生態環境損害賠償制度國內外發展歷程

李艷菊 趙珊 倪少仁 王瑩

摘要：我國生態環境損害賠償制度自2015年試點試行到2018年全國試行以來在許多方面取得了重大進展，但仍存在認識不到位、理解不深刻等問題。本文從制度初探、制度建立、制度實踐三個方面系統地闡述了生態環境損害賠償制度在國內外的發展歷程，總結了各省市案例實踐和制度試行階段的經驗，以期為我國生態環境治理體系和治理能力現代化建設提供科學參考。

關鍵詞：生態環境損害;賠償;發展歷程

中圖分類號：DF468 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2020）12-0-04

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.12.117

The development process of ecological environment damage compensation system at home and abroad

Li Yanju，Zhao Shan，Ni Shaoren，Wang Ying

（Gansu Appraisal Center for Ecological Environment & Engineering，Lanzhou Gansu 730030，China）

Abstract： My countrys ecological environment damage compensation system has made significant progress in many aspects since it was piloted in 2015 to the national trial in 2018， but there are still problems such as lack of understanding and in-depth understanding. This article systematically expounds the development process of the ecological environment damage compensation system at home and abroad from three aspects： system exploration， system establishment， and system practice， and summarizes the experience of the case practice and system trial stage of various provinces and cities， with a view to Chinas ecological environment governance system and Provide scientific reference for the modernization of governance capabilities.

Key words：Ecological environment damage;Compensation;Development process

生態環境損害是指因污染環境、破壞生態造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構成的生態系統功能退化。早期《中華人民共和國侵權責任法》中規定污染者因污染環境造成損害的應當承擔侵權責任，但該侵權責任側重于污染環境和破壞生態行為導致的財產損失和人身傷害，忽視了污染環境和破壞生態行為對生態環境本身造成的損害即生態環境損害，但往往該損害又是巨大的、不可逆轉的[1-2]。因此，為解決上述問題，規范生態環境損害賠償責任，構建生態環境損害賠償制度體系，明確生態環境損害賠償范圍、責任主體、索賠主體、損害賠償解決途徑，形成相應的鑒定評估管理和技術體系、資金保障和運行機制是必要的。

1 生態損害賠償制度理論基礎

生態環境損害賠償的理論基礎是空氣、水、土壤等生態環境要素是全體國民的“公共財產”，任何個體都享有生態環境資源的使用權。但個體在行駛使用權獲取其經濟價值時往往忽視保護其生態環境價值。通過利用行為獲得經濟收益而將污染、破壞的成本轉嫁給社會承擔，這種外部不經濟性不僅會導致公共環境資源的過度使用、質量嚴重下降和數量急劇減少，還會引發個人、單位的個體經濟利益與環境公共利益的嚴重沖突[3]。要消除上述“外部不經濟性”就必須使外部成本內部化，即要使個體承擔起其本應承擔的環境使用外部成本[4]。生態環境損害賠償責任的實質就是“外部成本內部化”的過程，即通過追究污染者的生態環境損害賠償責任，使其承擔治理、修復或賠償生態環境損害的責任[5]。

2 國外生態環境損害賠償制度發展現狀

20世紀以來，隨著工業化和城市化的發展，大量破壞生態環境的現象不斷出現，日本水俁病事件、前蘇聯切爾諾貝利核泄漏事故、美國諾夫水道事件等大量震驚世界的污染事件頻繁發生，資源稀缺性日漸顯現，人類的環保意識也不斷提高，開始逐漸意識到全面賠償生態環境損害的重要性和必要性。在上述背景下，各國開始生態環境損害賠償探索。最早嘗試建立生態環境損害賠償制度的國家包括美國、德國、加拿大、歐盟等。1992年6月，聯合國環境與發展大會上簽署的《里約環境與發展宣言》中提出各國應制定有關對污染的受害者和其他環境損害負責和賠償的國家法律，這標志著生態環境損害賠償制度初探的開始[6]。

美國對生態環境損害賠償的研究起步較早，并且已經形成了比較完整的法律和實施體系。生態環境損害賠償制度在美國稱為“自然資源損害”制度[7]。早期美國通過公共信托原則和國家親權原則對自然資源損害索賠主體進行了探索，賦予公共機構對自然資源損害的有限起訴權。公共信托原則認為各州對水體、漁業資源、土地、州公園、濕地和野生動物等公民共同享有的自然資源具有托管權，并可就這些資源的損害索求賠償。國家親權原則認為美國各州政府可作為賠償權利人對其管轄區內的環境與自然資源等的損害索求賠償。1907年的佐治亞州（Georgia）訴田納西煉銅廠案件首次運用了國家親權原則，該案是國家親權原則在生態環境損害案件中的應用的先例，為之后州政府或者相關州環保部門成為求償主體提供了有力的法理依據和案例支持[8]，也為之后該生態環境損害領域中的其他的損害類型提供支持。

20世紀70年代起，美國開始對自然資源損害賠償進行立法探索[1]。1972年發布的《國家海洋禁獵法》（NMSA）對自然資源損害的可賠性進行了明確，最早提出對受到損害的自然資源提供民事賠償。隨后發布的《跨阿拉斯加輸油管道授權法》（TAPAA）、《深水港法》（DPA）、《外大陸架修正法案》（OCSLA）等法案規定了自然資源損害的責任主體和索賠主體。《跨阿拉斯加輸油管道授權法》規定管道、輸油游輪的所有者或經營者為自然資源損害責任主體，承擔嚴格賠償責任;《深水港法》明確規定交通部具有對其托管的海洋環境中發生的自然資源損害進行索賠的權利，擴大了索賠主體;《外大陸架修正法案》（OCSLA）也明確規定政府應當就油類泄露引起的自然資源的損害及其使用價值的損失得到賠償。這些雖對自然資源損害賠償制度進行了有益的探索，但也僅確定了特定情形下自然資源損害的可賠償性、責任主體和索賠主體，仍缺乏對損害認定方法和具體賠償范圍的規定[1]。

此后美國又在1977、1980、1990年相繼頒布了《清潔水法》（CWA）、《綜合環境反應、賠償和責任法》（CERCLA）以及《石油污染法》（OPA），這些法案規定了其具體的適用情形以及自然資源損害賠償的責任主體、索賠主體、賠償范圍，這些法案的發布和實施標志著美國自然資源損害賠償制度的框架基本形成。在適用情形方面，《清潔水法》《綜合環境反應、賠償和責任法》以及《石油污染法》涵蓋了全部物質對任何環境介質造成的損害。《清潔水法》主要規定了石油或其他危險物質泄露導致水體、鄰近岸線區域或毗連區發生污染的情形下的自然資源損害賠償[8];《綜合環境反應、賠償和責任法》規范了除石油外的全部物質導致任何環境介質損害的情形下的自然資源損害賠償[1];《石油污染法》規范了任何移動或固定的物體排放石油導致水體、海岸發生損害的情形下的自然資源損害賠償[9]。在責任主體方面，《清潔水法》規定油船的所有或者機構或者直接管理者、負責人或者潛在的責任人為責任主體;《綜合環境反應、賠償和責任法》規定不動產或設備現任或者過去的所有人或者經營者、有害物質處理者和運輸者為責任主體;《石油污染法》詳細規定了各類設施引起自然資源損害時的責任主體，主要以船舶、設施、土地的所有者、運營者或者潛在責任方為責任主體。由此可見，美國自然資源損害賠償制度中的責任主體主要是包括不動產、特殊不動產的所與人、運營者。在索賠主體方面，《清潔水法》規定總統或任何州的授權代表可作為索賠主體向自然資源損害責任主體索賠;《綜合環境反應、賠償和責任法》《石油污染法》除規定美國政府、州政府可作為索賠主體外，還提出當自然資源損害發生時，公民有提起訴訟的權利，但《石油污染法》公民訴訟權利進行了限定，他指出當州政府或者相關政府機構惰于履行起訴權和應盡的職責時公民可行使起訴權。由此可見，美國自然資源損害賠償制度中的索賠主體主要是自然資源的托管人，即州政府或者州政府機構或者聯邦政府機構。在賠償范圍方面，《清潔水法》指出索賠主體可就修復或替代修復的費用追求賠償;《綜合環境反應、賠償和責任法》中規定損害賠償范圍應包括清除污染費用、調查評估費用、整治費用等;《石油污染法》規定賠償范圍包括修復或替代修復費用、評估費用以及自然資源修復期間生態環境功能的損失或生態環境功能永久性損害造成的損失。總體而言，美國自然資源損害賠償范圍主要包括修復或替代修復費用、評估費用以及自然資源修復期間生態環境功能的損失或生態環境功能永久性損害造成的損失。

損害評估是生態環境損害賠償重要的組成部分，但上述法案均沒有規定損害評估方法。隨后內政部發布的自然資源損害評估規則（DOI規則）和國家海洋與大氣管理局制定的石油污染造成的自然資源損害評估規則（NOAA規則）填補了這一空白，共同構成了美國自然資源損害的評估體系，規定了自然資源損害評估程序，這也標志著美國自然資源損害賠償制度初步建立。

在制度實踐階段，公眾理念的轉變以及“拉夫運河污染（The Love Cana1）案”“埃克森·瓦爾迪茲案”“厄瓜多爾訴美國雪佛龍公司石油污染案”等重大案件的實踐推動了美國自然資源損害賠償制度的發展和完善。拉夫運河污染（The Love Cana1）案件是《綜合環境反應、賠償和責任法》成功應用的典型案例。1978年發生拉夫運河污染事件之后，當地居民紛紛起訴，但因當時尚無相應的法律規定，該公司又在多年前就已將運河轉讓，訴訟失敗。直到20世紀80年代，《綜合環境反應、賠償和責任法》發布后，這一案件被有效解決，電化學公司和紐約政府被認定為責任主體，承擔向受害居民賠償經濟損失和健康損失以及清理泄漏的化學物質和有毒垃圾場的責任。1989年發生的埃克森·瓦爾迪茲石油泄漏事故加速了美國《石油污染法》的頒布，它是美國史上最大的漏油事故，也是世界上最昂貴的海洋事故之一。該事故發生后，埃克森公司作為責任主體，向阿拉斯加州和美國聯邦政府前后共賠償清污費用、生態環境恢復與重建費用。該案中公民也行使了訴訟權利，是迄今為止全球最大的環境訴訟案。該案中美國德士古公司作為責任主體承擔并履行了清理、修復隸屬其所有權下的油田污染，并與厄瓜多爾達成免除進一步索賠要求的協議。但該公司被美國雪佛龍公司收購并從厄瓜多爾撤出后，厄瓜多爾又提起訴訟，認為該公司修復不完善。美國雪佛龍公司不認同這一結論并邀請全球領先的土壤及地下水修復解決方案提供商IST公司對德士古公司修復措施、效果等進行鑒定評估。該案引入第三方權威機構對修復效果等進行了鑒定評估，并在訴訟中作為權威證言證詞。

總之，隨著上述法案與規則的逐步制定、發布實施、修訂完善以及案例實踐，美國已經形成了比較完整的自然資源損害賠償法律和實施體系。

此外，德國、加拿大、歐盟等也對生態環境損害賠償制度進行了探索。德國在1990年發布的《環境責任法》中規定了自然資源損害賠償的責任主體、賠償范圍。它要求嚴格追究因污染物排放造成環境損害的特定工業設備的所有人的賠償責任，但賠償只限于索賠主體個人所有的自然資源損害。此法案忽視了公共自然資源的損害賠償，1997年提出的《環境法典草案》彌補了此項，但該草案最終未獲通過。2007年發布的《環境損害預防及恢復法》進一步擴大了自然資源損害賠償的適用范圍，完善了公民參與制度，通過建立公益訴訟程序賦予環保組織當行政機關不作為時提起訴訟的權利。加拿大在1999年通過的《加拿大環境保護法》中明確個人除可在個人所有自然資源受損時提出訴訟外，也可在當政府未能對公共自然資源損害行為作出及時合理的反應時向法院提出訴訟請求。但該立法未規范評估、修復損害的方法。2004年歐盟發布的《預防和補救環境損害的環境責任指令》界定了環境損害概念及范圍，規定了責任主體、責任類型、責任形式、評估標準、預防及補救措施、訴訟途徑等，建立了生態環境損害賠償制度的基本框架[10]。

3 我國生態環境損害賠償制度發展現狀

與國外相比，我國的生態環境損害賠償制度處于起步階段。在我國“生態環境”一詞首次出現在《第五屆全國人民代表大會第四次會議關于開展全民義務植樹運動的決議》中，隨后被《憲法》（1982）文本第二十六條采用，此后，保護和改善“生態環境”成為國家的基本義務。在我國早期法律體系中，《憲法》規定禁止任何組織或個人破壞自然資源;《民法》規定違反國家保護環境防止污染的規定，污染環境造成他人損害的，應當依法承擔民事責任;《環境保護法》第58條規定社會組織可以作為起訴主體對污染環境、破壞生態行為提起訴訟;《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國大氣污染防治法》等各類環境單行法對環境污染損害民事責任、賠償方式等進行規定[11]。上述法律中關于生態環境損害賠償的規定雖然為我國生態環境損害賠償制度的發展奠定了基礎，但仍缺乏對生態環境損害定義、生態環境損害賠償制度的具體責任、執行程序、賠付方式等的明確規定以及專門的立法[6]。在此背景下，2005年，國務院出臺了《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》國發〔2005〕39號，提出“要抓緊擬訂有關環境損害賠償方面的法律法規草案”。2005年11月，國家環境保護總局印發了《“十一五”全國環境保護法規建設規劃》環發〔2005〕131號，將《環境損害賠償法》《環境污染損害評估辦法》《跨界環境污染損害賠付補償辦法》等列入環境環保法規建設規劃的任務清單，由此開始推進生態環境損害賠償方面的立法進程。

十八大以后生態文明建設成為國家的發展戰略，生態環境損害賠償制度作為生態文明制度體系的重要組成部分，受到黨中央和國務院的高度重視。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出對造成生態環境損害的責任者嚴格實行賠償制度。這標志著我國從政策層面開始全面推進生態環境損害賠償制度改革，是我國在生態環境損害賠償制度方面跨出的一大步。2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《生態環境損害賠償制度改革試點方案》，以期通過試點逐步明確生態環境損害賠償范圍、責任主體、索賠主體和損害賠償解決途徑等，形成相應的鑒定評估管理與技術體系、資金保障及運行機制，探索建立生態環境損害的修復和賠償制度。隨后在2016年召開的中央全面深化改革領導小組第二十七次會議中審議通過了《關于在部分省份開展生態環境損害賠償制度改革試點的報告》。會議同意在吉林、江蘇、山東、湖南、重慶、貴州、云南 7省市開展生態環境損害賠償制度改革試點。此后，上述7省結合本身實際情況，出臺了 7個《生態環境損害賠償試點工作實施方案》（以下簡稱《試點實施方案》），預示著《試點實施方案》確定的第一部分省級試點工作正式啟動。各試點省市通過成立領導小組、頒布試點工作實施方案、開展典型案例實踐，分別從試點原則、適用范圍、索賠主體、生態環境損害鑒定評估、賠償訴訟規則、賠償監督、資金管理、組織領導機制等方面做出了創新，為全國范圍內推行生態環境損害賠償制度的建設及制定相關立法提供了豐富的實踐經驗[12]。2014年環保部發布了《環境損害鑒定評估推薦方法（第Ⅱ版）》，此方法為規范生態環境損害鑒定評估管理制度和工作程序提供了依據。2015年最高人民法院發布了《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》和《關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》，規定了環境私益訴訟和環境公益訴訟共同適用的一般法律規則，強化了生態環境損害賠償相關制度實施的法律基礎。2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《生態環境損害賠償制度改革方案》，此方案在試點方案框架的基礎上進一步擴大了賠償權利人范圍、要求地方細化啟動生態環境損害賠償的具體情形，明確了啟動賠償工作的標準，健全了磋商機制，規定了損害評估、損害修復、資金保障、和公眾參與等措施[13]。該方案的出臺標志著生態環境損害賠償制度改革從先行試點進入全國試行階段，各省市相繼開展生態環境損害賠償制度改革工作。

此后，為配合改革工作需求，生態環境部組織開展了生態環境損害鑒定評估技術研究，印發了《生態環境損害鑒定評估技術指南 總綱》《生態環境損害鑒定評估技術指南 損害調查》《生態環境損害鑒定評估技術指南 土壤與地下水》《生態環境損害鑒定評估技術指南地表水與沉積物》等系列技術文件，基本實現主要環境要素全覆蓋。此外，還開發了突發水環境事件環境損害評估系統、環境損害調查助手App等輔助工具，初步構建了環境損害鑒定評估技術體系，并定期開展技術培訓，培育我國環境損害評估技術力量，為科學修復受損環境，解決環境糾紛，提供了技術支撐，也化解了環境司法長期以來的損害鑒定困難以及價值量化無據可依的困境。

此外，生態環境損害賠償制度入法也在有序推進。2018年十三屆全國人大常委會第五次會議通過的《中華人民共和國土壤污染防治法》增加了生態環境損害賠償的規定;2019年6月印發的《中央生態環境保護督察工作規定》也將生態環境損害賠償工作納入中央生態環境保護督察。2019年發布的最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）為正確審理生態環境損害賠償案件，嚴格保護生態環境，依法追究損害生態環境責任者的賠償責任提供支撐。2020年5月28日，十三屆全國人大三次會議表決通過的《中華人民共和國民法典》單設一章規定了環境污染和生態破壞責任，該章節規定侵權人應該承擔懲罰性賠償、修復責任以及生態環境損害賠償的損失和費用，為生態環境損害賠償制度提供了實體法的保障。

生態環境部數據顯示，自2018年全國試行生態環境損害賠償制度以來，全國共辦理生態環境損害賠償案件945件，涉及金額超過29億元，這些案件的成功辦理對各省市乃至我國生態環境損害賠償制度的建立和完善具有重要意義。2015年山東濟南章丘區6企業非法傾倒危險廢物生態環境損害賠償案是生態環境損害賠償制度改革在全國試行以來損害數額較高的案件，在全國范圍有較大的影響，具有積極的宣傳、教育和警示意義。該案涉及環境危害較大、修復難度和費用高、責任界定困難、磋商難度大，其處理過程和方式對其他類似案件具有較好的借鑒意義。該案對生態環境損害賠償案件磋商與司法審判的銜接進行了有益的探索，對《山東省生態環境損害賠償磋商工作辦法》《山東省生態環境損害修復效果后評估工作辦法》《山東省生態環境損害賠償資金管理辦法》《關于辦理省政府提起生態環境損害賠償案件若干問題的意見》等后續相關制度的形成提供了較好借鑒。

2017年貴陽開磷化肥有限公司大鷹田廢渣傾倒環境損害案例是生態環境損害賠償制度改革試點開展后，全國首例經磋商達成生態環境損害賠償協議的案件，也是全國首例由省級人民政府提出申請的生態環境損害賠償協議經司法確認的案件。該案對磋商機制、司法確認程序進行了探索。首次引入生態環境損害第三人、調解組織和受邀參與磋商人等第三方作為磋商主體，提高了磋商的可操作性。通過司法確認程序，賦予賠償協議以強制執行的法律效力，有力保障了賠償協議的順利履行。該案的成功辦理為后續《貴州省生態環境損害重大復雜案件會商機制》《貴州省生態環境損害賠償磋商方案（試行）》《貴州省環境污染損害鑒定評估調查采樣規范》等一系列制度和技術規范的制定提供實踐基礎，推動貴州省生態環境損害賠償試點工作取得多項突破。該案的實踐經驗被《生態環境損害賠償制度改革方案》認可和采納，在開展賠償磋商部分增加了司法確認內容;《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）》也對生態環境損害賠償協議的司法確認作出明確規定。此外，該案件中調解組織等第三方的引入促進了生態環境保護人民調解機構的發展。

2019年天津經開區某企業非法傾倒廢切削液和廢礦物油生態環境損害賠償案是落實《生態環境損害賠償制度改革方案》中“應賠盡賠”要求的典型案例。該案在前期調查取證過程中引入公安機關加入，對損害行為主體起到良好的警示作用，有利于生態環境損害事實認定和證據保全，為后續的鑒定評估和磋商奠定了良好的基礎。該案也對履行賠償責任的方式進行了探索，該案中賠償義務人除對經鑒定超過用地風險篩選值需開展修復的土壤進行修復外，也對受污染影響但未超過用地風險篩選值不需要開展修復的土壤和地下水的生態環境損失進行貨幣賠償，實現了應賠盡賠，靈活了履行賠償責任的方式。

在案例實踐的基礎上，全國各地進行了改革配套制度的探索。截至目前，貴州省、湖南省、江蘇省、山東省、吉林省、重慶市、天津市、浙江省、安徽省、廣東省、湖北省、寧夏回族自治區、廣西壯族自治區、山西、江西均已印發生態環境損害賠償制度改革相關配套文件，分別從生態環境損害調查、生態環境損害鑒定評估、生態環境損害賠償磋商、生態環境損害修復、生態環境損害修復監督管理、生態環境損害賠償資金管理、生態環境損害賠償信息公開等方面制定管理辦法。據統計各地共計制定及印發磋商、調查與鑒定評估、資金管理等配套文件200多個，初步建立了支撐改革的制度框架。

各省、市在制度試行階段也形成了一批經驗做法。如：吉林、江蘇、紹興等地，一是分別通過建立生態環境損害評審專家庫、建立生態環境損害鑒定評估專家庫、成立專門的環境污染損害鑒定評估中心為生態環境損害賠償制度試行提供技術支持;二是細化生態環境損害賠償適用范圍，使其更符合地方實際。此外，吉林省通過開展生態環境本底調查，建立了要素完備、科學完整的生態環境質量基礎數據庫，為生態環境損害鑒定評估提供科學有效的基礎數據支撐;同時把生態環境污染強制責任保險制度和生態環境損害賠償制度有效結合，前者作為后者的有力保障，有利于提高企業的賠償能力，確保生態環境損害賠償制度落實到位。紹興市通過制定小型生態環境損害案件簡易鑒定評估與賠償程序，簡化生態環境損害賠償流程，提高工作效率;同時形成了貨幣賠償、修復、替代修復、異地修復、司法修復等損害賠償手段，建立了生態環境損害修復項目庫，豐富了賠償義務人賠償責任的承擔方式。江蘇省對損害巨大、社會影響極壞、群眾關注度高的生態環境損害案件提出懲罰性賠償，對損害責任主體以及公眾起到良好的警示教育作用。重慶、貴州等省份將生態環境損害賠償制度改革工作納入各級生態環保督察內容和政府管理考核體系，起到強化本區域改革工作的督導考核作用。貴州、北京、河南等地探索引進律師、專家學者、環境保護社會組織代表、志愿者等第三方參與磋商，保障生態環境損害賠償信息公開與公眾監督。

4 結論

國外生態環境損害賠償制度的研究主要集中在生態環境損害賠償主體、賠償范圍、損害評估等方面，通過專門立法、不斷健全執法和司法體系、設立評估方法和程序、充分發揮環保組織和社會公眾的作用，已經形成了規范的、可操作的生態環境損害賠償制度。目前我國部分省市通過典型案例研究以及配套制度制定已基本建立起生態環境損害賠償制度體系，賠償范圍、責任主體、索賠主體、損害賠償解決途徑等基本得到明確，也形成了相應的鑒定評估管理和技術體系、資金保障和運行機制。但仍有一些省市仍需在總結各改革成熟地區實踐經驗基礎上加快建立完善本省生態環境損害賠償制度體系的步伐。

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收稿日期：2020-10-17

作者簡介：李艷菊（1994-），女，漢族，碩士研究生，助理工程師，研究方向為生態環境損害賠償。