航運聯盟格局下中國反壟斷豁免的法律應對

韓立新 林子櫻

摘要：在世界經濟的推動下，國際班輪運輸市場格局發生了重大改變——從班輪公會到航運聯盟。原有制度已無法有效規制現在以航運聯盟為核心的國際班輪運輸市場。以歐美為代表，各國紛紛審視以國際航運反壟斷豁免制度為中心的航運規則體系。作為航運大國和貿易大國，中國的航運反壟斷立法尚待完善。為應對航運聯盟格局，建議借鑒歐美立法經驗，結合中國反壟斷的基本立場及自身發展航運經濟需求等因素，在《中華人民共和國航運法》中全面構建國際航運反壟斷豁免制度。

關鍵詞：航運聯盟;反壟斷法;反壟斷豁免;法律應對

中圖分類號：D996.19;D922.294 文獻標志碼：A 文章編號：2096-028X（2020）02-0089-08

一、航運聯盟格局的形成及帶來的挑戰

國際航運市場已由以航運聯盟為核心的格局取代以班輪公會為核心的格局。航運聯盟有利于實現規模經濟及資源優化配置，但其亦給航運市場競爭及各國反壟斷法帶來挑戰。

（一）航運聯盟的界定及類型

迄今為止，航運聯盟沒有在任何國內或國際性的官方法律文件中被明確定義。但厘清航運聯盟的基本涵義是研究相關競爭及法律規制問題的基礎。航運聯盟由班輪公會沿革而來，其與班輪公會最大的區別在于班輪公司之間的合作主要集中在運營層面，不涉及運價制定及利益和市場分配等限制內部競爭的內容。航運聯盟注重的是成員間的競合關系，聯盟成員享有自由退出的權利。聯營體（consor-tia）與航運聯盟一般同時出現在官方法律文件中，二者既有聯系又有區別。聯營體也屬于運營協議組織，聯營體在官方文件中被明確定義為班輪運輸公司之間“通過各種技術、運營或商業安排（例如，共同使用船舶、港口設施、營銷組織等），主要為提供聯合安排的服務”而達成的協議和/或安排。聯營體內部通過艙位租賃協議或者船舶共享協議進行聯合運營來降低成本，通常是集中于某一單獨航線上。從范圍上來看，聯營體大多是指區域性的航運公司聯合運營，而航運聯盟可看作是全球范圍的聯合體。結合上述分析，擬對航運聯盟作出定義如下：航運聯盟是指國際班輪運輸經營者之間，在全球航線上通過各種技術、運營或商業安排，為提供聯合服務而達成的戰略合作協議和/或安排。

航運聯盟根據合作程度的不同可分為松散型與緊密型。松散型航運聯盟在協議基礎上，通常以定期聯絡與磋商的協作會議等方式維持聯營體運營，現有的航運聯盟以松散型為主。緊密型航運聯盟是一種緊密團結的商業合作形式，一般表現為存在負責統一經營的經營方，該經營方可能是指定的聯盟內成員，也可能是建立一個具有執行權的獨立機構，具有公司實體制運作特征。因此，可能因涉嫌企業的橫向合并而受到經營者集中法律規制，中國商務部否決P3聯盟正是運用了經營者集中的法律規制。

（二）航運聯盟格局的發展

班輪公會體制上的弊端逐漸顯露，難以適應激烈的航運市場競爭與各國逐漸嚴厲的競爭法監管，班輪公會逐漸喪失壟斷和操縱市場的能力，20世紀90年代末，以班輪公會為核心的市場格局最終被以航運聯盟為核心的市場格局取而代之。雖然班輪公會并沒有完全消失，但20多年來，航運聯盟在東西主干線上控制著80%以上的貨源，成為航運班輪市場的主旋律。航運聯盟的產生與發展得益于諸多因素，最核心的驅動力可總結為承運人對集裝箱運輸“低成本+高覆蓋范圍”的追求。航運聯盟發展總體上具有不穩定性，不斷經歷整合與重組，目前的三大聯盟，包括2M聯盟、海洋聯盟和THE聯盟，被稱為“第四代航運聯盟”。

（三）航運聯盟格局下的機遇與挑戰——以中國為例

航運聯盟被認為是實現航運業規模經濟和范圍經濟的最佳方式，是航運業追求效率提高及資源優化配置的必然選擇。首先，如果沒有航運聯盟，一些班輪公司將沒有機會利用巨型貨輪進行運輸，航運聯盟使得成員得以在不同航線上互換運力，減少成本，重新分配過剩艙位資源，極大地提升了艙位利用率，擴大航線覆蓋面，建立全球服務網絡，可以為客戶提供“一站式服務”，提高服務質量和經營效率。中國遠洋海運集團與其他三家航運企業于2016年共同成立海洋聯盟，2019年1月海洋聯盟宣布將合作期限延長至2027年3月31日，證明中國航運企業積極把握航運聯盟帶來的機遇，以航運聯盟成員的身份參與國際班輪運輸市場的合作與競爭，爭取產生互惠互利的共贏效果;其次，航運聯盟創造的經濟效益還體現在其可減少燃油消耗量及有效減少氣體排放上，包括影響人類生存的含硫氣體與溫室氣體。較小的班輪公司擁有在主要貿易航線上使用大型船只的優勢，1.4萬標箱船只的燃油效率比7 000標箱船只每箱高出30%，該部分節省很快就積少成多。2020年，也就是《航運聯營體集體豁免條例》（Consortia Block Exemption Regulation，簡稱ConsortiaBER）到期的同一年，船舶燃料含油量方面有新的規定（國際海事組織“限硫令”）生效，燃油價格將上浮。航運聯盟從根本上節約運營成本，維持服務水平，符合國際海事組織海運減排工作的利益及效果，增加海運減排的可行性，促進實現保護全球環境健康的共同目標。

然而，航運聯盟也使得集裝箱海運市場集中程度不斷升高，其限制、排除競爭的行為帶來一系列挑戰。一方面，航運聯盟給托運人和港口帶來挑戰。貨主控訴班輪運輸經營人團體議價能力因航運聯盟的發展而增強，托運人、港口經營人等在與航運聯盟成員締約談判過程中處于劣勢，最為典型的是引起中國貨主強烈不滿、至今仍未平息的“THC事件”。港口經營人同樣面臨為爭取客戶只能競相壓價的局面，班輪公司坐收漁翁之利。航運聯盟使世界范圍內航線的整體布局發生改變，全球設立若干關鍵節點即樞紐港，其他港口將通過支線運輸來分撥調運，每個區塊將只有1-2個港口成為樞紐港，臨近港口之間競爭將進一步加劇，港口同質化競爭激烈、港口經營壓力持續加大。例如，中國閩臺地區各大港口，夾在“長三角”與“珠三角”港口群之間，在航運聯盟格局下幾乎無立足之地。航運聯盟的發展也給港口建設及貨運秩序帶來很大挑戰，航線優化導致掛靠頻次及港口數量減少，一定程度上導致部分港口擁堵，轉運效率降低可能造成船舶的準班率降低，最終損害托運人的利益。歐洲、北美東西岸等多個港口均出現過擁堵、停擺等現象，2017年4月世界集裝箱第一大港上海港發生過轟動全球的港口擁堵;另一方面，航運聯盟的發展給未加入聯盟的班輪公司帶來生存挑戰，尤其是一些中小型公司在聯盟面前因不具備資本和運營網絡覆蓋面等競爭優勢而逐漸被擠出全球主干線。例如，2011年底，馬來西亞國際航運有限公司（MISC）因公司嚴重虧損，最終決定退出班輪航線運輸業務，這是中小型公司被迫退出國際航線的典型代表。南美輪船（CSAV）也一度想要放棄班輪業務，2014年赫伯羅特與南美輪船成功合并，積極部署新的擴張整合，創造規模效益，方才挽救其因難以盈利、被迫退出班輪運輸的慘淡局面。

二、歐美對航運聯盟反壟斷豁免的法律新動態

國際航運反壟斷豁免制度，是指通過航運立法賦予國際航運業具有壟斷性質的行為反壟斷豁免的制度。該制度設立之初是為了給予班輪公會的壟斷活動法律上的支持，以解決當時國際航運市場的惡性競爭難題，其制度內容也經歷了以豁免班輪公會到以豁免航運聯盟為主要對象的演變。

（一）歐盟決定延續航運聯盟豁免

2006年10月歐盟頒布了1416/2006號條例，決定取消班輪公會的反壟斷集體豁免，將其納入歐盟一般競爭法的規制框架內。歐盟針對班輪公會豁免權利所采取的改革方式顯得尤為激進，但針對航運聯營體及航運聯盟的態度卻截然不同。歐盟以專門立法準予航運聯營體及航運聯盟集體豁免——Consortia BER。在歐盟的正式文件中，一般同時提到航運聯營體和航運聯盟兩種類型，立法上將航運聯盟與航運聯營體實行統一規范。《歐盟理事會第906/2009號條例》（簡稱906/2009號條例）保留航運聯營體及航運聯盟享受反壟斷集體豁免的權利，但從其規定的限定條件來看，此種豁免是一種有限的、附條件的整體豁免。也就是說，航運聯盟在歐盟若要享受豁免，應當滿足以下三個條件：不得從事固定運費、劃分市場等屬于“核心卡特爾”的行為;在相關市場上所占有的市場份額原則上不超過30%;聯盟成員享有自由退出聯營體的權利。

歐盟在2018年下半年發起針對Consortia BER的評估調查問卷，從法律效益、經濟效率、重要性、一致性（與歐盟其他法律的協調關系）和歐盟附加價值這五個方面入手，向各相關利益方征求是否繼續延長對航運聯營體及航運聯盟的反壟斷豁免的意見。世界上很多國家視歐盟航運反壟斷豁免政策為風向標，該問卷引起廣泛討論。國際運輸論壇（InternationalTransport Forum，簡稱1TF）曾出具一份《航運聯盟對班輪運輸的影響》（The Impaact of Alliances in ContainerShipping）的報告，認為取消對航運聯盟的豁免將更有利于國際班輪運輸市場的有效運行。世界航運理事會、歐盟船東協會、國際航運工會及亞洲船東協會則聯合發表《航運聯營體集體豁免規定評估》（Commis-sion Consultation on Consortia Block Exemption Regula-tion）反對ITF的觀點，從問卷的上述五個方面充分肯定了Consortia BER的合理性，認為Consortia BER保證了航運企業合作的法律確定性，促進了經濟效率的提高，與歐盟其他相關法律協調一致，并且于歐盟區域性航運市場而言，其帶來的整體利益是任何國家層面的法律所不能達到的。

對歐盟而言，延續906/2009號條例有利于歐盟和其他區域貿易組織在法律上保持平衡。國際上很多重要的貿易大國或地區都以給予航運聯營體及航運聯盟豁免，歐盟若取消該制度，則很可能將置歐盟的航運企業于競爭劣勢地位，歐盟進口方也會面臨服務質量的惡化和供給成本的增加。因此，歐盟不應當輕易取消國際航運反壟斷豁免制度，經過激烈論戰，歐盟委員會認為該條例沒有破壞競爭，并在2020年3月24日作出繼續延用906/2009號條例至2024年4月5日的決定。

在監管上，歐盟《執行條約第81條與第82條競爭規則的第1/2003號條例》適用于對國際航運市場的反壟斷監管，采取“事后監管”的方式，承運人之間達成的各種合作協議無需向反壟斷監管機構報備，歐盟反壟斷執法機構可依申請或依職權在協議實施后進行是否涉及壟斷的審查。但是，此種完全依賴“事后監管”的模式過于消極，看似減輕了企業與審查機構的負擔，實則加重了監管機構在航運聯盟協議實施過程中的監管任務，航運企業很可能利用不需要被事先審查的漏洞，以聯盟之名實施不正當競爭或集中之實，而監管機構在已經允許協議實施后，卻很難舉證航運企業之間存在“勾結”并對其有效規制。

（二）美國對航運反壟斷豁免改革進程相對較緩

《1998年美國航運改革法》（Ocean shipping Re-form Act of 1998）規定了國際航運反壟斷豁免制度，但沒有將航運聯營體及航運聯盟與班輪公會分別規制，航運合作協議只要符合法律規定的豁免實質性條件，完成報備程序、獲得批準后即可得以豁免。從制度設計上來看，實際上對班輪公會的反壟斷豁免權進行了嚴格的限制并配以嚴格的程序要求，使班輪公會難以有效運營。2010年9月，《2010年美國航運法（草案）》（Shipping Law 2010 draft）提出取消國際航運反壟斷豁免制度，該法案尚待表決，能否生效暫無定論。但美國在2012年發布了《2008年歐盟取消班輪公會反壟斷豁免研究》（Study of the2008 Repeal of the Liner Conference Exemption from Eu-ropean Union Competition Law）的最終報告，結論可總結為歐盟取消班輪公會反壟斷豁免對美國班輪航線沒有明顯影響，國際航運市場集中度的確稍有提高，運價反而有所下降。這一結論似乎暗含著美國很可能不會取消航運反壟斷豁免制度，那么航運聯盟將依然享有豁免的權利。

美國的國際航運反壟斷豁免制度可總結為將需要備案的協議進行分類，由美國聯邦海事委員會依據個案判斷的“個案豁免”模式。此種模式避免了歐盟“整體豁免”不分別規制松散型及緊密型的漏洞，并且全程監管的模式更加有利于維護國際航運市場穩定運行。但該制度也暴露出一定問題。航運聯盟協議可歸于第5條“遠洋公共承運人協議”的籠統范疇，比如，服務合同制度的設計在航運聯盟這種本身不會涉及“核心卡特爾”的協議面前顯得可有可無，這就導致美國對航運聯盟的規制幾乎完全依賴于美國聯邦海事委員會的個案審查，使審查機關的工作任務繁重，導致美國的事前審查流于形式，實踐中美國至今未否決任何一個航運聯營體及航運聯盟正體現了這一點。

三、中國對航運聯盟反壟斷豁免規制存在的問題

中國涉及航運反壟斷規制方面的法律主要有《中華人民共和國反壟斷法》（簡稱《反壟斷法》）和《中華人民共和國國際海運條例》（簡稱《國際海運條例》），但二者在航運反壟斷豁免方面的規定不甚明確，一定程度上導致法律適用及監管困難。國際航運反壟斷豁免制度作為航運反壟斷法體系中最核心的制度，現行立法無法滿足建立合理、有效的國際航運市場競爭秩序的需要，不利于中國獨立的航運反壟斷法律體系的構建，更無法為發展中國航運經濟、應對航運聯盟格局提供法律保障。

（一）中國針對班輪公會的反壟斷豁免已不合時宜

《國際海運條例》的協議備案制度及《反壟斷法》關于豁免的規定均未明確提及國際航運反壟斷豁免制度，這是中國航運反壟斷規制領域的立法疏漏。就班輪公會的豁免而言，中國是《聯合國班輪公會行動守則》的成員國之一，根據國際法“條約必須遵守”原則，中國應尊重該守則的約定，允許班輪公會在中國相關航線上開展營運活動，不受一般反壟斷法對于壟斷協議的規制。因此，可以推斷中國基本認可班輪公會的豁免權。

然而，班輪公會的壟斷問題已經危及到中國的航運市場秩序，損害中國貨主和托運人的利益。中國反壟斷執法機構2006年發布《關于公布國際班輪運輸碼頭作業費（THC）調查結論的公告》，對聯合收取THC的班輪公會及班輪公司以未作出特別聲明、未履行備案程序將損害國際海運市場秩序為由進行處罰，暫時緩和了2002年以來THC引起的船方與貨方問的尖銳沖突。可是該報告并未對班輪公會及班輪公司聯合收取THC的行為性質進行明確界定，中國也缺乏判定該種行為的法律依據及處理類似行為的法律規定，這就意味著班輪公會如果作出特別聲明表示各成員有獨立行動權并按程序備案，則不會受到處罰，這也是導致班輪公會及一些班輪公司不久后卷土重來的重要原因。然而，班輪公會及班輪公司履行了程序上的規范免于受罰，不代表該種行為不涉及壟斷、不會損害公平競爭及國際海運市場秩序，這一現象恰好反映了中國航運反壟斷規則缺失的弊端。

中國政府1980年加入《聯合國班輪公會行動守則》的初衷是為了支持發展中國家在航運領域建立新的國際經濟秩序的努力，實際上中國航運企業在歷史上從未參加任何一個在全球航線上運營的班輪公會組織。班輪公會集體定價等行為損害國際航運市場競爭，不宜繼續享有反壟斷豁免權。歐盟和美國在國際航運反壟斷豁免制度上的改革，使班輪公會在歐美相關航線上幾乎已不存在。隨著中國航運市場開放程度不斷加深，倘若繼續賦予班輪公會反壟斷豁免權，使得班輪公會在中國相關航線上仍可有效運營，將不利于中國航運業向前發展，亦會使話語權相對較弱的中國貨主利益受到進一步侵害。

（二）中國針對航運聯盟的反壟斷豁免尚不明確

中國法下是否存在航運聯盟的反壟斷豁免尚不明確。一方面體現在法律法規尚未對反壟斷豁免制度作出明確界定。《反壟斷法》第15條第1款關于壟斷協議豁免的規定中并未提及國際航運領域，但其在第7項規定了“法律和國務院規定的其他情形”，是否可以理解為包括國務院制定的行政法規《國際海運條例》尚有爭議。即使認為航運聯盟反壟斷方面可以適用《國際海運條例》，根據《國際海運條例》第17條關于協議備案的規定，航運聯盟協議應當向中國交通主管部門備案。有學者認為此種備案制度一定程度上體現了豁免精神，間接承認了運營協議的效力，然而《國際海運條例》未對協商協議和運營協議兩種不同性質的協議進行區分，更沒有明確航運反壟斷豁免制度，也尚未對制度的內容、適用范圍、具體審查程序等進行系統的規定，不能由此斷言中國確立了反壟斷豁免制度。從立法目的的角度，法律設置兜底條款是為了適應社會情勢的客觀需要，將一些無法預知的新情況等通過這個兜底性條款來予以適用解決，而無需修改法律。《反壟斷法》第15條第1款第7項作為兜底條款的立法目的亦是如此，國務院可根據經濟發展作出相應決策規定新的豁免，但這里的“其他情形”只是極個別的特殊情況，不應隨意作擴大解釋。國際航運市場的特殊性及豁免制度的誕生遠遠早于《反壟斷法》的誕生，并非《反壟斷法》實施后出現的新情況，作出上述理解更多是為了實踐中適用《國際海運條例》的需要，理論上存在瑕疵。

上述問題恰好體現了中國法下是否存在航運聯盟的反壟斷豁免尚不明確的另一方面——法律適用方面存在矛盾。《國際海運條例》是國際海上運輸各方當事人行動參考的主要準則，作為直接規范航運市場秩序的行政法規，其法律效力位階低于《反壟斷法》，且《國際海運條例》于2002年正式實施，《反壟斷法》于2008年開始實施，根據“上位法優于下位法”“新法優于舊法”原則，反壟斷相關問題應當優先適用《反壟斷法》。然而適用《反壟斷法》也是不合理的，原因如下。

第一，《反壟斷法》第13條、第14條對于壟斷協議的認定標準存在立法技術上的問題，第13條似乎是以窮盡列舉的方式規定壟斷協議的類型，但第2款又規定《反壟斷法》中的壟斷協議是指排除、限制競爭的協議、決定或其他協同行為，引起“排除、限制競爭”理解上的爭議，即“排除、限制競爭”是構成壟斷協議并處罰的必要條件，或僅是表明第2款所涉壟斷協議均客觀上具有“排除、限制競爭”的目的或效果。以2M聯盟協議（Maersk/MSC Vessel SharingAgreement FMC Agreement NO.012293：A CooperativeWorkingAgreement）的具體內容為例，如果“排除、限制競爭”不是認定壟斷協議的必要條件之一，協議本身將被認定為違法，航運聯盟所作出的貨載分配方案，或是各方借助聯盟合作平臺實施的協同行為，如聯合開辟航線等，都有可能構成《反壟斷法》中的“壟斷協議”。聯盟協議中第5條第1款（a）項約定聯盟成員可就未來某貿易航線上增加或取消運力部署進行共同商議，可能構成《反壟斷法》第13條第2項所禁止的壟斷協議類型而面臨處罰。如果將“排除、限制競爭”作為認定壟斷協議的必要條件之一，則需要結合相關市場對協議效果進行反競爭性分析。2M聯盟協議中第5條第1款（i）項約定，聯盟成員不得在合作航線上進行協議外的班輪運輸經營，另有約定除外。該項也可能屬于“限制商品的生產數量或者銷售數量”的約定，其對同航線上班輪運輸經營者的競爭程度會有所影響，但是否達到“排除、限制競爭”的效果有待繼續分析，不能直接因認定其為《反壟斷法》所禁止的壟斷協議類型而進行處罰。

第二，《反壟斷法》所規定的法律責任也較為簡略，盡管基本形成了以行政責任為主，涵蓋民事責任和刑事責任的法律責任體系，但責任形式僅僅體現在罰款數額上。最重要的是，《反壟斷法》的豁免制度沒有顧及航運市場的特殊性，未賦予國際航運業豁免特權，倘若依此認定任何國際航運協議均不享受任何豁免，航運聯盟在很多合作方面可能涉嫌違法，將對國際海運市場及中國航運業的發展產生巨大影響，不符合中國經濟發展的利益要求，也與中國建設“海運強國”的戰略目標相悖。

值得注意的是，在航運聯盟監管方面，中國現行的法律體系下是由國家市場監督管理總局反壟斷局和交通運輸部共同行使對航運聯盟的管轄權，其法律依據分別是《反壟斷法》和《國際海運條例》。國家市場監督管理總局反壟斷局承擔反壟斷統一執法，規范和維護市場秩序，而根據“依法行政”原則，作為航運業主管機關的交通運輸部無權依據《反壟斷法》行使反壟斷執法權。實踐中，監管機構審查具體案件時，可能出現主要依賴于無權監管的交通運輸部意見的不協調現象。

四、航運聯盟反壟斷豁免的中國法律應對建議

近幾年，在充滿挑戰的經濟環境中，班輪運輸業經歷了重要的整合過程。部分承運人在逐漸擴大的聯合體或是航運聯盟內選擇退出市場、兼并或者合作，也有部分承運人繼續在小的聯營體內實現合作。作為航運大國，中國擁有世界上最大的集裝箱和散貨港口，被外媒列為“首屈一指的海事國家”。中國國際貿易也依賴國際航運的發展，而航運業的健康發展及國際航運秩序的有效運行都離不開健全的航運規則。中國現有的航運規則雖為中國航運業的發展提供了一定的法律保障，但總體尚未建立完善的航運法律體系，這與中國未能建立明確的國際航運反壟斷豁免制度有較大關系，建議中國盡快明確國際航運反壟斷豁免制度以應對航運聯盟格局。

（一）構建航運反壟斷豁免制度的過渡性法律應對建議

中國正面臨航運聯盟格局的機遇與挑戰，為盡快采取應對策略以維護中國航運企業的利益，促進國際航運市場的有序健康發展，筆者建議可暫時采取兩種過渡性法律應對措施。

一種是在目前正在修訂的《國際海運條例》中全面納入國際航運反壟斷豁免制度。《國際海運條例》作為維護國際海上運輸市場秩序的條例，被視為海運業的行業規范。其內容涉及到國際班輪運輸企業達成協議的備案義務（第17條）及未備案的處罰（第40條），對可能損害國際海運市場公平競爭的協議、聯營體、行為的調查（第28條）及處罰規定（第33條）等。在原有制度的基礎上，針對航運反壟斷豁免制度，應當從明確限定適用主體、細化豁免條件、確立全程監管模式、明確監管重心、完善協議備案制度等方面進行修訂，具體制度設計見下文對《中華人民共和國航運法》（簡稱《航運法》）的立法建議。

另一種過渡措施是由航運反壟斷執法機構制定航運業反壟斷指南，作為《反壟斷法》配套制度，為航運聯盟自我評估提供法律依據，也促進執法工作規范化。2018年11月16日，中華人民共和國國務院新聞辦公室舉辦的《反壟斷法》實行十周年消息宣布會中透露，進一步加強反壟斷執法、完善反壟斷執法體制機制成為下一步中國反壟斷的重頭戲，《關于知識產權領域的反壟斷指南》等四部指南已經通過，即將頒布。因此，航運業反壟斷指南可參照《國務院反壟斷委員會關于汽車業反壟斷指南（征求意見稿）》的形式，包括“航運業基本問題”“航運壟斷協議”等章節，將航運業相關的反壟斷問題詳細規定在指南中。在“航運業基本問題”中界定各航運協議組織的概念，明確航運聯盟的概念及與其他航運協議組織的區別。將國際航運反壟斷豁免制度納人“航運壟斷協議”一章有關航運橫向壟斷協議與豁免的規定中。

當然，盡管這兩種應對措施能較快滿足中國航運聯盟反壟斷豁免實踐的需要，但也存在不盡完美的現實問題。例如，第一種臨時過渡措施將國際航運反壟斷豁免制度納入《國際海運條例》，依然要面對其固有的位階問題、與《反壟斷法》無法協調適用等，仍需對如何適用作出進一步解釋。對第二種臨時過渡措施而言，雖然《反壟斷法》第9條授權國務院反壟斷委員會制定發布反壟斷指南職責，實踐中，反壟斷系列指南的制定已成為完善中國反壟斷法律體系的重要舉措，但反壟斷指南的法律地位尚不明確，在《中華人民共和國立法法》建構的法律體系中，也不存在反壟斷指南的對應表述，不同于發達國家和地區的反壟斷指南制度，反壟斷指南在中國的法律地位較為尷尬。因此，制定航運業反壟斷指南，將國際航運反壟斷豁免制度納入其中，也只是考慮到《航運法》正式出臺需綜合考量多方面因素，而可以采取的臨時性、過渡性的法律應對措施。作為國際航運壟斷法律體系的核心制度，其最終應當由法律正式確立。

（二）航運反壟斷豁免制度納入《航運法》的具體建議

如上所述，兩種過渡性措施并不完美。無論是出于中國在航運聯盟格局下發展經濟的需要還是為彌補中國航運立法的缺失，都必須認識到中國亟需以法形式確立健全的國際航運反壟斷豁免制度。

構建國際航運反壟斷豁免制度的實現方式取決中國如何選擇航運反壟斷的立法模式：制定單行法還是適用《反壟斷法》的一般規則。《反壟斷法》作為反壟斷適用的一般法，實施歷程較短，在壟斷協議的認定、法律責任制度等方面已暴露出一些問題，更是缺乏針對航運市場壟斷行為等具體情況的可行性規定。并且，中國交通主管部門早在1996年就開始論證起草《航運法》，并于2004年形成《航運法（送審稿）》，其中第六章“水路運輸市場競爭規則”也已側重于航運市場反壟斷的規制，所以，中國宜采用單行法的方式將國際航運反壟斷豁免制度納入未來《航運法》的調整范疇。

在制度設計上，建議在國際航運反壟斷豁免適用主體及條件等制度方面主要借鑒歐盟的做法，適當吸收美國監管方式的合理之處。具體建議如下。

第一，在《航運法》中界定航運聯盟的概念，明確國際航運反壟斷豁免的對象。中國應通過立法明確班輪公會不再享有豁免的特殊地位。嚴格禁止班輪公會利用排除、限制競爭的壟斷行為在航運市場上法律規制的漏洞，損害中國航運企業及貨主的利益，明確中國國際航運反壟斷豁免制度僅適用于運營協議，包括航運聯營體及航運聯盟的協議。

第二，細化航運聯盟協議享受豁免的標準及條件。首先，明確禁止固定運價、歧視性定價、劃分市場、妨礙競爭秩序的排他性等涉及“核心卡特爾”的壟斷協議享受豁免。為避免重蹈覆轍，維護國際班輪運輸市場平穩運行，應當禁止該類對市場競爭造成嚴重破壞的協議享受豁免。其次，航運聯盟在相關市場的市場份額是享受豁免的重要條件之一，航運聯盟在相關市場的市場份額過高，勢必會影響市場競爭。建議規定航運聯盟可享受豁免的市場份額原則上不超過30%，這也與《國際海運條例》中所要求的份額一致。但并不意味著航運聯盟所占市場份額超過30%時會自動被視為違法而不享受豁免，而是在超過30%的情況下，需要進一步考慮協議是否以限制競爭為目的、或是否將產生嚴重限制競爭的結果，航運聯盟承擔舉證責任，由反壟斷審查機構決定是否繼續賦予其豁免的權利。

第三，明確監管的重點應當放在防止航運聯盟協議發展至嚴重扭曲、破壞航運市場競爭上。結合中國航運政策及司法實踐，建議對松散型聯盟與緊密型聯盟采用不同的豁免及監管模式。對傳統的以船舶共享協議方式為主要合作形式的松散型航運聯盟賦予“整體豁免權”，即只需將協議按程序備案并對其進行事后監督，如果發現該協議在實際運營過程中有妨害或扭曲市場競爭的行為，再實施監管與處罰措施。而對于緊密型聯盟則建議參考美國的“個案豁免”模式，不能簡單地根據是否設立實體機構進行運作來籠統決定是否給予豁免權，而是進行個案審查。從合作形式、運營程序、費用分攤等方面，嚴格審查協議內容是否實質上符合法律中所規定的企業橫向合并的標準，若符合，則應當按照經營者集中的相關法律對其進行規制。

第四，明確監管主體。上述模式對審查機關及監督機關的專業性要求非常高，尤其在航運聯盟運營的監管中，監督機構還需要考慮承運人之問的競爭及船貨雙方的利益平衡，因此，建議通過立法確立交通運輸部對航運業權威的審查權和監督權，并由其他部門協助。

第五，構建完善的航運聯盟協議的備案制度。備案制度應包括需備案的協議類型、審查期限、審查程序、備案對效力的影響等方面的詳細規定。對于松散型航運聯盟，只需要將協議按照法律規定完成相應的備案程序，即獲得豁免權。而對于緊密型航運聯盟，主管部門應當對備案協議進行嚴格審查，認為其符合豁免條件，不會導致競爭大幅減少也不會嚴重損害市場秩序時，方可賦予其豁免權。

第六，為保障國際航運反壟斷豁免制度的有效實施，應當構建相應的法律責任制度作為處罰的依據。壟斷協議直接影響到市場競爭，除上述禁止性、限制性措施外，還應當明確規定損害公平競爭的法律后果，由監管部門處罰。處罰形式包括以行政命令禁止協議，對協議人征收較大數額罰款等，涉及到造成第三方損失時，則應當根據有關法律另行承擔賠償責任。

五、結語

國際班輪運輸市場已進入航運聯盟格局，原有制度無法有效規制現在以航運聯盟為核心的國際班輪運輸市場。以歐美為代表，各航運大國紛紛審視并改革以國際航運反壟斷豁免制度為中心的航運規則體系。作為航運大國和貿易大國，中國的國際航運反壟斷立法尚待完善，使中國在應對航運聯盟格局挑戰時缺少法律依據。建議借鑒歐盟和美國立法經驗，結合中國航運反壟斷的基本立場及中國航運反壟斷豁免現狀，通過制定《航運法》全面構建國際航運反壟斷豁免制度，明確制度內容、適用范圍、監管主體及法律責任等，為中國發展航運經濟保駕護航。