西藏牧區基層社區治理創新研究

【摘 要】 隨著全國社區化管理程度的不斷深化，西藏也必然會廣泛通過社區治理來促進政府的有效管理。西藏牧區作為西藏的重要組成部分，也只有創新社區治理模式，才能實現西藏牧區的全面進步。通過對西藏牧區的調查研究，并主要運用田野調查法針對班戈縣佳瓊鎮進行大面積的走訪調查，對牧區情況進行了解，發現目前西藏牧區依然存在著許多草場、經濟、文化觀念等問題。由于地理、自然、歷史等方面原因，西藏牧區的發展仍落后于許多地區，而要實現全國經濟穩定發展，實現國家的長治久安，也將必須大力發展西藏牧區的經濟。西藏牧區基層社區的治理不僅可以有效的將牧民進行集中管理，而且也有利于牧區經濟的產業化發展，增加牧區的經濟收入方式，提高牧區的經濟收入，促進牧區的就業和再就業水平，同時也為牧區的安全、和諧與穩定作出應有的貢獻。

【關鍵詞】 牧區 社區治理 創新

我國城鄉社區治理經歷了“行政主導”“社區自治”“多元共治”三個層面的探索，但始終無法破解社區“共同體”的困境。新時代下，面對社會主要矛盾的轉移，在黨的十九大報告中，曾多次提到社區，加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責等社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平，打造共建共治共享的社會治理格局。加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。在西藏牧區，地廣人稀，草場面積廣闊，長此以往就形成了牧民割據，信息不暢通，社區功能弱化，難以為廣大牧民家庭提供更好的醫療、教育、衛生、娛樂等服務，同時也不利于政府對于大家的有效管理和家庭信息等的了解。因此，西藏牧區基層社區的建立和治理問題，亟需社會各界以及當地牧民的全力支持和配合，以制定好相應的政策機制，為西藏牧區基層提供更好的便民化的服務，同時更好的實現全民達到小康生活的偉大目標。

一、基層社區治理創新探究

通過對佳瓊鎮現行治理模式下所存在的問題分析，結合目前學者對牧區貧困、治理等方面的研究，提出相對應的解決對策，以早日實現牧區的社區化管理，促進當地的經濟、人文、教育、醫療等各方面的均衡發展。

（一）人性異地搬遷，建設牧區城鎮化

美國賓夕法尼亞大學的詹尼斯·范寧·梅登提出“城鎮化的本質，就是經濟和人口的地理集中過程。從經濟增長的角度講，城鎮化可以帶動該地區的經濟發展，可以減少了貧困。”表明一方經濟增長、解決貧困和產業結構調整中，應當重視城鎮化過程中的聚集現象，但在廣大牧區全面推進城鎮化，其可行性比較低，事實上，城鎮化是城市化的過程，即城鄉人口在比例上的變動。因此，在牧區土地產權制度得到創新和變革之后，使推進牧區集中定居的步伐得到加強，向小城鎮建設逐步過渡是一種可行性較高的方式，使牧民定居點變成有力生產、方便生活和活動的中心，并形成牧區一定區域內的經濟、文化和生活服務中心的非建制鎮。牧民的生產生活習性與牧區土地產權制度變遷存在明顯的因果關系。自西藏民主改革之后，政治制度從根本上發生了變化，現在牧民的基層組織已從生產隊到村，對于可放牧的區域也進行了限定，在本隊、本村的范圍之內，逐步縮小了游牧范圍。隨著逐漸變遷的牧場制度，增加的人口，好轉的經濟條件，牧民雖然主要生活形式仍是游牧，但一個由零星幾家牧民相對聚在一起的定居點已漸漸形成，尤其是每年冬季都在定居點生活。因此，在傳統游牧生產方式的背景下，出現了半定居游牧的格局。2003年實行“草蓄雙承包”制后，牧戶依靠所分到的冬季、夏季牧場，放牧區域限于自己分得的草場內，不再遠距離游牧，大多已趨于以冬季居住點為主的半定居游牧。通常來說，定居點一般在冬季牧場附近，牧民們冬季往往在冬季定居點過冬，夏季一般舉家搬到夏季牧場放牧。如今，這種方式已經成為牧區主要的生產生活方式。

由于牧民對草場格外的珍惜、對子孫后代有著美好的向往，政府可以主要從這兩個方面著力推動異地搬遷扶貧政策的執行。通過實施異地搬遷扶貧政策，可以使牧民從高海拔草原搬到相對宜居的移民集中點，提高大家的生活水平和質量，同時也可以使老人和孩子有一個安定的居所，上學和醫療等方面容易得到改善和解決。在對牧民進行基礎的思想開導工作之外，還可以通過擴大牧區的市場準入程度，吸引更多的外資企業入駐，增進當地的就業水平，同時也積極開展體驗式牲畜娛樂活動和牧業旅游，從而提高牧區城鎮的社會服務化程度等方式，來使牧區城鎮更加人性化，并不斷提高牧區的生活質量水平。

（二）完善草場產權結構，促進農牧民多渠道就業

如今的牧區情況，牧民獲得經濟來源主要依靠草場和牲畜，因此，只有使牧民牢牢的掌握住草場承包所有權，并有足夠的牲畜數量，才能使得他們有穩定的收入，或者有足夠的經濟來源去進行生活。牧區人口的過快增長導致了草場資源的緊俏，難以合理進行再分配，主要憑借家庭長輩的再分配，難免存在分配過多或者過少，最終導致許多牧民走向貧困，甚至失業于家。因此，政府以及相關部門應該通過合適的方式培育牧民的自身適應能力，來引導牧民走出牧業，從事其他非牧業活動，從而緩解草場壓力，解決牧區牧民普遍存在的落后問題。

對于所考察的佳瓊鎮來講，在牧區土地產權制度創新與變革的前提下，組建畜產品經營公司的必要性十分突出，畜產品經營公司專門經營與銷售合作社的各類畜產品，如：牦牛奶、酸奶、牦牛肉、羊肉、皮、毛、絨等，并逐步完善經營方式，提高蓄產品的附加值，由過去牧民單戶面對市場的現狀轉變為一種實體面對市場的形式。那曲的羊毛是典型的藏系羊毛，是編織生產藏毯的經典原材料，畜產品經營公司可以與各大藏毯生產企業（目前全區有18家藏毯生產企業）簽訂藏系羊毛購銷合同，實現與產業鏈下游的有效對接;牛皮的銷售則與拉薩市皮革廠進行聯系，簽訂購銷合同;各類絨類則與內地的相關企業建立廣泛的合作關系，切實拓寬牧民的增收渠道。同時，可以成立運輸車隊，專門運輸本地的各類土特產與生產資料。總之，要把政府作為引導、把市場作為導向，把增收作為目標，把結構調整作為主線，把政策、技術、項目作為手段，立足于發展現代畜牧的客觀要求，使管理水平提高、效益增加，擴大就業面和就業力，不僅從政策上而且從實際效益上吸引廣大牧民搬向集中安置點，從而使畜牧業健康、穩定、快速地提高，并使其向產業化方向發展。

（三）加強宣傳教育，改變牧區傳統落后思想

由于體制不健全、教育投入不足、師資力量薄弱等以上問題，在牧區教育這種大環境下，牧區級小學的師資及學生數量逐年減少，規模萎縮。牧民居住分散，戶與戶、學校與戶之間距離非常遠，提供公共服務極其困難，再者就是實行草場承包制后，草場承包到戶，不再合作經營，一些家庭就因為缺少放牧勞動力從而讓自己的孩子輟學，并且認為牧區教育質量不高，孩子很難考入高中，但是由于兒童脫離勞動時間太久，從而缺少了放牧的技能和體力，使其不贊同孩子接受教育。在這種情況下，為了提高教育質量，重組分散的教育資源，實現教育公平，教育集團化發展是一條適合當地良性發展的途徑，應試行集中辦學為切入點，加強牧區小學的建設、重組，整合教育資源，提高牧區小學的教育管理，大力提倡牧區小學以優質的教育教學條件吸引學生，這樣不僅能緩解中心學校人滿為患的壓力，還可以緩解牧區小學教育規模萎縮的癥狀。

牧區之所以長期存在較為嚴重的“等、靠、要”思想，就是因為受教育程度低，思想觀念比較落后，已經習慣性的認為傳統的放牧是可靠的經濟來源方式，長此以往，也就不愿意讓自己的孩子去讀學，學習先進的科學文化知識以及思想和管理方式等。這也就形成了一個惡性循環，越貧窮，越不愿意出去學習，越不學習先進的知識，就越愿意在牧區以放牧為生，也就越容易走向持續貧窮的道路。在中國共產黨執政之下，就依靠政府進行補貼資助，更多的將發家致富和提升生活質量的希望寄托在國家政府的扶持上和下世的輪回上，而不想辦法進行自我蛻變，從自身找原因，從而找到解決的辦法，自力更生，走向富裕。

盡管目前大量的社會資助機構，自治區各級人民政府，慈善企業和人士等已經給予牧區資金、技術等，同時也出臺了很多惠民政策，但牧區傳統思想觀念依然嚴重，難以開化。只有提高牧區的教育水平，為牧區提供一個良好的學習環境，通過牧區一代又一代的不斷學習，在自治區黨委以及教育廳的政策性引導下，加強廣大駐村干部對牧區的宣傳教育工作，通過教育扶貧、產業扶貧等，提高牧民的現代化思想觀念水平，只有先脫智才能脫掉舊思想，從而真脫貧。

（四）成立牧區合作社，恢復牧區社區功能

盡管牧區現在還不存在名義上的社區，但是無論按照百度百科對于社區的定義，還是國內外的社會學家對社區所下的定義和特征，班戈縣佳瓊鎮都是存在社區的。并且在異地搬遷政策實施之后，以及牧民合作社的運行之下，佳瓊鎮牧民集中安置點也是必須要具有社區的功能，提供足夠的醫療、教育、娛樂、社會保障等服務的。在社區治理創新的過程中，發展牧民專業合作社是關鍵一步，就是把分散的牧民聚集起來，經過專業化的培訓教育，使其生產專業化、放養規模化、經濟發展多元化，不斷增加創收渠道，政府帶頭引進先進的管理經驗和優秀的企業，提高工作效率，同時使牧民獲得更大的收益，過上幸福的生活。

牧區的經濟發展和集中化管理，完全可以依靠另外一種方式進行過渡，或者直接按照社區的方式進行統一管理，以黨和政府為中心，以合作社為形式，集中居住，集中工作，集中安排，避免各家各戶各自為戰，一是效率低，二是合作范圍窄，三是浪費了大量的時間、人力和其他成本，甚至產品質量還容易出現問題。通過各家各戶入股合作社的方式，將自家的草場和牲畜按照一定的股份交由合作社統一管理，這樣一來，草場和牲畜的所有權還屬于自己，但是每年可以從合作社按股份得到分紅，所有牧民可以集中到一起，有的安排去放牧，有的安排去銷售，有的安排外出學習技能，有的安排開茶館。。。這樣，既可以節約人力物力財力，又可以減少牧民的負擔，多出的人力可以流出牧業或者再就業，同時合作社可以對外統購統銷，還可以招商引資，吸引外邊企業入駐，針對牦牛肉、酥油、手工制品、羊毛等開辦加工廠，也可以吸引先進旅游項目的開發和入駐，開發牧區體驗式旅游等，不僅可以促進牧區人民的就業，還可以提高當地的收入水平，形成一個良性循環，使當地的管理、經濟和人文等多方面全力發展。

二、結語

聚焦西藏牧區基層社區治理， 探索當前社區治理中存在的問題及原因， 創新社區治理模式， 更有利于從微觀入手， 打造社區治理新格局。社區治理是國家治理的基層邏輯，促進社區走向善治一直是學術界和實踐界關注的前沿問題，促進牧區社區的治理創新更是一項艱巨的任務。西藏牧區海拔高，地域廣闊，人口居住分散，傳統思想觀念嚴重，在此基礎上去引領牧區社區治理創新著實不易。“共建共治共享”是黨和政府針對社會發展規律所提出的一項具有戰略性意義的指導理論，它反映了黨和政府創新社會治理、打造社會共同體的決心和信心。社區治理的發展方向必須遵循社會的發展規律和邏輯，以“共建共治共享”為準則，強化社區共同體認識，重構社區治理權力格局，具體情況具體分析，創新社區組建形式，以牧區合作社推進社區的形成和職能的發揮，從而提升管理的科學性和專業性，并借助新興的科學技術以及良好的文化氛圍打造智慧社區，改變牧區的舊面貌，促進牧區社區治理的現代化和智能化。

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作者簡介：趙鋒（1991.03.12）性別：男 民族：漢 籍貫：河南省淅川縣 學歷：碩士研究生 單位：西藏大學 研究方向：行政管理。