債券發(fā)行門檻降低 審核注冊流程簡化

許艷 王海波

摘要：新證券法已于2020年3月1日正式實施，債券發(fā)行門檻降低，全面實行注冊制，有助于企業(yè)實現(xiàn)公開市場債券融資，但短期內(nèi)公募債券發(fā)行量恐難大幅增加。具體來看，中高等級信用債和城投債發(fā)行量大概率會有所上升，而低資質(zhì)信用債發(fā)行量難有明顯起色。新證券法對發(fā)行人和中介機構(gòu)信息披露及投資者保護的規(guī)定更細致嚴格，有助于債券市場制度健全完善。

關(guān)鍵詞：新證券法??注冊制??債券市場??信息披露??投資者保護

新證券法及配套文件的主要內(nèi)容

2019年12月28日，新修訂的《中華人民共和國證券法》（以下簡稱“新證券法”）經(jīng)第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議表決通過，自2020年3月1日起施行。2020年2月29日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于貫徹實施修訂后的證券法有關(guān)工作的通知》（國辦發(fā)〔2020〕5號）（以下簡稱《實施通知》）。3月1日，債券市場監(jiān)管部門陸續(xù)配合發(fā)布債券注冊制相關(guān)通知，標志著公開發(fā)行債券進入注冊制時代。這些通知包括《國家發(fā)展改革委關(guān)于企業(yè)債券發(fā)行實施注冊制有關(guān)事項的通知》（發(fā)改財金〔2020〕298號）和證監(jiān)會辦公廳發(fā)布的《關(guān)于公開發(fā)行公司債券實施注冊制有關(guān)事項的通知》（證監(jiān)辦發(fā)〔2020〕14號）。隨后，上海和深圳證券交易所分別發(fā)布《關(guān)于上海證券交易所公開發(fā)行公司債券實施注冊制相關(guān)業(yè)務(wù)安排的通知》（上證發(fā)〔2020〕13號）和《深圳證券交易所關(guān)于公開發(fā)行公司債券實施注冊制相關(guān)業(yè)務(wù)安排的通知》（深證上〔2020〕129號）。這一系列文件值得債券投資者關(guān)注的主要內(nèi)容包括以下幾個方面。

（一）明確公開發(fā)行證券由核準制改為注冊制

新證券法第九條規(guī)定：“公開發(fā)行證券，必須符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的條件，并依法報經(jīng)國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)或者國務(wù)院授權(quán)的部門注冊。未經(jīng)依法注冊，任何單位和個人不得公開發(fā)行證券。證券發(fā)行注冊制的具體范圍、實施步驟，由國務(wù)院規(guī)定。”企業(yè)債方面，國家發(fā)展改革委是注冊機構(gòu)，中央結(jié)算公司為受理機構(gòu)，中央結(jié)算公司和交易商協(xié)會為審核機構(gòu)。公司債方面，證監(jiān)會是注冊機構(gòu)，證券交易所負責(zé)受理、審核，并報證監(jiān)會履行發(fā)行注冊程序。

（二）簡化公開發(fā)行公司債券的條件，刪除對凈資產(chǎn)和債券累計余額的具體要求

新證券法第十五條規(guī)定：“公開發(fā)行公司債券，應(yīng)當(dāng)符合下列條件：（一）具備健全且運行良好的組織機構(gòu);（二）最近三年平均可分配利潤足以支付公司債券一年的利息;（三）國務(wù)院規(guī)定的其他條件。”新證券法刪除了原有的“股份有限公司的凈資產(chǎn)不低于人民幣三千萬元，有限責(zé)任公司的凈資產(chǎn)不低于人民幣六千萬元”“累計債券余額不超過公司凈資產(chǎn)的百分之四十”等四條規(guī)定。另外，《實施通知》規(guī)定：“除符合證券法規(guī)定的條件外，還應(yīng)當(dāng)具有合理的資產(chǎn)負債結(jié)構(gòu)和正常的現(xiàn)金流量。”

• 不再規(guī)定公司債券的上市條件，由交易所另行規(guī)定

在上市交易方面，新證券法刪除了債券上市交易和報送文件的相關(guān)要求。新證券法第四十七條規(guī)定：“申請證券上市交易，應(yīng)當(dāng)符合證券交易所上市規(guī)則規(guī)定的上市條件。”相應(yīng)地，上證發(fā)〔2020〕13號文第七條和深證上〔2020〕129號文第三條均規(guī)定，“自2020年3月1日起，本所不再實施暫停上市制度。”

（四）新增信息披露和投資者保護章節(jié)

1.詳細規(guī)定信息披露相關(guān)責(zé)任人及連帶責(zé)任人

新證券法信息披露內(nèi)容主要體現(xiàn)在第七十八條至第八十七條。其中，第七十八條規(guī)定：“發(fā)行人及法律、行政法規(guī)和國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)規(guī)定的其他信息披露義務(wù)人，應(yīng)當(dāng)及時依法履行信息披露義務(wù)。”第八十五條規(guī)定：“信息披露義務(wù)人未按照規(guī)定披露信息……信息披露義務(wù)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任;發(fā)行人的控股股東、實際控制人、董事、監(jiān)事、高級管理人員和其他直接責(zé)任人員以及保薦人、承銷的證券公司及其直接責(zé)任人員，應(yīng)當(dāng)與發(fā)行人承擔(dān)連帶賠償責(zé)任……”

2.在投資者保護方面，明確債券持有人會議和受托管理人制度，并明確債券受托管理人在債券違約時代理訴訟等相關(guān)職責(zé)

投資者保護內(nèi)容主要體現(xiàn)在第八十八條至第九十五條。其中，第九十二條規(guī)定：“公開發(fā)行公司債券的，應(yīng)當(dāng)設(shè)立債券持有人會議，并應(yīng)當(dāng)在募集說明書中說明債券持有人會議的召集程序、會議規(guī)則和其他重要事項。公開發(fā)行公司債券的，發(fā)行人應(yīng)當(dāng)為債券持有人聘請債券受托管理人……債券受托管理人可以接受全部或者部分債券持有人的委托，以自己名義代表債券持有人提起、參加民事訴訟或者清算程序。”

3.國家發(fā)展改革委文件強化信息披露和中介機構(gòu)責(zé)任，取消省級轉(zhuǎn)報環(huán)節(jié)，但省級發(fā)展改革委仍對募投項目負責(zé)

發(fā)改財金〔2020〕298號文第三條“明確發(fā)行人是信息披露的第一責(zé)任人。發(fā)行人應(yīng)當(dāng)遵循真實、準確、完整、及時、公平的原則……通過指定的渠道披露信息，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任”。同時規(guī)定“中介機構(gòu)應(yīng)對債券發(fā)行人進行充分的盡職調(diào)查，協(xié)助做好信息披露等工作”。第四條明確取消企業(yè)債券申報中的省級轉(zhuǎn)報環(huán)節(jié)，但規(guī)定“債券募集資金用于固定資產(chǎn)投資項目的，省級發(fā)展改革部門應(yīng)對募投項目出具符合國家宏觀調(diào)控政策、固定資產(chǎn)投資管理法規(guī)制度和產(chǎn)業(yè)政策的專項意見，并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任”。

4.交易所承擔(dān)監(jiān)督信息披露、中介機構(gòu)責(zé)任和保護投資者合法權(quán)益的重要職能

證監(jiān)辦發(fā)〔2020〕14號文規(guī)定，交易所“應(yīng)當(dāng)督促發(fā)行人及其他信息披露義務(wù)人充分披露投資者做出價值判斷和投資決策所必需的信息，確保信息披露真實、準確、完整、及時、公平”，同時“應(yīng)當(dāng)督促承銷機構(gòu)、信用評級機構(gòu)、會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所等中介機構(gòu)誠實守信、勤勉盡責(zé)，按照執(zhí)業(yè)規(guī)范和監(jiān)管規(guī)則對公司債券發(fā)行人進行充分的盡職調(diào)查”。

（五）法律責(zé)任方面，針對相應(yīng)違規(guī)違法行為的處罰規(guī)則更為細致嚴格

比如針對信息披露違規(guī)方面，新證券法第一百九十七條規(guī)定：“信息披露義務(wù)人未按照本法規(guī)定報送有關(guān)報告或者履行信息披露義務(wù)的，責(zé)令改正，給予警告，并處以五十萬元以上五百萬元以下的罰款……”在對中介機構(gòu)違規(guī)處罰方面，新證券法第二百一十三條規(guī)定，相關(guān)機構(gòu)“違反本法第一百六十條第二款的規(guī)定，從事證券服務(wù)業(yè)務(wù)未報備案的，責(zé)令改正，可以處二十萬元以下的罰款”，“證券服務(wù)機構(gòu)違反本法第一百六十三條的規(guī)定，未勤勉盡責(zé)，所制作、出具的文件有虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或者重大遺漏的，責(zé)令改正，沒收業(yè)務(wù)收入，并處以業(yè)務(wù)收入一倍以上十倍以下的罰款，沒有業(yè)務(wù)收入或者業(yè)務(wù)收入不足五十萬元的，處以五十萬元以上五百萬元以下的罰款……”

新證券法及配套文件的核心精神

（一）債券發(fā)行準入放松，全面實現(xiàn)注冊制，監(jiān)管審核責(zé)任弱化，不再從立法層面對發(fā)行人發(fā)行條件做出明確規(guī)定

自2005年出現(xiàn)無擔(dān)保信用債以來，隨著經(jīng)濟增長和債券市場不斷發(fā)展，企業(yè)直接融資需求不斷增長，目前非金融類信用債存量規(guī)模已超過22萬億元。在此背景下，發(fā)行審核效率、債券占凈資產(chǎn)規(guī)模等硬性要求制約了一部分發(fā)行人的債券融資需求，特別是公募債券融資需求。為了提高發(fā)行審核效率，銀行間非金融企業(yè)債務(wù)融資工具在2008年已實行注冊制，2015年以來公司債審核流程也已簡化，私募公司債更是采取備案制。此次全面實行注冊制將有助于審核效率的進一步提高。此外，隨著發(fā)行人發(fā)債規(guī)模的增加，部分發(fā)行人的累計債券余額已陸續(xù)逼近公司凈資產(chǎn)百分之四十的紅線，因此只能轉(zhuǎn)為發(fā)行私募債。新證券法取消了這些硬性指標，有助于市場后續(xù)發(fā)展。

（二）發(fā)行人和中介機構(gòu)信息披露與履職義務(wù)以及投資者保護相關(guān)制度規(guī)定更細致嚴格

2018年以來信用債違約事件明顯增多，違約后回收率不高，暴露出此前債券市場在信息披露、投資者保護、違約處置制度的制定和執(zhí)行等方面存在一些問題。新證券法增加了信息披露和投資者保護兩個章節(jié)的內(nèi)容，同時加大對資本市場各參與人或機構(gòu)違規(guī)違法行為的懲處力度，為打造規(guī)范、透明的資本市場提供了有力的法制保障，也為后續(xù)信用債市場制度建設(shè)提供了重要指引和依據(jù)。

新證券法實施對債券市場的影響

新證券法實施后，債券市場發(fā)行量是否會大幅增加，取決于審核機構(gòu)對注冊制的執(zhí)行情況及主承銷商等中介機構(gòu)的意愿。筆者推測，中高等級信用債和城投債發(fā)行量大概率會有所上升，而低資質(zhì)信用債發(fā)行量難有明顯起色。具體來看，主要體現(xiàn)為以下幾方面。

一是由于此前企業(yè)已可以通過其他融資方式不再受“累計債券余額不超過公司凈資產(chǎn)的百分之四十”的限制，比如發(fā)行短期融資券和私募債等，因此該限制的取消很難帶來債券發(fā)行量大幅增加的效果。更可能的是，企業(yè)會選擇公開發(fā)行的低成本債券替換之前非公開發(fā)行的高成本私募債。新證券法實施后，實際注冊額度取決于企業(yè)債和公司債審核機構(gòu)的把握，為了市場能平穩(wěn)過渡，預(yù)計企業(yè)尚難以一次性注冊過多的公募債券。因此，筆者預(yù)計短期內(nèi)公募債券發(fā)行量不會大幅增加。

二是實施注冊制簡化了企業(yè)債和公司債的發(fā)行注冊流程，有助于企業(yè)債（包括城投債）擴容。此次改革，企業(yè)債和公司債均實施注冊制，整體審核效率將大大提高。同時，取消企業(yè)債申報中的省級轉(zhuǎn)報環(huán)節(jié)，或使得企業(yè)債發(fā)行擴容至非城投企業(yè)，城投債的審核效率有望提升，發(fā)行節(jié)奏也有望加快。

三是主承銷商、受托管理人的責(zé)任、義務(wù)增加，可能使其降低承銷、托管高風(fēng)險債券的意愿。新證券法規(guī)定，信息披露出現(xiàn)問題致使投資者在證券交易中遭受損失的，“……承銷的證券公司及其直接責(zé)任人員，應(yīng)當(dāng)與發(fā)行人承擔(dān)連帶賠償責(zé)任，但是能夠證明自己沒有過錯的除外。”并且，新證券法對中介機構(gòu)違反相關(guān)規(guī)定均有較為嚴格的處罰。這可能使得主承銷商等中介機構(gòu)在承銷時更加勤勉盡責(zé)、更注意文檔留痕，從而增加工作量，令其承擔(dān)較大風(fēng)險，因此中介機構(gòu)對低資質(zhì)債券的承銷意愿可能下降。更重要的是，發(fā)行能否成功取決于供需雙方，在2018年以來違約事件頻發(fā)的環(huán)境下，當(dāng)前投資者整體風(fēng)險偏好較低，低資質(zhì)企業(yè)發(fā)債難度較高。

四是投資者保護制度的完善和執(zhí)行到位仍然任重道遠。新證券法對發(fā)行人和中介機構(gòu)信息披露的違法處罰力度加大，對投資者保護制度更趨細致嚴格，這有助于進行違約后處置和緩解惡意逃廢債行為。不過由于國內(nèi)違約后處置經(jīng)驗仍然不足，投資者保護制度的完善和執(zhí)行到位仍然任重道遠。

作者：許??艷??中金公司固定收益部董事總經(jīng)理

王海波??中金公司固定收益部副總經(jīng)理

責(zé)任編輯：羅邦敏??劉穎