立新時代治理理念

觀念是行動的先導，是能力的指南針，能力的提升需要從觀念轉變開始。西部民族地區基層社會治理工作具有基礎性、直接性、經常性、復雜性等特征。基層領導干部處于行政系統的“末梢神經”，很多工作觀念、治理方式是長期形成的，形成了固定的工作思維模式，很難適應國家實施治理體系和治理能力現代化的時代要求。因此，要提升民族地區基層領導干部治理能力，必須轉變和更新基層領導干部治理觀念，重塑現代治理理念。要牢固樹立以人民為中心的治理理念，更自覺地關注民生、發展民用、維護民權、保障民利，從源頭上發現社會問題，回應民生要求，消除基層社會治理、管理和服務的空白地帶，使人民群眾的獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續。要樹牢協同治理理念，改變傳統的自上而下的一元管理思維，摒棄“全能政府”、“大包大攬”的觀念，重視治理過程的每一個環節并做出最優設計和全程監管，鼓勵社會各方面的協同和配合，將多元主體各自應有的功能和作用激發出來，實現政府治理、社會自我調節、居民自治的良性互動，形成社會治理整體合力。要樹牢民主法治理念，突破傳統“村規族約”、宗教禮節的束縛，在全面深化改革中增強用法律思維分析問題、解決問題的能力，自覺運用法治思維和法治方式維護人民利益，用制度管權、管事、管人，堅持規則治理，使各項工作依法有序推進。要樹牢共建共享共治理念，積極構建社會各階層、各群體利益表達和協調的制度平臺，著重把反映改善民生的價值訴求放在首位，重點解決如何完善和普及人民群眾共同、普遍的利益和意愿上。

（二）強化崗位鍛煉，提高基層領導干部綜合治理能力

經過多年的發展建設，西部民族地區基層經濟社會發展取得了很大的成就，但長期遺留的發展欠債，使得西部民族地區社會治理仍然存在較大困難。在決勝全面建成小康社會的緊要關頭，民族地區基層干部必須迎難而上，奮起直追，實現高質量發展，用發展來化解社會矛盾，用發展來解決各種問題。因此，要進一步強化基層領導干部經濟建設能力，要堅持按經濟規律辦事，統籌城鄉經濟社會協調發展，著力重構民族地區基層公共治理系統，落實好支持民族地區鄉村經濟社會發展的各項政策，激發鄉村經濟發展活力，實現鄉村振興。要進一步強化基層領導干部公共服務能力，注重公共設施建設，健全公共服務系統，加強經濟調節和市場監管，不斷加大對社會公共領域的財政投入，提供充足優質的公共服務和公共產品。要進一步強化基層領導干部精準扶貧能力，要在幫助貧困群眾扶志、扶智上下功夫，常態化做好扶貧對象產業發展、生活保障和思想建設工作，通過加強各種知識教育，技術培訓，幫助扶貧對象出謀劃策，厘清思路，在解決絕對貧困后，實現更好發展，更加富裕。要進一步強化基層領導干部法治能力，要自覺把行政行為納入法制的軌道，在行使權力的過程中依政策辦事、按章程理事、用法律行事，確保一切行為都符合法律的規定。要進一步強化基層領導干部處理和化解各種社會矛盾的能力，建立健全科學有效的利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制、權益保障機制，完善社會矛盾糾紛排查化解機制，確保人民群眾的利益訴求得到有效處理和解決。

（三）增強基層活力，提升基層領導干部創新能力

創新是推進國家治理現代化體系的主要推動力，也是提高基層領導干部治理能力的關鍵。西部民族地區治理能力和治理體系現代化建設，重點是要推進高素質專業化干部隊伍建設，關鍵是要培養基層領導干部的變革創新思維和創新精神，提升各級干部的創新能力。要進一步釋放基層活力，從思想上摒棄傳統保守觀念，健全創新機制，以完善激勵機制為重點，從思想上重視起來，著力破除慣性思維，以新思路、新思維謀劃發展、推進工作、開創新局面。要綜合運用不同學習途徑和平臺培養基層干部的創新思維，及時總結推廣基層領導干部創新的基礎工作方法，激發基層干部改革創新動力，推動民族地區基層經濟社會發展，有效提升基層社會治理水平。要突破創新主體間的壁壘，充分尊重基層的創造精神，充分激發廣大基層領導干部創新意識和創新潛能，充分釋放基層領導干部創新要素活力，使得基層領導干部能夠在此平臺上創新開展工作，進而加強基層各個治理主體之間的共享性、兼容性和擴展性，協同共治、加強溝通與創新。要加大學習培訓力度，善于運用現代科技手段進行社會治理，特別是通過互聯網、大數據、人工智能等方式和手段提升治理能力和水平。

（四）加大培養力度，大力提拔任用能力突出的基層領導干部

西部民族地區基層干部，由于種種條件限制，往往較難獲得更大的發展空間。要堅持向基層傾斜的用人導向，打破區間、界限等阻隔，加大對基層領導干部的培養力度，讓有拼勁、有業績、有能力的基層干部得到更多的晉升機會，更好激發基層干部的工作積極性和創造性。要健全完善能上能下的選人用人機制，建立競爭機制和退出機制，推動形成能者上、庸者下、劣者汰的用人導向和從政環境，把“公開選拔”、“民主推薦”、“任前公示”、“競爭上崗”、“聘任結合”等一系列制度配套完善起來，增加選人用人的科學性、合理性、全面性、民主性。要大力推進基層職務與職級并行制度改革，職級與經濟待遇相掛鉤。適當擴大基層干部薪酬浮動的范圍，提高干部薪酬結構的層次性、多樣性和科學性。要打造良好的基層政治生態，始終保持反腐敗高壓態勢，嚴肅查處腐敗分子，引導各級領導干部把遵紀守法、講求規矩擺在更加重要的位置，掃黑除惡滌蕩基層社會風氣，剪除黑惡勢力對于基層政權的束縛和干涉，以鐵的紀律抵御和鏟除滋生“圈子文化”的土壤，為基層領導干部創造良好的工作環境和政治環境。

（五）強化制度建設，構建提升基層領導干部治理能力長效機制

西部民族地區基層干部治理能力提升是一項長期性的系統工程，需要建立健全基層領導干部治理能力開發的長效機制。要建立健全民族地區基層干部能力開發體系，著力從政府績效、基層干部自身、基層干部職責三方面進行分析從而確立能力開發的內容，并依據確定的開發內容進而確定民族地區基層干部學習內容和效果考核內容的。要圍繞終身學習這一理念，使基層干部通過日常學習、培訓學習和交流學習三種學習方式進一步提高其能力需求，要每年定期、分層、分類、有計劃地選送干部赴沿海開放城市和教育培訓基地進行異地專題學習培訓，著力提升民族地區基層領導干部治理能力水平。要改進完善基層干部培訓鍛煉模式，遵循基層干部成長規律，改進不同層次、不同類型干部實踐鍛煉模式，合理選擇“考驗型”、“提高型”、“補課型”實踐鍛煉方式，嘗試選派干部到管理先進的企業鍛煉，拓寬實踐領域，提高鍛煉效果。要建立規范化、常態化的基層領導干部責任追究機制和干部治理績效監督體系，將治理監督問責滲入到基層治理工作的各個領域和各個環節，常態化督查問責治理“不作為”，確保治理行政權力在法治軌道上有序有效運行。要把終身問責的規定落到實處，倒逼干部在行使權力、履責盡職時堅守底線、依規履責，確保基層治理工作收到實效。

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【作者簡介】

王培春（1970—）男，云南鳳慶人，中共鳳慶縣委 黨校講師，研究方向：馬克思主義理論.