地方社會保險基金全過程預算績效管理體系構建

張菊香 朱安琪

摘 要：本文基于PDCA循環，打造基于地方社會保險基金預算績效管理活動的閉環鏈條，覆蓋預算績效管理事前、事中、事后環節的全過程。最后，本文還對地方社會保險基金全過程預算績效管理提出了技術保障建議。

關鍵詞：地方社會保險基金;預算績效管理;PDCA;全過程

一、引言

為了推進國家治理體系和治理能力現代化、深化財稅體制改革、建立現代財政制度、優化財政資源配置和提升公共服務質量， 2018年9月國家提出全面實施預算績效管理，建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。所謂預算管理全覆蓋，即將四本預算全部納入績效管理。2019年3月7日，首次分中央和地方列報社會保險基金預算執行情況，四本預算全部實現分中央、地方和全國三個層面報告。作為全方位中的“一方”，地方社會保險基金包括基本養老保險基金、基本醫療保險基金、工傷保險基金、失業保險基金和生育保險基金五類，其預算績效管理關系到地方社會保險基金的運作效率和運營安全，直接影響到參保人員的福祉。

二、地方社會保險基金預算管理的現狀

1.預算管理作用有待發揮

社會保險基金預算管理的目的是統一安排和合理規劃各項地方社會保險基金的收支活動，從而實現基金收支平衡。但是，這一初衷在落實過程中的結果卻差強人意。隨著我國日益嚴峻的人口老齡化趨勢，越來越小的社會保險擴面征繳空間和不斷提高的各項社會保險待遇水平，都讓地方社會保險基金收支如何達到平衡的問題日漸凸顯。就以養老保險為例，因為人口老齡化的趨勢日漸嚴重，且較難逆轉，同時基本養老保險制度本身又擔負著過去的債務，而以省級統籌為主的調劑方式使得基本養老基金在全國層面的調劑有難度，加上人們對提高基本養老金水平的期待，養老保險基金支出額越來越大。《社會保障綠皮書：中國社會保障發展報告（2019）No.10》指出，2015年全國有6個省份養老基金入不敷出，到2022年，入不敷出的省份將達到半數。再以基本醫療保險基金為例，隨著醫療費用的逐年增長，基本醫療保險基金與基本養老保險基金一樣，面臨的支付壓力也越來越大，支出的增幅超出收入的增幅，當期收不抵支的情況在某些省份已出現，醫療基金或會“穿底”的風險逐步顯現。

2.預算編制有待完善

社保經辦機構各部門之間必須相互協作才能共同完成地方社會保險基金預算編制。以編制養老保險基金預算來說，財務、稽核、養老、退休管理等各個部門的基礎數據都是編制養老保險基金預算的依據。特別是當期收入和支出的預算數，更是要綜合考慮在職職工基數增減、離休和退休人員的基數增減，離退休金的增長幅度、繳費收入的基數等眾多方面的因素。這些因素的測量都要社保經辦機構的相關部門遵照相應的崗位職責來安排和進行。但是在實際工作中，常常是財務部門單獨做完地方社會保險基金的預算，來自相關部門基礎數據的支持嚴重缺乏。

3.預算執行力有待加強

首先，對地方社會保險基金預算的執行理念不夠。有些經辦機構“重預算輕執行”，預算編制完成之后并未對落實預算進行監控，沒有形成完整的預算執行體系。其次，單位執行力不強，沒有形成科學的預算操作規程來保障預算落實，經辦人員能力、經費也不匹配，存在著人員少、工作壓力大、工作經費緊張等問題。最后，預算指標也缺乏約束力，預算起不到指導作用，導致預算和執行兩張皮。

4.預算監管制度有待健全

根據《預算法》的規定，各級財政部門是編制具體預算的責任主體。但地方社會保險基金的預算是由省級社保機構統一負責，財政部門不直接負責編制。但各級財政部門又必須了解預算編制，因為財政負責對社會保險兜底，主要體現在養老保險基金上，如當地的養老保險收不抵支的時候，地方政府要補上缺口。所以，財政部門在社保資金征收、籌集、投資運營、預算編制、決算、專戶、發放過程中，都要適當參與，嚴格監督。但目前，兩部門的合理分工和監管制度都缺乏明確的規定。同時，《預算法》還規定人大對政府預算具有全方位的審查監督權。對于地方社會保險基金預算而言，也應接受本級人大機構的審查和監督。但實際上，本級人大機構僅行使了人代會審議，對地方社保基金預算各個環節的監管還存在一定缺失。

三、基于PDCA循環的地方社會保險基金全過程預算績效管理體系構建

美國質量管理專家休哈特博士最早提出PDCA循環，戴明采納、宣傳了PDCA循環。PDCA循環將質量管理分為四個階段：計劃（Plan）、執行（Do）、檢查（Check）、處理（Act）。本文就是在PDCA循環的基礎上，打造基于地方社會保險基金預算績效管理活動的閉環鏈條，覆蓋預算績效管理事前、事中、事后環節的全過程，做到“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”。其具體內容如下：

1.績效目標

績效目標貫穿編制、執行、調整、決算、監督的各個環節，在整個預算績效管理中是首屈一指的地位。績效目標的設定是預算安排的前置條件。地方社會保險基金的績效目標就是保險資金計劃在一定期限內達到產出和效果，確保地方社會保險基金的完整和安全，防止貶值、實現保值、爭取增值，并滿足參保人員的給付需要。編制預算時，在明確經辦機構職能職責的基礎上，根據績效目標，細化分解，具體落實到各經辦機構人員配備、社會保險征繳管理及基本養老保險基金收支等專項資金預算，如某市確定的年度績效目標為爭取中央養老保險基金一般轉移性支付資金和養老保險省級補助資金，保證全年收支平衡。

2.事前評估與審核

優化地方社會保險基金的資源配置和合理使用，落實主體責任，提高社保基金的使用效率，都是建立在事前績效評估基礎之上的。事前績效評估結果可使用于預算編制，直接作用于預算資金的分配。因此，把握住關鍵環節，并加強頂層設計，把“預事”與“預錢”有機融合起來，可以有效促進事前績效評估工作發揮作用;建立合理的分工機制，以明確責任，財政部門承擔管理責任，地方社會保險基金的經辦機構承擔編制執行責任等;必要時引入專業第三方，支持推動與完善事前績效評估體系的建設。

3.績效運行監控

在地方社會保險基金預算的執行過程中，經辦機構和財政部門等都要跟蹤監控績效的運行情況，包括持續監控各項活動和項目，并定期收集社保基金績效信息，及時匯總并加以分析。例如保險基金征繳的情況、專項資金的運用情況等，預算運行實際情況和原定績效目標有出入時，要分析目標偏離原因。對于偏離嚴重的，要進行整改。對預算執行進度也要進行深入分析，這樣對后續預算安排的合理性、業務實施的可行性、評估績效目標完成的情況都實現了執行過程的全程監控，可有效減少預算資金的損失。

4.績效評價

地方社會保險基金的經辦機構可根據完成情況、目標實現情況進行自我評價，解決資金使用完成后的責任落實問題。地方社會保險基金預算績效管理內容主要包括：預決算編制組織、基金預算編報、基金預算執行和決算管理、基金預算監督管理等內容。如就專項資金的資金到位、管理情況進行分析，就專項資金項目經濟性、效益性進行分析等。對部分專項資金、支出政策等重點項目或有疑義的項目組織績效再評價。

5.績效的反饋和應用

地方社會保障基金的績效反饋，就是將績效評價的結果反饋給人社部門和社會保險經辦部門，這個過程會對被評估對象的行為形成約束。績效反饋是整個預算績效管理的最后環節，也是最重要的一環，績效評估的目的達成與否，就依賴于績效反饋的應用。從結果應用的具體方式來看，包括支持預算安排、管理整改、報送人大、信息公開以及納入政府考核、實施績效結果問責等。地方社會保險基金績效管理結果，將由財政廳、人力資源社會保障廳和衛生計生委等聯合予以公告，并與財政專項補助資金分配掛鉤，強化績效考核工作的導向作用，不斷健全激勵約束機制，促進預算管理水平的提高。

四、地方社會保險基金全過程預算績效管理的技術保障

1.社會保險經辦部門預算績效管理信息系統

行政事業單位對績效管理工作日益迫切，為了滿足此要求，部門績效管理信息系統的建立迫在眉睫。地方社會保險基金預算管理系統建設內容可包括：經辦機構整體績效管理模塊（含部門績效目標管理子模塊、事前評估子模塊、績效運行監控子模塊、績效評價子模塊和結果應用子模塊），專項資金績效管理模塊（含專項資金申報與入庫子模塊、專項資金跟蹤與監控子模塊、專項資金驗收與評價子模塊、專項資金查詢分析子模塊），轉移支付績效管理模塊，基礎信息管理模塊（含績效指標庫、專家庫、中介庫、政策制度資料庫、問卷庫、模板庫、標準庫、案例庫等內容），綜合查詢與績效分析模塊等。通過建立社會保險經辦部門績效管理體系與操作規范，全面提升社會保險基金預算績效管理水平與質量。（轉40頁）

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2.智能化監控與分析系統

在社會保險經辦部門預算績效管理信息系統流程管理過程中積累了大量有效績效信息的基礎上，通過與社會保險經辦部門財務管理信息系統、內控管理信息系統等的互聯互通，就可以建議智能化統計、監控與分析體系。這樣不僅可以打破“信息孤島”和“數據煙囪”，還可以借助高效的數據治理，將數據價值充分挖掘并釋放，全方位支持各社會保險經辦部門的日常管理與決策。

我們可以從兩個角度去努力：一是通過整合社會保險經辦部門預算績效管理信息系統與預算管理信息系統、國庫支付系統、財務核算等系統的有效銜接，打通內生數據通道，并連接互聯網外生數據，儲存多維度、有深度的3D數據，構建績效大數據庫;二是基于社會保險經辦部門預算績效大數據，將政務數據資源的潛在價值充分挖掘，通過綜合測算優化資金分配，搭建查詢統計和預警監控體系，該體系能覆蓋地方社會保險基金預算績效管理全過程，并逐步實現績效大數據的智能化應用。

參考文獻

1.楊濤.山東省社會保險基金預算管理探析.東岳論叢，2014（03）.

2.李文思.部門績效管理體系建設內容研究.財政監督，2019（19）.

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（責任編輯：王文龍）