條約視角下的釣魚島主權歸屬問題

潘曉琳

摘要：釣魚島主權歸屬問題涉及一系列多邊、雙邊條約。利用國際法中的條約適用規則及解釋規則對這些條約及其相關條款進行梳理和分析，闡述這些條約對釣魚島處置行為的法律效力，以明確釣魚島的法律地位和主權歸屬。

關鍵詞：條約適用;條約解釋;善意履行;通常意義;釣魚島

中圖分類號：D993.5 文獻標志碼：A 文章編號：2096-028X（2020）02-0067-07

釣魚島主權歸屬問題由來已久，隨著日本2012年9月宣布完成釣魚島中三島的“國有化”進程，此問題又一次被激化。長期以來學界對此問題的研究主要集中在歷史記載與實踐、領土主權取得方式、領土爭端解決，甚至政治格局和力量對比等方面。以條約法為視角進行的研究，有的選取釣魚島主權爭端涉及的個別條約進行研究，如鄭海麟教授從《舊金山和約》和《中日和平友好條約》入手對中日釣魚島爭端進行法理研究;張衛彬教授針對《馬關條約》第2條第2款的解釋方法展開論述，以探究釣魚島與中國臺灣之間的附屬關系，后又將釣魚島涉及的《開羅宣言》《波茨坦公告》等國際條約作為歷史證據建構釣魚島主權歸屬的證據鏈。有的研究在分類的基礎上逐一論述各條約對釣魚島主權歸屬的影響，如曲波教授將與釣魚島主權歸屬密切相關的條約分成肇始條約和嗣后條約（嗣后條約又分為二戰時有關條約、中日之間的條約以及日本主張依據的條約三種），分別進行分析論證。筆者則從條約法的適用規則和解釋規則出發，對直接及間接處分釣魚島的條約進行分析，從而明確釣魚島的主權歸屬問題。

涉及釣魚島主權歸屬的條約可以分成兩類：一類通過割讓、托管或者歸還等方式直接處分釣魚島，包括1895年《馬關條約》、1951年《舊金山對日和平條約》和1971年《歸還沖繩協定》;另一類雖然不以處分釣魚島作為目的和宗旨，也沒有將釣魚島作為直接規范對象，但是從條約適用的范圍和結果來看，釣魚島都會受到影響。包括1943年《開羅宣言》、1945年《中美英三國促令日本投降之波茨坦公告》、1951年《日美安全保障條約》和1960年《日美共同合作和安全條約》以及1978年《中華人民共和國和日本友好條約》。運用條約法的適用規則及解釋規則分析上述條約中對釣魚島的處分行為是否具備國際法效力，以及上述條約的履行是否會對釣魚島的主權歸屬產生影響，可以為釣魚島法律地位及主權歸屬的研究提供新思路和新方法。

一、條約法理論概述

作為國際法淵源最重要組成部分之一的條約，是指“兩個或兩個以上國際法主體依據國際法確定其相互問權利和義務的一致的意思表示。”為了保證達成一致意思表示的國際法主體能夠信守承諾履行約定，1969年《維也納條約法公約》（簡稱《條約法公約》）就條約的履行和適用進行了原則性規定：第一，締約國必須遵守對其有效的條約，并善意履行該條約下的義務，即條約必須遵守原則;第二，締約國應采取必要措施，保證對其有效的條約在其領土內得到實施，同時應確保國內法不與條約的規定相沖突;第三，條約只約束締約國，即條約只在締約國之間產生效力;第四，除經第三國同意，締約國不得通過條約為第三國創設權利，除經第三國書面明示接受，締約國不得為第三國創設條約義務。

條約在適用過程中，如果因用語含義不明或產生歧義出現爭端，則會引發條約的解釋問題。締約國在遵守條約解釋規則的前提下，享有條約的解釋權這種權利的行使應遵守條約的解釋規則，即《條約法公約》第31條第1款、第2款規定的以下幾點：第一，條約解釋必須善意進行;第二，條約解釋應符合條約的“通常意義”;第三，這種“通常意義”是條約“上下文”用語體現出來的;第四，這種“通常意義”必須符合條約的目的和宗旨。結合這幾點規定，締約國應在符合條約目的和宗旨的前提下，尋找爭議用語的“通常意義”并進行善意解釋。其中，可以用來推斷條約“通常意義”的“上下文”包括：條約的序言和附件，所有締約國訂立的與締結該條約有關的其他協定，以及一個或更多締約國訂立的并被其他締約國接受為與該條約有關的其他文書。同時，還應考慮其他可以適用于締約國之間的國際法規則，締約國為解釋和適用條約訂立的后續協議，以及在條約適用過程中的一些實踐（這些實踐已構成締約國就條約解釋的共識）。如果根據上述內容得出的“通常意義”仍舊不明確或者明顯不合理，可以將該條約的準備工作和締結情況作為補充資料來參考確定。此外，《條約法公約》第31條第4款還認可條約用語具有“通常意義”以外的特殊意義，只要這種特殊意義來自締約方的原意。

不難看出，條約適用規則和解釋規則的嚴格遵守是條約有效實施的保障，同時也是條約權利義務關系明確的保障，這一點在對釣魚島主權歸屬問題所涉條約的梳理和分析中體現得非常充分。

二、條約解釋規則下的釣魚島主權歸屬

（一）“通常意義”解釋條約下的釣魚島主權歸屬

1895年4月17日，清政府和日本政府在日本馬關簽署了標志著中日甲午戰爭結束的《馬關條約》（也稱《下關條約》），根據該條約第2款第2項，清政府將“臺灣全島及所有附屬各島嶼”割讓給日本。由于該條款沒有像割讓澎湖列島及附屬島嶼的第2款第3項那樣逐一列舉出各附屬島嶼，釣魚島并沒有直接在條約文本中被提及，因此日本政府指稱釣魚島是其1895年根據無主地先占原則獲得的。系列史料證明在日本1895年“占有”釣魚島前，釣魚島就已被列入中國海疆之內，并不是無主地。中國政府除了駁斥日本政府所謂的無主地先占沒有合法依據，更主張日本是根據《馬關條約》侵占了釣魚島。由此可見，兩國政府的分歧集中在釣魚島是否作為第2條第2款所提及的臺灣附屬島嶼割讓給日本。由于條約文本規定并不明確，所以只有根據條約解釋規則確定第2條第2款中“所有附屬各島嶼”的通常意義，才能澄清這個問題。

“附屬”意為隸屬、依附，強調事物間從屬、依賴或管轄的關系。該詞用于島嶼則表明在主島嶼和附屬島嶼之間應存在特定的依附、歸屬或管轄聯系，這種聯系可以從以下幾個方面來考察。

一是地理位置。從地理位置上看，釣魚島位于中國大陸和臺灣東南沿海的大陸架上，同時釣魚島和最近的日本領土——琉球群島西部島嶼群八重山列島被最大水深為2 000米的沖繩海槽隔斷，這條沖繩海槽也是中國東海大陸架和日本大陸架的自然界限，因此釣魚島和臺灣的地理聯系更加緊密。

二是歷史記載。中國對釣魚島的記載始于公元7世紀的《隋書·流求國傳》，（除了《隋書·流求國傳》外，1221年南宋王象的《輿地記勝》以及從1372年開始的明朝歷代冊封使都留下了關于釣魚島的記錄）。而1403年《順風相送》是中國人利用釣魚島赴琉球的最早記錄（書中“福建往琉球”一節記載了從福建到琉球的航海路線，其中提到了釣魚島）。明清以來的許多歷史資料也證明了釣魚島最早是中國人發現、命名并利用的。與此相反，古代琉球王國和日本的有關史料文獻中卻并未提及釣魚島，日本對釣魚島的記載最早始于1785年，日本地理學家林子平按照中國地圖的命名和書寫方式首次在日本地圖上標注了釣魚島。可見釣魚島和中國的歷史依附關系更加久遠。

三是經濟依賴。釣魚島和中國自明清開始就存在著緊密的經濟聯系。釣魚島位于明清使節出使琉球的必經航道，琉球王國向中國明朝和清朝進貢的路線也經過這些島嶼。同時，釣魚島也是中國海上貿易路線的標志和重要參考點，在釣魚島及其附近從事捕魚和采拾燕窩、鳥蛋等物產也是中國沿海居民的重要經濟來源。而日本漁產商直到1884年才首次登上釣魚島采集信天翁羽毛和海龜殼等物產。

四是有效管轄。明代中國江浙、福建沿海倭寇猖獗，為了打擊倭寇，釣魚島被納入中國的海上邊防區，明清政府通過軍事手段對釣魚島進行了有效管轄，而日本是1895年通過內閣決定私自把釣魚島置于沖繩縣八重列島管轄之下。因此，在1895年《馬關條約》簽訂前，中國和釣魚島之間的有效管轄聯系要明顯強于日本。

五是安全考慮。釣魚島距離臺灣基隆190千米，該距離雖然遠于同為《馬關條約》割讓給日本的澎湖列島與臺灣的距離，但是日本在中日甲午戰爭中先占領釣魚島，緊接著繞過臺灣南端攻占澎湖列島，這一行為本身就足以證明釣魚島和澎湖列島對臺灣的安全和軍事意義來說同等重要。

從以上幾個方面可以看出，釣魚島和臺灣之間存在依附、歸屬關系。此外，對《馬關條約》目的和宗旨的分析也能證明此結論，日本和清政府簽訂《馬關條約》的目的在于攫取巨額賠款、開放商埠，而更重要的是侵占中國領土。甚至在1895年1月14日，甲午戰爭結束前，日本明治政府就通過內閣決議，單方面將釣魚島劃歸沖繩縣管轄，《馬關條約》的簽訂無疑是對該行為的重申和鞏固。由此可見，釣魚島是作為臺灣的附屬島嶼經《馬關條約》割讓給日本的。

（二）善意解釋條約下的釣魚島主權歸屬

二次世界大戰勝利前夕，中、美、英三國首腦蔣介石、羅斯福和丘吉爾在開羅舉行會議，并于1943年12月1日發表了以共同對日作戰和戰后處置日本為主要內容的《開羅宣言》（簡稱《宣言》），為了重申三國在戰勝德國納粹后將共同戰勝日本的決心以及履行《宣言》的決定，蔣介石、杜魯門和丘吉爾于1945年1月17日在波茨坦舉行會議，并發布《中美英三國促令日本投降之波茨坦公告》（簡稱《公告》）。《宣言》和《公告》對釣魚島群島主權歸屬問題的澄清具有重要意義，且二者之間具有承接關系。然而中日雙方就這兩個國際文件的法律效力以及釣魚島群島是否包含在其規定的歸還中國的領土范圍內存在異議。

《條約法公約》第2條第1款（a）項規定，條約是“國家間所締結而以國際法為準之國際書面協定，不論其載于一項單獨文書或兩項以上相互有關之文書內，亦不論其特定名稱如何”。李浩培先生據此將條約定義為“至少兩個國際法主體意在原則上按照國際法產生、改變或廢止相互間權利義務的意思表示一致”，并總結了條約的四個構成要素：條約的主體，即條約的當事者，必須是國際法主體;這些當事者必須至少有兩個;這些當事者必須有一致的意思表示;這些一致的意思表示必須意在產生、改變和廢止在原則上按照國際法的相互權利和義務。《宣言》和《公告》都是中、美、英三國首腦在取得一致意見的基礎上，對堅持對日戰爭，直到日本無條件投降為止的承諾《公告》第8條明確重申了《宣言》必須得到實施，日本1945年9月2日簽署的《日本無條件投降書》（簡稱《投降書》）也表示遵守《公告》，《投降書》第一段明確表示：“接受美、中、英三國政府元首7月26日在波茨坦宣布的，及以后由蘇聯附署的公告各條款。”因此，《宣言》和《公告》都產生、改變或廢止了以上四國在國際法上的權利和義務。可見《宣言》和《公告》都具備條約的構成要素，都屬于具有國際法拘束力的條約，繼而適用條約解釋規則。

按照條約解釋規則要求遵循的“通常意義”來看，釣魚島并不包括在《宣言》闡述的“日本自從一九一四年第一次世界大戰開始后在太平洋上所奪得或占領之一切島嶼”的范圍內，但是這種解釋應與《宣言》的目的和宗旨一致。《宣言》意在“使日本所竊取于中國之領土，例如東北四省、臺灣、澎湖群島等，歸還中華民國”，從這個目的出發，作為臺灣附屬島嶼的釣魚島當然應該包含在歸還島嶼的范圍之內。換個角度說，如果《宣言》僅限于歸還日本1914年后侵占的中國島嶼，那么就沒有必要贅述日本于1895年侵占的臺灣及澎湖列島。

就《公告》來說，雖然沒有明文提及釣魚島，但是《公告》第8條明確表示應將日本的主權限制在本州、九州、四國及中、美、英決定的小島之內，不論是對該表述“通常意義”的解釋還是對《公告》目的與宗旨的探究，日本都應退出并歸還釣魚島。

事實上，《宣言》和《公告》都旨在促成日本無條件投降并剝奪日本借由戰爭侵占的別國領土。從這個宗旨考慮，釣魚島也應作為臺灣的附屬島嶼歸還中國。

三、條約適用規則下的釣魚島主權歸屬

（一）條約只約束締約國

為了解決二戰后戰敗國日本的地位問題，48個國家和日本于1951年9月8日簽訂了《舊金山對日和平條約》（簡稱《舊金山和約》，由于代表權問題，中國沒有簽署該條約），將琉球群島等各島交由美國托管。1971年6月，美國和日本簽訂了《美利堅合眾國和日本關于琉球諸島和大東諸島的協定》（又稱《歸還沖繩協定》，簡稱《沖繩協定》）宣布將琉球諸島等島嶼歸還給日本。日本以這兩個條約為依據，稱釣魚島首先作為琉球群島的附屬島嶼由美國托管，后包含在西南諸島中，一并歸還給了日本然而根據條約的適用規則，《舊金山和約》和《美日協定》對釣魚島的處置行為是不具備法律效力的。

根據條約的適用規則，條約只約束締約國。如果一個國家是針對同一事項的兩個條約的締約國，而另一個國家只是這兩個條約其中一個的締約國，那么這兩個國家之間的權利和義務由他們共同締結的那個條約來規范。《舊金山和約》是日本和除中國以外的其他48個國家簽訂的，而1945年《投降書》才是中日共同簽署的條約。故中日兩國就釣魚島的歸還問題應適用《投降書》的規定，即日本接受《公告》各條款的規定。而《公告》又旨在保證《宣言》的執行，并對日本主權進行區域性限制。《宣言》則明確聲明將臺灣歸還中國，因此按照條約必須遵守原則，日本應善意履行將作為臺灣附屬島嶼的釣魚島一并歸還中國的條約義務。

事實上，《舊金山和約》將釣魚島作為琉球群島附屬島嶼托管給美國的規定也是存在問題的。第一，如上文所述，釣魚島屬于臺灣的附屬島嶼，而非琉球的附屬島嶼。第二，該和約第2條第2款明確規定，日本放棄對臺灣和澎湖列島的所有權利、主權和請求權，那么作為臺灣附屬島嶼的釣魚島自然也屬于日本放棄的范圍。第三，根據條約的適用規則，除經第三國明示接受，條約不得為第三國創設義務。自《舊金山和約》籌備階段起，中國政府就反復在各種外交場合發布正式聲明，反對該條約的準備、擬定、和簽訂。周恩來總理分別在1950年12月4日、1951年8月15日和1951年9月18日代表中國政府以外長的名義發表聲明譴責《舊金山和約》的合法性。而臺灣當局也對此表示了抗議。因此，《舊金山和約》對釣魚島的處分行為是無效的。第四，中國是聯合國的會員國，根據《聯合國憲章》（簡稱《憲章》）第78條，會員國的領土不適用托管制度。

同理，美日雙邊條約《沖繩協定》對釣魚島的處分非但未獲得中國政府的明示接受，反而受到了中國政府的嚴正抗議。故日本政府宣稱釣魚島已一并歸還日本是沒有法律依據的。此外，既然美日就釣魚島達成的托管協議無效，又何談《沖繩協定》對該托管協定的終止呢？事實上，托管協議的更改和修正應由聯合國安理會或大會完成，從程序上來說，《沖繩協定》也違反了《憲章》的規定。

1951年9月8日，日美簽署了《日美安全保障條約》規定美國有權在日本無限制地駐扎陸海空軍，日美同盟關系正式形成。1960年1月19日，日美簽訂了《日美共同合作和安全條約》（又稱《新日美安全條約》，簡稱《安全條約》）。該條約第5條規定了日美兩國共同防衛的權利和義務，從而加強了日美軍事同盟關系。隨著1972年美國宣布結束托管并將沖繩歸還給日本，日美雙方稱《安全條約》適用于沖繩。此后，日美雙方進一步表示將該條約擴大適用到釣魚島，2013年12月5日，美國參議院通過了《2013年國防授權法修正案》（簡稱《修正案》），將釣魚島作為《安全條約》第5條的適用對象。

日美的這種做法不但缺乏國際法依據，而且不能用以證明釣魚島屬于日本：第一，如前所述，根據條約的適用規則，該雙邊條約只在締約國美國和日本之間有效，其未經許可為第三國創設的義務無效，即《安全條約》不能將適用范圍擴大到釣魚島;第二，只有國際法才是“對國家在它們彼此往來中有法律拘束力的規則的總體”，而《修正案》作為一項國內法對外國領土的義務設定不具有法律拘束力;第三，即使是《安全條約》的締約方美國，在對待釣魚島主權歸屬的問題上也是持謹慎態度的。早在1971年日美簽署《沖繩協定》后，美國政府就不止一次聲明美國將釣魚島的管理權歸還日本并不影響其主權歸屬。雖然從布什政府開始，美國政策傾向于將釣魚島納入《安全條約》的適用范圍，但美國政府在釣魚島主權歸屬問題中保持中立的基本立場暫時不會改變。

（二）條約必須善意履行

1972年9月29日，中日簽署的《中華人民共和國政府和日本政府聯合聲明》（簡稱《聯合聲明》）第3條重申：“臺灣是中華人民共和國領土不可分割的一部分。日本國政府充分理解和尊重中國政府的這一立場，并堅持遵循波茨坦公告第八條的立場。”第6條聲明兩國“同意在互相尊重主權和領土完整、互不侵犯、互不干涉內政、平等互利、和平共處各項原則的基礎上，建立兩國間持久的和平友好關系……用和平手段解決一切爭端，而不訴諸武力和武力威脅。”根據條約必須善意履行的規則，日本應確保其主權限制在本州、九州、四國及中、美、英決定的小島之內，將非法侵占的臺灣附屬島嶼釣魚島歸還中國。

為了以法律形式確認《聯合聲明》的各項原則，1978年中日簽訂《中華人民共和國和日本國和平友好條約》（簡稱《中日友好條約》），中日雙方明確表示互相尊重主權和領土完整，使用和平手段解決一切爭端。這一原則也體現在中日領導人后來發布的一些聯合宣言或聲明中。根據條約的適用規則，條約必須遵守，締約國應善意履行條約義務，故中日雙方都應恪守承諾，以和平協商的方式解決釣魚島問題。任何激化矛盾的行為都是違背條約適用規則的。

四、結語

由于釣魚島主權歸屬問題還涉及到條約法——主要是條約解釋規則和適用規則——的問題，運用條約法的相關理論梳理分析釣魚島所涉條約是具有理論和現實意義的。按照《條約法公約》的規定，條約在締結生效后，締約國即承擔遵守條約解釋規則和適用規則的綜合性義務：第一，締約國必須善意履行條約，除條約本身有相反規定外，締約國應確保條約各條款在本國主權范圍之內得以有效實施;第二，條約只約束締約國，除經第三國明示接受，條約不得為第三國創設義務;第三，如就條約用語或因含義不明產生爭議，締約國應在符合條約目的和宗旨的前提下，運用“通常意義”善意解釋條約。

根據條約解釋規則和適用規則進行分析不難得出以下結論：釣魚島依據《馬關條約》第2條第2款，作為臺灣附屬島嶼割讓給了日本。第二次世界大戰結束后，日本根據《宣言》及《公告》應將釣魚島歸還中國——這也是日本《投降書》中承認和重申的。雖然日美通過《舊金山和約》將釣魚島作為琉球群島附屬島嶼托管給美國，未經非締約國中國的明示接受，這種對釣魚島的處置行為無效。既然這種處分行為無效，那么日美通過《沖繩協議》將釣魚島作為沖繩附屬島嶼歸還給日本的行為也自然無效。同理，美國通過國內法《修正案》將日美雙邊條約《安全條約》的適用范圍擴大到兩國主權范圍外的他國領土——釣魚島，這種做法是缺乏合法性依據的。作為中國主權領土的釣魚島只受中國作為締約國締結的條約的約束，《聯合聲明》和《中日友好條約》確定了互相尊重主權和領土完整、使用和平手段解決一切爭端的基本原則，從事任何違反這些原則及規定的對釣魚島的處置行為不但不具有合法性，還會引發相應的國家責任。