北極地區旅游資源開發的法律困境與解決路徑

羅猛 過怡安

摘要：北極地區以其獨特的風光和無可替代的吸引力，越來越受到國際市場的關注和歡迎。目前，北極地區正在發展成為新興的旅游目的地。北極地區旅游資源開發為人類帶來巨大的經濟效益，同時也加劇了各國對北極旅游資源的競爭。相較于北極漁業與礦業資源的開發，北極旅游資源開發起步較晚，制約因素更多。相關法律秩序不成體系、法律規范缺乏針對性等法律困境阻礙著資源開發的進程。因此，一方面要完善北極旅游立法，采取預防與控制措施，合理分配資源、規制責任，為北極地區旅游資源的開發提供靜態的法律保護;另一方面，要抓住政策機遇，建立動態、全面、高效的北極資源爭端解決機制，形成“動靜結合”的法律加爭端解決機制的全方位屏障，為北極旅游資源開發工作保駕護航，實現北極旅游資源的可持續發展。

關鍵詞：北極地區;旅游資源開發;北極旅游;生態補償機制;人類命運共同體

中圖分類號：D993.5 文獻標志碼：A 文章編號：2096-028X（2020）02-0058-09

一、問題的提出

近年來，北極旅游逐漸成為一種新興的北極人類活動。然而目前并沒有專門的國際法律文件界定北極的法律地位，相關法律秩序不成體系，更缺少針對旅游資源開發的法律規制。嚴峻的法律困境若不盡快解決，勢必會阻礙北極旅游資源開發活動的進展。

受全球氣候變暖的影響，北極地區冰川融化速度加快、海冰減少、可達性提高，其旅游領域的經濟價值逐漸凸顯，為人們進行開發利用提供了可能。游客們挑選旅游目的地與線路時，往往會考慮多方面因素，氣候就是其中之一。北極地區可開發的自然旅游資源包括：極晝極夜現象、極光、冰川、海灣、獨特的動物、極地苔原植物，它們的科學價值、資源價值、荒野價值和美學價值吸引著世界各地的旅游者。近年來，挪威、冰島、俄羅斯、加拿大等國設立了獨特的北極旅游路線，推動了北極生態旅游的發展，北極旅游正在逐步實現產業轉型，北極旅游資源可持續發展的理念逐漸受到人們的重視。同時，經濟全球化加快了信息、資金、人才等要素在各國問的傳播與交往，為北極旅游市場提供了廣闊的發展前景。隨著交通發達、人均財富值增加、國內消費升級和文旅產業加速融合，國際旅游市場逐漸成熟。國家經濟實力的提升為北極地區旅游資源的開發提供了充足的資金和人才，主題旅游、高端定制旅游、探險旅游等新興旅游方式層出不窮。各國逐漸抓住經濟全球化所帶來的各種機遇，開展旅游資源的開發合作，共同開發新的北極航線，為未來的北極旅游業發展提供了充分的支持。

同北極漁業、礦業資源開發相比，北極旅游資源開發的起步時間晚，制約因素較多，發展較為緩慢。北極旅游活動最早出現于20世紀50年代初，規?；谋睒O旅游業則始于20世紀80年代。國際社會將北極旅游業視為一次加強游客對北極文化了解、促進當地原住民與外界的文化交流的機會。雖然沒有類似于國際南極旅游組織行業協會（簡稱IAATO）的組織來統計北極旅游的確切數字，但北極旅游業的成長態勢與南極基本吻合，同樣在不斷增長。盡管北極旅游業整體呈現上升趨勢，但因為缺少機構的統一管理，北極旅游活動整體較為分散，且大部分地區仍處于未開發狀態。挪威、冰島、芬蘭的拉普蘭、瑞典的北博滕、加拿大的努勒維特、格陵蘭島與斯瓦爾巴群島是北極地區全球游客光顧最多的地點。其中，北歐的旅游資源開發和基礎設施的建設程度最高，北美、俄羅斯北部地區相對較弱。地理因素如氣候、可達性、聚落形態和季節長度，人文因素如環北極國家掌握北極資源開發的主導權等共同制約著北極旅游業的發展。

北極地區旅游業是一個高度競爭的行業，未經規劃或計劃不周的旅游資源開發活動最終會使自然環境退化，商業化的開發也會影響該地區原住民，降低當地的生活質量，破壞旅游業的基礎。北極旅游資源開發活動所帶來的主權爭議、環境污染、緊張的國際關系等問題，不斷提醒著北極旅游立法和完善爭端解決機制的緊迫性與必要性。

二、北極地區旅游資源開發的法律規制分析

北極地區旅游資源開發屬于國際法的規制范圍，應當遵循一般的國際法基本原則。但各國就北極的主權問題尚未達成合意，專門調整北極旅游資源開發活動的全球性法律規范也尚未出現。目前，北極旅游資源開發活動主要依靠相關的國際公約、區域協定、各國國內法律與政策等進行規范。

（一）北極地區旅游資源開發的相關國際法規制

1.《聯合國海洋法公約》

國際上處理與北極相關的事宜仍以《聯合國海洋法公約》（簡稱《公約》）為主。《公約》中規定了締約國在資源開發中需要遵循的原則、享有的權利、承擔的責任、海洋環境保護與爭端解決等內容。其適用的廣泛性為解決北極爭端提供了基礎，北極域外國家也可以根據《公約》在公海和國際海底區域主張資源開發權，符合全人類共同的利益。這種“共同”“和平”的國際法規則是樹立全球治理理念、人類命運共同體意識的必要實踐。然而，作為一份全球性的“海洋大憲章”，《公約》沒有也不可能從北極特殊的地理狀況、歷史和現實出發，對北極地區的法律地位、科學考察、資源開發、航道利用等方面給予專門規定，因而很難解決如北極旅游資源開發之類的復雜、具體的矛盾。除此之外，《公約》以大陸架為劃界標準，極易發生一國大陸架主張與相向國主張相重疊的現象，在現實中存在很大的爭議，北極的法律地位和相關制度仍存在很大的不確定性。

2.《斯瓦爾巴條約》

《斯瓦爾巴條約》（簡稱《斯約》）是為解決斯瓦爾巴群島的主權歸屬、資源開發與科學研究等法律問題，由英國、法國、美國、丹麥、意大利、日本等18個國家于1920年簽訂，1925年生效的區域性條約?！端辜s》旨在劃定群島主權，對海洋經濟權益進行合理分配，約定了締約國在特定區域的資源開發利用權，承認了挪威對斯瓦爾巴地區的海洋主權，同時規定其需要向他國讓渡一定的權利。這種承認主權、和平中立、擱置爭議、共同開發的模式被學界稱作“斯瓦爾巴治理模式”。《斯約》為斯瓦爾巴群島旅游資源開發過程中出現的問題提供了公正、合理的標準，和平解決了國際爭端，并實現了各國利益最大化，對整個北極地區的旅游資源開發具有借鑒意義。但《斯約》僅限于解決斯瓦爾巴地區的爭端，并不具有普遍適用性。當遇到更加復雜的資源分配與主權劃分問題時，爭端并不能得到有效解決。除此之外，《斯約》建立的基礎在于非環北極國家對環北極國家的主動尊重。若非環北極國家拒絕承認挪威對斯瓦爾巴地區的主權，而選擇堅持主張自己的權利，則《斯約》將不具有實質意義。

3.《加強北極國際科學合作協定》

北極理事會自成立以來，在管理北極事務中發揮了重要作用。相對而言，北極理事會是當前國際上最有效力，在北極所有國際組織中最具中心地位的組織。《加強北極國際科學合作協定》是2017年在北極理事會第十屆部長級會議上，由北極國家簽署的加強并促進北極國家間的科學合作進程的，具有法律拘束力的區域性協定。根據協定的定義，“科學活動”指通過科學研究、監測和評估，提高對北極的了解的活動，其中包括對北極地區旅游資源的評估、檢測和考察。該協定將科學合作原則貫穿始終，重視科研教育、高新技術在北極開發活動中的作用，為實現北極地區旅游資源的可持續發展提供了寶貴經驗，能夠有力推動北極地區旅游資源開發活動的進程。但是，由于該協定僅對締約國具有相對效力，致使其在法律適用方面仍存在很大局限性。加之對“科學活動”適用范圍的模糊化處理，相關活動的參與者可能會因缺乏具體操作標準而致利益受損。因此，協定還需不斷完善。

（二）各國北極政策中對北極地區旅游資源開發的規定

1.挪威

在參與北極治理的過程中，挪威不僅為自身營造了穩定的外部環境，還為北極地區的和平與穩定貢獻了自身力量，發揮了與其資源稟賦不成比例的巨大作用，成為影響北極國際關系發展的關鍵行為體。2006年12月，挪威外交部頒布《挪威政府北方戰略》，該戰略文件以“存在、活動和知識”（Pres-ence，Activity and Knowledge）為核心原則，強調充分挖掘北極自然環境變化帶來的各種機遇，使挪威成為第一個正式頒布北極戰略的北極國家。三大原則中的“活動”即“在北極捕魚、旅游業、海洋生物勘探等領域處于行業領先地位”，挪威政府強調要嚴格遵循“共存”和“知識”兩個發展原則，依托尖端技術實現油氣開發和漁業發展、旅游開發等產業部門之間的平衡發展。在域外國家參與北極事務問題上，挪威政府展現了開放性和包容性的態度，支持域外國家成為北極理事會正式觀察員國，贏得了域外國家的贊賞，是各國應學習的榜樣。

2.俄羅斯

作為北極地區國土面積最為廣闊的國家，北極地區資源開發一直是俄羅斯關注的重點。俄羅斯將北極地區定性為“保障俄國家社會和經濟發展的自然資源戰略基地”，其北極政策核心在于在維護本國利益的基礎上，合理開發北極資源。2008年至2013年間，俄羅斯相繼發布三部北極戰略，初步構建了俄羅斯的北極規劃圖景。2019年底，俄羅斯頒布《2035年前北方海航道基礎設施發展規劃》，日前俄羅斯總統普京又批準了《2035年前俄羅斯聯邦北極國家基本政策》，二者均強調俄羅斯將圍繞“安全”和“開發”兩個主題進一步加強北極戰略部署。俄羅斯最新的北極政策中強調了北極基礎設施建設的重要性，明令將與非北極國家開展北極資源開發合作，規定從運輸、物流等方面推動俄屬北極地區旅游業發展，以鞏固俄羅斯的地緣政治優勢。

3.美國

為應對北極地區日益激烈的資源競爭，美國政府采取強硬的軍事化手段提升本國競爭力。2019年，美國發布最新版《北極戰略報告》，強調從技術層面提升美國在北極地區的地位，以鞏固其霸權地位。文件指出美國將加快破冰船建設進度，以“備戰”狀態來應對俄羅斯等國的北極戰略部署。同時，面對各國開發北極旅游資源的合作化趨勢，美國依靠北極理事會開展北極外交，對北極地區旅游資源開發進行國際分工，試圖建立一個以美國為主導的北極資源開發框架，以強制性的策略和手段約束他國北極治理程度，進而鞏固美國的北極治理領導和霸權地位?？傮w來講，美國北極戰略中對北極地區旅游資源開發的規定帶有強烈的軍事化色彩。

三、北極地區旅游資源開發面臨的法律困境

（一）復雜的自然環境與北極旅游立法缺失間的矛盾愈加激烈

北極地區正日益被視為一個環境指標區域，向世界其他地區通報氣候變化和污染物遠距離遷移等全球現象的影響。北極地區在肩負著旅游目的地任務的同時，也承擔著環境監測地的責任。認識北極的生態和文化多樣性有利于制定個性化的或針對具體情況的管理方法。由于位于極寒的高緯度地區，北極地區旅游資源開發尤為艱難。當地生態系統的承受能力、北極旅游資源的儲備量、嚴格的開發技術要求等問題都是實現北極旅游資源開發所需要清除的障礙，完善北極旅游立法才能為開發過程保駕護航。

首先，潛在風險威脅著人類生命與海洋環境安全。交通工具的使用可能會給北極生態環境帶來嚴重破壞。例如，船舶油污泄漏導致海洋污染、廢氣排放導致北極海域生物多樣性減少等。開發過程中的一切都具有不可預見性，總會出現各式各樣的問題。例如，浮冰阻塞航道并損傷船殼、冰山對船舶產生撞擊、低溫導致船舶甲板及上部建筑結冰影響船舶穩定、發生海難時待援人員的生命面臨嚴酷自然環境的威脅等。外來人口的進入也可能會帶來新的物種與病菌，從而威脅到當地原住民的身體健康，干擾到當地動植物的正常生長環境。北極生態環境的自我修復及調節能力極弱，一旦遭到破壞，后果不堪設想。

其次，高水平技術、經濟及勞動力要求難以滿足。與北極地區長期的漁業、采掘業傳統相比，北極旅游資源開發的成本更高，工人報酬更少。一方面，低溫對勞動者的身體承受能力構成巨大挑戰。惡劣環境、低工資、高稅率等因素致使勞動者傾向于選擇更容易、報酬更高的傳統行業;另一方面，人們通常采用的衛星定位系統尚未發展完善，在北極極端環境下常常出現誤差，從而增加了北極旅游活動的不確定性。

再次，北極地區旅游資源開發勢必會對北極原住民的利益產生諸多影響，現有北極旅游立法并不包含原住民保護的相關規定。在北極地區旅游資源開發過程中，由于開發所帶來的諸多惡性影響的最終受眾均為北極地區原住民，他們是一系列損害結果的最終承擔者。除了環境污染，他們還會面臨生存資料減少、就業壓力提升等諸多不利后果，并且自然環境的局限性使得這些不利后果很難在短時間內得到恢復。

相關法律缺失使北極旅游資源的開發、經營受阻，消費主體的權利義務分配不清，實踐過程中極易產生矛盾與惡性沖突，大大增加了資源開發的風險。

（二）地緣政治因素加劇了北極旅游資源開發的法律適用難度

國家問的利益、矛盾、沖突等構成了當前北極地區所處的政治環境。域內外國家在北極地區利益交織，地緣關系復雜，北極事務正深刻地影響著世界格局和秩序。

北極國家及其主導的北極理事會仍然是北極治理的核心力量，域外國家在參與北極事務方面的實質性權力微乎其微。北極理事會在解決北極相關問題方面發揮著重要作用，但在解決過程中，它也體現出明顯的壟斷傾向。這種傾向體現在北極理事會成員國對其他國家或非國家行為體參與北極事務設有限制，試圖居于主導地位，圍繞北極歸屬問題的爭論甚至已經從科考和法理領域逐漸過渡到戰略和軍事領域。北極理事會一方面致力于進一步鞏固和加強北極國家內部合作的基礎，另一方面則通過提高準入門檻表現出對域外國家的“謹慎”態度和“排外”情結。當非成員國利益受損時，沒有相應的國際組織與之抗衡，不利于北極旅游資源合作化開發工作的進展，加大了法律適用難度。

北極地區蘊含的龐大利益受到各國廣泛關注。為爭奪這塊“燙手的山芋”，各國相繼展開了北極軍事競賽。美國、俄羅斯、挪威等國紛紛于北極地區部署軍事力量，進行軍事演練，建設軍事基地。隨著北極爭端的愈演愈烈，將來不排除爆發戰爭的可能。軍事問題作為國際社會中的巨大隱患導致了緊張的國際局面，對北極地區的安全構成嚴重威脅。北極地區旅游資源開發涉及多國經濟利益，各國經濟發展水平不同，相關國內法規定也存在較大差異。當糾紛出現時，“一國一式”的法律規范往往造成適用難題。

（三）現有爭端解決機制不能為北極旅游資源開發提供充分保障

目前被國際社會公認的有三種解決機制：《公約》機制、《斯約》機制與《南極條約》機制。雖然三種解決機制各有可借鑒之處，但在實踐中仍存在多方面不足。

《公約》機制限制了北極地區旅游資源開發的國家主體。《公約》機制主張在大陸架界限委員會和國際法庭的管理下解決北極主權紛爭，由主權國享有在其專屬經濟區的資源開發權，而域外國家只享有在公海和國際海底區域的資源開發權。非北極國家無法有效參與北極事務協調和處理，不利于全球共同解決北極問題。

《斯約》機制對于北極地區旅游資源開發領域規定模糊?！端辜s》的簽訂可以視為挪威對本國權利的讓渡，而參與者更多的旅游資源開發往往涉及到更為廣泛的國家與公共利益。而區域性爭端解決機制并不能很好地涵蓋整個北極地區的問題。

《南極條約》機制的約束范圍僅限于南極地區。但南極與北極地理特點不同，北極旅游資源開發涉及多國利益，爭端問題更加復雜，且南北極地區爭端焦點不同，北極地區爭端主體復雜、爭議焦點繁多等問題阻礙著北極旅游資源開發進程。

北極地區的社會經濟挑戰不同于其他地區。北極地區的人口較少，平均教育水平低于其他城市地區，因此，在北極旅游資源開發過程中獲得培訓、教育設施和培訓人員的機會可能有限。同時，當地土著文化、語言以及不同的生活方式也具有復雜性，爭端解決機制不完善會使北極地區旅游資源開發得不到有效保障，進而導致各國間的小矛盾演變成大沖突，后患無窮。

四、北極地區旅游資源開發問題的解決路徑

（一）借鑒南極開發經驗構建全面、權威的北極旅游法律框架

南極地區與北極地區均屬于地球的極端環境區域，彼此在當地氣候、旅游資源種類等方面有著較強的相似性。經過人們多年的探索與經驗積累，目前南極旅游資源開發已經形成了完整的法律體系和開發流程，這對于北極地區旅游資源開發有較強的借鑒意義。但由于南極大陸沒有主權爭端，而北極地區系被八國環繞的海域，故二者在開發條件方面也存在一定的差異性。相較之下，北極地區自然環境更加復雜，因此，其旅游資源開發法律規范應更加具有全面性、強制性、權威性，以避免法律適用時的混亂。筆者認為，制定北極地區旅游資源開發計劃時不可機械地照搬南極經驗，而應當以南極旅游資源開發經驗為參考，在此基礎上建立符合北極地區特點的相關旅游法律規范。具體北極旅游立法應當涵蓋以下幾點。

第一，細化參與國責任。北極地區旅游資源開發不僅是各國共同參與、平等協商的過程，也是各國權利交換的過程。資源開發過程中造成不利后果的開發者，應承擔相應責任。未來的北極旅游立法應當充分考慮如何對責任主體進行處罰、處罰作出后如何執行以及后續的彌補措施問題。以《南極條約（環境保護）（環境影響評價）規定1993》[Antarctic Treaty（Environmental Protection）（Environmental，Im-pact Assessment）Regulations 1993]為例，在初始環境評價中，對一項即將在南極開展的活動要考察其目的、地點、時間段、活動強度、對活動可行方案的描述、對活動可行方案可能造成后果的描述、環境基準狀態描述、活動可能的間接影響考量、活動累積影響考量等。北極旅游立法可借鑒《南極條約》的立法標準，從多個角度嚴格規定國家的權利與義務，為北極地區旅游資源開發提供法律保障。

第二，保護原住民權益。北極旅游資源開發在某種程度上是在變相侵占當地原住民利益，打破了他們原本的作息與生活環境，也給他們帶去了生物入侵與環境污染壓力。因此，應注重保護原住民權益。自1991年以來，IAATO要求每個在南極地區活動的團體和個人必須保持好南極的原始風貌，盡量減少人類的干擾。可參考IAATO的做法，設立統一的開發機構對北極旅游資源開發進行嚴格管理，以減少對當地原住民的影響。一方面，開發國政府應給予原住民一定的經濟補償，以彌補開發給他們帶來的不便;另一方面，當地政府可將北極旅游項目交予當地原住民來經營，用經濟收入來充抵利益損失，提升他們對北極旅游資源開發活動的參與度與認可度。

第三，明確資源分配比例。北極地區旅游資源開發權屬紛爭并不是單純的資源問題，與主權歸屬也密切相關。在制定北極旅游相關法律法規時應秉持《公約》所倡導的共同、協商、和平的理念，合理開發與分配北極旅游資源，盡可能照顧到多個國家的利益?！赌蠘O旅游環境保護管理條約》作為專項條約專門規定南極旅游過程中涉及的環境保護問題，爭取所有參與南極旅游活動的國家加入該條約并形成相互監督的機制，為極地環境帶來更全面的保護。IAATO目前處于早期階段，成員的利益正在發展之中，但它為代表旅游業界、非政府組織、政府機構和有獻身精神的個人的志同道合者提供了一個國際聯網論壇，并為協會的進一步發展以及北極旅游業的可持續發展提供了可供借鑒的經驗。北極地區可建立資源共同開發委員會，提供技術和資金共同開發以促進合作共贏。憑借各個參與國的力量相互幫助、相互監督，共同分享資源開發帶來的利益，形成良性激勵機制。

（二）建立多行業共同發展、各國互利共贏的多層次資源開發機制

開發北極旅游資源是各國獲得經濟利益、利用北極資源的一種方式，強調了人類共有的權利。北極地區地緣政治問題的根源在于各國問的利益糾紛，而利益糾紛則是因為資源開發機制不明確?，F實中，北極地區旅游業受到廣泛的行業、行業協會和非政府組織準則和協議的制約。北極地區旅游資源開發過程中，除了各種船旗國、沿海國和港口國的要求，北極旅游資源開發機制還應能夠普遍地適用于在北極區域內作業的船舶（包括《在極地水域作業的船舶強制性守則》的要求）。具體可以從以下三個方面著手。

首先，加大北極旅游資源的開發投資力度，提高各國對北極地區旅游業發展的認知水平。一方面，以環北極國家為主，基于對各自地區的了解程度進行開發。同時完善其他國家對開發過程的監督性參與，提升開發技術水平，建立林業、漁業、采掘業、旅游業共同發展的資源開發機制，改變原有行業發展不平衡的局面。另一方面，通過國際組織整合各國企業力量，形成旅游資源開發產業鏈條，為北極旅游資源開發持續創造動力。利益相關國應出臺相關政策吸引企業及各國勞動者的參與。充分貫徹自主、自愿原則，通過降低旅游開發企業稅率、保證勞動者的基礎工資與勞動時長、合法簽訂勞動合同、為其購買人身保險等具體措施，解決企業與勞動者的后顧之憂，充分調動開發主體的積極性，實現北極旅游資源開發價值最大化。

其次，落實北極理事會最佳做法準則。作為當前北極區域治理的核心機制，北極理事會本質上不應是專斷性機構，而應是更多新生治理機制的“搖籃”。應在其基礎上衍生出更多新的合作機制，通過工作組之間的合作，促進匯編北極海洋旅游統計信息，有關準則和規章的信息，北極國家、常設參與方和觀察員國以及北極理事會各組織提供的其他相關信息，并通過北極理事會和北極海洋環境保護局工作組網站公開提供這些信息，以便不時地對其進行更新。同時，應建立內、外部監督體制，一方面，增加觀察員數量，加強管理力度，接納更多非環北極國家加入北極理事會;另一方面，應由非締約國進行外部監督，避免北極理事會成員國出臺壟斷性規定，減少北極理事會的區域性色彩，從而促進以和平、協商為主的北極地區旅游資源開發機制的構建。鑒于北極地區旅游資源開發的獨特性，北極理事會應拓寬發布的指導文件的廣度和深度，為北極地區旅游業的具體活動、游覽流程等方面制定更多的北極理事會最佳做法準則。

最后，限制北極地區軍事活動。應當明確的是，限制軍事活動不等于削除防御和治安能力，目的在于創建一個安全的旅游資源開發環境。環北極國家應主動限制本國在北極地區的軍事活動范圍，對維持北極地區的和平穩定作出承諾，并同他國協商確定北極地區允許進行的軍事活動類型，為北極旅游資源開發提供全球性、綜合性安全保障。

（三）完善以和平為目標的漸進性北極旅游資源開發爭端解決機制

若想從根本上解決北極旅游資源開發過程中層出不窮的爭端，僅僅依靠靜態的法律來規制是遠遠不夠的，更需要建立一個動態、即時、高效的爭端解決機制。

1.完善北極旅游資源開發生態補償機制

北極旅游資源開發過程中不能重開發而輕治理。北極地區旅游資源開發不可一蹴而就，只開發不保護有違可持續發展原則。相關國際組織要加強監管，以國際原則為基礎制定北極旅游資源公開保護方案，明確各國開發限度，督促開發國落實北極地區環境治理與保護責任。同時，要以環北極國家為主導，進一步加強制度設計，嚴格實行北極生態環境治理補償制度。

以可持續的方式養護和利用北極地區自然資源對于該地區環境的長期發展至關重要。北極地區的旅游資源開發過程中，會涉及各式各樣的船只、船東、經營者和船員，他們有著不同程度的北極旅游資源開發經驗，因此對北極地區產生負面影響的程度也各不相同。北極未開發地區的資源是不可再生資源，一旦受到任何形式的開發影響，就不可能恢復到原來的狀態。因此，北極的旅游業務必須以可持續的方式進行。在開發北極旅游項目之前必須始終進行環境評估，北極旅游活動應始終遵守與環境有關的所有國際公約以及所有國家、州和地方法律。在這一原則之下統籌制定和不斷改進所有環境政策。并根據當地條件和北極地區不斷更新的現實需求，進一步調整交通、垃圾、住宿、文化對于北極地區環境的影響，不斷監測、評價和改進現有規則的執行情況。

2.加強對北極地區旅游資源開發活動的公開監督

監督是減少爭端出現的有效手段。開發前首先應制定完整的旅游資源開發方案，在北極地區實現內容統一、要求一致的監督制度，避免不符合相關國際公約標準的現象出現。開發中要依據實際情況進行環境資源評估，充分聽取專業人員的建議，尊重開發國的合理需求，采取公開招標或合資形式推進開發活動。環北極國家領土內的旅游資源由其國內法規定，存在主權爭議的北極區域資源開發應由各國共同商議決定。以和平為目標，針對具體爭端設立調解委員會、北極旅游組織協會等專業解決北極旅游資源開發爭端的國際組織。

同時，也應鼓勵簡化政府對北極地區旅游資源開發的許可和監督程序。北極地區旅游資源的性質決定了開發船只需要在一次航行過程中跨越多個國際管轄區進行作業。即使在一個北極沿海國的邊界內，對從事北極旅游資源開發活動的船只的要求也可能很復雜，任何經營障礙都有可能限制北極地區旅游資源可持續發展的潛力。因此，北極沿海國家政府應共同合作，協調努力，有必要考慮在維持相關保障措施的情況下，精簡可能阻礙北極地區旅游資源開發活動的要求和程序，支持北極地區旅游業發展，共同為保持旅游資源開發安全和北極環境管理而努力。簡化的程序可以使潛在的旅游資源開發者獲得開發所需證件、執照、費用和其他相關信息，進而可以提升開發者遵守相關規定、維護開發安全和保護生態環境的意識以及可持續發展認識的水平。

3.借鑒《巴倫支海劃界協議》解決爭端方式

鑒于北極地區的范圍和生態多樣性，可以說沒有一種爭端解決方式能夠完全解決這一問題。相反，可以綜合探討若干解決方式的優劣，進而為北極地區旅游資源開發爭端解決機制的建立提供充分的可能性。北極旅游資源的可持續發展是一個長期的發展問題，各國和各地區均有自己的責任。合作共贏原則為北極地區旅游資源可持續發展奠定了堅實的基礎，對其他國際性極地開發工作的合作提供了可供借鑒的經驗。俄羅斯、挪威所簽訂的《巴倫支海劃界協議》則是在合作共贏原則的基礎上達成的。從某種程度上說，北極地區由大片未被開發的區域組成，具有獨特的自然和文化價值。北極旅游資源的開發需要開發者對北極環境有充分的了解，同時需要與其他經營者合作，為當地旅游項目開發提供積極的支持。

在北極這個敏感的地區從事旅游資源開發的人員需要制定詳細周密的計劃，就如何開展開發工作和管理北極旅游業進行規劃，以求盡量減少對生態環境的負面影響?！栋蛡愔Ш澖鐓f議》的簽署最終和平解決了俄羅斯與挪威兩國在談判時所陷入的困境，其采取的緩和政策與兩國實際需求同步進行調整，并首次提出將爭議海域的跨界油氣田作為統一整體進行共同開發。《巴倫支海劃界協議》爭端解決方式巧妙地發揮了兩國優勢，利用一種較為折中的方式實現了兩國利益共贏。北極地區旅游資源開發過程中可以借鑒此經驗，通過號召利益相關國基于相似的北極戰略和經濟利益，簽署資源共同開發協議書，國家彼此問應秉持互惠原則，進而實現旅游資源的合作性開發。

五、中國對北極地區旅游資源開發的參與

長期以來，中國致力于提升北極事務參與度。“人類命運共同體”理念與中國政策機遇的出現為中國參與北極地區旅游資源開發創造了時代機遇，依靠得天獨厚的政策、市場、資本、技術、人力資源條件，中國當下已然成為北極地區旅游資源開發的中堅力量。

（一）中國參與北極地區旅游資源開發的原因

在全球協同治理視域下，參與北極地區旅游資源開發與中國的國家權益息息相關。作為北極利益攸關國之一，中國可憑借充足的政治、法律依據參與北極治理。

一方面，《聯合國憲章》賦予各國平等參與北極治理的權利，這意味著中國可采取合法途徑提升中國的北極地區旅游資源開發參與度，以政策和法律手段維護中國在北極地區的國家利益。并且基于龐大的人口數量與經濟潛力，中國已成為北極旅游的重要市場。中國游客是目前赴北極旅游人數最多的群體，中國參與北極地區旅游資源開發，某種程度上也等于保護中國游客的權益。

另一方面，中國參與北極資源開發事務由來已久，有豐富的開發經驗。中國出臺的北極政策受到國際社會的廣泛關注，發揮著重要的作用。2017年，習近平主席在聯合國日內瓦總部的演講中提到中國將繼續堅持正確義利觀，深化同發展中國家的務實合作，實現同呼吸、共命運、齊發展，指導中國要同北極國家與域外國家之間建立合作伙伴關系，共同開展北極事務雙邊磋商。2018年《中國的北極政策》白皮書的發布，進一步表明了中國同他國共同開發利用北極資源、構建人類共同體的意愿。2019年6月，中俄兩國簽署關于發展新時代全面戰略協作伙伴關系的聯合聲明，將兩國的北極可持續發展領域進一步拓展至北極航線開發利用、北極地區基礎設施、北極資源開發、北極旅游、極地生態環保與極地科考等領域。這些政策機遇為中國開展北極地區旅游資源開發活動提供了官方依據，一定程度上降低了中國參與北極地區旅游資源開發的準入門檻。

（二）中國參與北極地區旅游資源開發的策略

在同北極國家開展涉北極事務的國際合作中，中國一直秉持“合作共贏”的原則，中國所首倡和踐行的“人類命運共同體”理念，體現了中國作為重要的“北極利益攸關方”積極參與北極開發和北極治理的大國擔當，是中國負責任大國形象的重要體現。面對北極地區旅游資源開發競爭日益激烈的趨勢，中國作為“冰上絲綢之路”和“人類命運共同體”的主要倡導者與參加者，理應抓住時代機遇、正視現實問題，積極開展同北極國家的雙邊合作，推進中國各項北極政策的貫徹落實，促進北極地區旅游資源開發法律困境的解決，進而提升中國北極話語權。具體可以從以下三個方面著手。

首先，應嚴格制定開發規范。作為北極旅游業的最大消費市場，中國參與北極地區旅游資源開發活動理應充分考慮中國游客的需求。一方面，應面向全體社會成員征集北極旅游項目開發構想方案，協調相關管理部門同消費者展開溝通與協作，出臺詳細全面的北極旅游資源開發行業法規、操作程序和實施辦法;另一方面，應嚴格規定中國參與北極地區旅游資源開發的程序、機構、補貼等內容，保護中國相關企業、勞動者權利，同北極國家協商合理規劃中國與他國在旅游資源開發活動中的關系，降低中國承擔國際責任的風險。同時，開發前應注重對于當地原住民的信息調研，了解當地自然情況，分析在當地展開開發活動的優勢與不足，發揮原住民與中國企業的合力。

其次，應加強對外合作。鑒于北極地區旅游資源開發復雜性強、投資力度大的特點，選擇對外合作無疑是一舉兩得的良策。憑借著在北極治理中較為成熟的經驗，中國在合作市場中占據著顯著的優勢，在合作過程中無論是制定章程還是推動進程都較為容易。中國參與北極地區旅游資源開發的企業可以借助國家資金支持、政策幫扶等優勢，結合其他國家的地理優勢和技術條件，尤其需要注重資金投入、自主研發破冰船、培養高素質從業人員、建設北極旅游資源開發產業鏈等方面的國際合作，進而降低中國北極地區旅游資源的開發難度，引導資金投入向利潤產出方向轉化，實現北極旅游業價值鏈的延伸。

最后，應關注北極地區生態平衡。資源開發不應以環境破環為代價，尤其是在生態環境極其脆弱的北極地區，中國在開發過程中更應當著重保護其生態環境。相關數據顯示，在北極系統中，北極治理主體的利益、權利和責任的不平衡最終會導致北極系統遠離平衡狀態。因此作為聯合國安理會常任理事國之一，中國理應根據《公約》的相關規定，妥善行使中國享有的建議權和決策權，推動北極地區生態機制建設，促使北極域內外國家在開發過程中保持旅游資源的利益分配與生態保護責任承擔問的平衡。

六、結語

北極地區旅游資源開發是把雙刃劍。開發過程中需考慮北極地區的地理環境、地緣政治性因素及當地原住民權益等多個方面。北極資源是人類共同的寶藏，北極旅游資源的可持續發展對于人與自然和諧共處極其重要。各國應團結合作，采取合理的預防與控制措施，出臺統一、全面、有效的法律法規，為北極旅游資源開發活動提供法律保障，為實現雙贏作出貢獻。同時，要輔以全方位、多層次的爭端解決機制，形成“動靜結合”的法律加爭端解決機制的全方位屏障，為北極旅游資源開發工作保駕護航，實現北極旅游資源的可持續發展。中國也應依靠良好的市場、資金、政策優勢，為北極地區旅游資源的開發貢獻力量。