農村基層社會治理現狀、原因與對策研究

王艷秋

摘? 要：農村基層社會治理是國家治理的有機組成部分，是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要內容之一。本文從四個方面提出解決農村社會治理的對策。

關鍵詞：農村;社會治理;現狀;原因;對策

鄉村社會治理是一個復雜的系統工程，從內容上看，涉及社會生活的方方面面，包括經濟、政治、文化、治安、生態、基礎設施建設、醫療衛生等多個方面;治理過程包括治理手段、治理主體、治理方式和目標等多方面的協調統一。

一、錦州市農村基層社會治理的現狀分析

1、民主不足，村民參與治理的積極性不高

有相當一些村鎮村務公開不徹底，村民代表大會、村監會、村支部會大都形同虛設，很少召開或基本不召開，村民無法有效參與村鎮治理，重大事項村民無法參與決策，村委會經常代替村民主體地位，村兩委干部管治意識大于服務意識，“一言堂”現象不同程度存在，農村內部難以形成對村干部的有效監督制約。而村民自己也是采取事不關己高高掛起的態度，表現得消極冷漠。

2、農村基層組織成員素質偏低，年齡偏大

在國家的大力投入下，基層組織建設逐步恢復加強，凝聚力、戰斗力大幅提升。但基層組織人員不足、年齡老化、知識水平低、缺乏主動性、示范帶動能力不強等問題仍然突出存在，農村兩委成員中，50多歲的居大多數，40多歲的屬年輕成員，30歲左右的只占極小比例，30多歲的村兩委負責人更是鳳毛麟角。加強村級基層組織隊伍建設，是提升農村基層治理水平必須面對的長期性問題。

3、經濟腐化問題依然存在

傳統農村治理中，村內糾紛大多以村內事務為主，主要是承包地分包、鄰里糾紛等，涉及人員、范圍、金額均有限。隨著市場經濟發展，資本向農村滲透，農村逐步被卷入市場經濟發展的大潮中，大量征地拆遷、土地流轉、項目分包、勞務用工、資源出租出賣等糾紛，逐漸在農村治理中占據越來越大比重。

4、農村的公共服務和基礎設施比較落后

由于長期形成的城鄉二元結構，農村教育、文化、衛生等基礎設施建設及社會公共事業長期落后于城市的發展。錦州市各個鄉鎮也不同程度地存在公共服務發展滯后現象。在醫療衛生方面，農村醫療設施簡陋，醫護人員素質普遍偏低;在文化教育方面，許多農村的中小學校舍、教學設施比較陳舊簡陋，計算機等智能化教學手段沒有完全普及，師資力量薄弱，教學質量偏低，學生輟學率較高;道路交通、公共娛樂、供暖煤氣等公共生活設施還不完善;在社會保障方面，社會保障制度尚未完全建立起來。

二、錦州市農村基層治理存在問題的原因分析

1、農村經濟發展緩慢資源財力短缺，這是影響農村社會治理的經濟因素

改革開放40年來，雖然經濟社會發展取得了一定成績，然而和全國其他地區發展相比發展速度遠遠落后。我市的許多鄉鎮還仍然以傳統農業為主要支撐，沒有任何的工業企業，沒有任何拿得出手、市場站得住的農產品，農民依靠種植玉米、花生等傳統的農作物，除去投入的農業成本收入微薄，縣鄉鎮的集體財政收入更是少的可憐，甚至有相當部分村鎮靠舉債過日子。在這種經濟形勢下，沒有更多的財力改善農村的公共服務和基礎設施狀況。

2、城鎮化步伐加快，農業人口流向城市，這是影響農村社會治理的人的因素

經濟社會的發展靠人才，農村社會治理更需要一大批有文化、有技能、觀念新的現代化新型農民。然而現實的情況是：在城鎮化步伐推動下，農村大量人口流向城市。農家子女考學后大多留在城市工作，有點能力和素質的年輕人也大多離村進城定居，留在村子的大部分是老弱病殘婦。農村空心村、老齡化、農村勞動力人口缺乏、勞動力質量退化的現象尤為突出。人口外流導致農村各項事業無人可用，部分地區農村治理面臨后繼乏人困境，最終瀕于衰落。

3、民主法治基礎薄弱，這是影響農村社會治理的政治因素

現代化的重要特征之一，即是民主法治。雖然隨著國家發展水平的提升，普通民眾的民主法治意識均有普遍提升，但由于受經濟社會發展水平的制約，農村居民的文化素質和民主法治意識水平相對較低，對民主法治基本理念和基本知識的了解很有限，民主法治基礎薄弱成為影響農村理性規范良好治理的重要障礙。

4、村兩委組織缺乏有效的監督，這是制約鄉村治理的制度因素

村兩委組織，作為農村治理中的帶頭人和責任人，具有一端獨大的特殊地位。村兩委直接負責數千人的利益分配，包括征地拆遷、土地流轉、項目分包、勞務用工、資源出租出賣等，但因為其身份特殊，一方面是農村自我管理、自我服務的代言者，另一方面是鄉鎮對農村實施管理的代理者，既有自治性質，又有行政性質，在該過程中，異化出現的有職權無監督、權大責小監督弱的非正常效應，導致了村級治理難以向更加健康方向發展。

三、創新農村基層治理的對策建議

1、深化農村“三變”改革，解決經濟財力不足問題

目前，農村經濟體制改革進入了“三變”改革的新階段。習總書記指出：“要通過改革創新讓貧困地區的土地、勞動力、資產、自然風光等要素活起來，讓資源變資產、資金變股金、農民變股東、讓綠水青山變金山銀山?！睆腻\州的情況看，2018年北鎮廣寧街道東門外村率先邁出了“三變”改革的第一步，建立了集旅游觀光、生態采摘、餐飲娛樂、特色民俗等一二三產業為一體的綜合態園。采取了“村集體+公司+農戶”的運營模式，預計年創收100萬，為本村提供50個就業崗位。通過“三變”改革，盤活了資產，增加了集體收入，改善了農民生活。經濟和財力的增長有效促進了農村社會治理的創新、鄉村文明建設和社會的和諧安定。

2、加大對農村黨員干部的選拔培養力度，解決人才素質問題

主要是高標準選人。近年來，我們錦州市委堅持高標準選人用人，從源頭上把關，一是嚴格選任標準。在村“兩委”換屆和村干部日常調整中，列出“五個好”正向標準、建立“十不準”負面清單，堅決將不符合要求的人員擋在門外。二是創新選任方式。以鄉鎮為單位，加大對外出務工者、致富能手、退伍軍人、離退黨員干部等人員的排查力度，建立可選可用人選檔案。三是大力推行村“兩委”成員交叉任職，村黨組織書記通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經濟組織、合作經濟組織負責人。

3、建立以“四化”為目標的農村治理新格局，實現由管理向治理的轉變

治理主體的多元化是指黨委、政府、社會組織、全體村民的共同參與，而不僅僅是“兩委組織”說了算;治理方式的多樣化，包括法律、行政、思想教育等多種方式;治理手段的智能化是指運用現代科技手段如互聯網、大數據、云計算等;治理過程的自主化是指村民自我管理、自我教育、自我服務、自我決策的過程。正如習近平總書記在十九大報告中所指出：打造共建共治共享的社會治理格局，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制。”要健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，讓農村社會既充滿活力又和諧有序。

4、建立健全農村社會治理的各種體制機制，解決制度缺乏問題

創新農村社會治理必須以機制建設為著手，推動農村基層治理向制度化、規范化、穩定化方向發展。當前農村基層治理框架中的主要癥結是既有村級組織主體自治角色與行政角色混亂，兩種角色有時在實際運用時會發生矛盾或碰撞。未來農村治理機制，可將村級組織的行政化職能予以剝離，構建職責劃分清晰、權責明確的新型三元主體治理模式。同時完善村監督委員會制度，完善這一制度在人員選配、監督程序、監督結果等環節，在充分發揮村級黨組織領導核心作用基礎上，理順各方主體職責，落實村民平等自治權利，保障村民平等參與村級事務，建立起公正、清廉、透明的治理環境。

（注：2020年度遼寧省黨校系統省情市情重點調研課題）