六盤水市國土空間規劃編制思路研究

黃照來 安林 韋巍 廖佳 張毓海 程宏宇

摘要：指出了國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據。將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”，強化了國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用，是黨中央、國務院作出的重大部署。為更好地推進六盤水市國土空間規劃編制，回顧了六盤水市主體功能區規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃等編制情況，提出了“三個一”國土空間規劃的編制思路。

關鍵詞：六盤水;國土空間規劃;編制思路

中圖分類號：TU98 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9944（2020）04-0162-04

1 六盤水的由來

1964年，根據中共中央工作會議精神，國家計委和煤炭工業部經過調查對比，決定在貴州西部煤藏豐富的六枝、盤縣、水城三縣境內建立煤炭基地，六盤水這個組合性的專名由此而得。接著六枝、盤縣、水城3個礦區（后改特區）作為煤炭基地相繼成立。1966年，中央批準成立六盤水地區工業建設指揮部。1967年10月，六盤水地區革命委員會籌備小組成立，六盤水開始成為一個政區，下轄3個特區。1970年12月分隸安順地區、興義地區、畢節地區的郎岱縣、盤縣、水城縣分別與六枝、盤縣、水城3個特區合并，合并后仍稱特區，隸屬六盤水地區。1978年12月，地區改為省轄市，市革命委員會駐水城特區。1987年12月，國務院批準撤銷水城特區，分設鐘山區、水城縣。市人民政府駐鐘山區。1999年2月，國務院批準撤銷盤縣特區，設立盤縣，以原盤縣特區行政區域為盤縣行政區域，縣人民政府駐紅果鎮。2017年4月，國務院批準撤銷盤縣，設立縣級盤州市，以原盤縣的行政區域為盤州市的行政區域，盤州市人民政府駐亦資街道鳳鳴北路。盤州市由貴州省直轄，六盤水市代管。

2 有關國土空間規劃回顧

2.1 主體功能區規劃

2010年12月21日，國務院印發《全國主體功能區規劃》（國發[2010]46號），全國主體功能區規劃將國土空間劃分為以下主體功能區：按開發方式，分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發區域;按開發內容，分為城市化地區、農產品主產區和重點生態功能區;按層級，分為國家和省級2個層面。2013年5月29日，貴州省人民政府辦公廳印發《貴州省主體功能區規劃》（黔府發[2013]12號），貴州省國家層面的主體功能區劃分為重點開發、限制開發和禁止開發區域三類，沒有優化開發區域。六盤水市鐘山、水城、盤州市為省級重點開發區域，區域國土面積5644.89km²，占全省的3.20%。該區域是六盤水市的中心城區及拓展區，人口密集，礦產資源豐富，重化工產業集聚程度較高，是全省推進工業化城鎮化的重要區域之一。該區域的功能定位是：全國重要的能源、原材料和資源深加工基地，全省重要的綠色食品基地和特色旅游區，區域性交通樞紐和商貿物流區。貴州西部人口和經濟密集區，支撐全省發展的重要增長極[1]。

受自然地理條件的限制，貴州省農產品主產區主要呈塊狀分布在農業生產條件較好、經濟較集中、人口較密集的北部地區、東南部地區和西部地區，以國家糧食生產重點縣和全省優勢農產品生產縣為主體，形成5個農業發展區。其中黔西高原山地農牧區：包括六盤水市的六枝特區以及原盤縣的21個鄉鎮。

2014年4月11日，國家發展改革委、環境保護部印發《關于做好國家主體功能區建設試點示范工作的通知》（發改規劃（2014）538號），貴州省印發《貴州省主體功能區建設試點實施方案（試行）》，六盤水市鐘山區為15個區（市、縣）試點之一。2016年5月，鐘山區編制了《六盤水市鐘山區主體功能區建設試點實施方案》，試點的主要任務是“優化格局，探索完善國土空間開發結構和布局;突出重點，探索不同類型不同空間開發和保護的有效途徑;完善制度，探索建立國土空間開發保護制度;成果共享，探索在經濟社會發展和生態保護中改善民生的舉措和路徑”。

2.2 土地利用總體規劃

歷代以來，六盤水市境內土地長期處于自然利用狀態，無規劃控制引導，對土地利用進行有關規劃，始于新中國建立以后。1992年9月，貴州省開展編制省級土地利用總體規劃。是時，六盤水市土地詳查正在開展外業調查，基礎資料缺乏，為給省級土地利用總體規劃提供基礎資料，該市以農業區劃和土地概查資料為基礎，委托市計委國土規劃辦公室編制完成《六盤水市土地利用總體規劃概要（草案）》，市土管局于1992年12月對其印發并上報[2]。

2.2.1 第一輪土地利用總體規劃

1997年2月，全市按照國家土地管理局印發的《縣級土地利用總體規劃編制規程》開展市、縣級土地利用總體規劃編制，規劃基期年為1996年，近期目標為2000年，遠景目標年為2010年。1998年11月，市人民政府行文請示省人民政府審批全市及所轄縣級土地利用總體規劃，1999年1月，省人民政府下發《省人民政府關于六盤水市及水城縣鐘山區六枝特區盤縣特區土地利用總體規劃的批復》同意。到2010年，全市耕地保有量不少于565.78萬畝，基本農田保護面積不得低于450.27萬畝，建設用地總規模不得突破58.10萬畝。

2.2 2 第二輪土地利用總體規劃

隨著經濟社會全面發展，土地利用和管理中出現許多新情況和新問題，原規劃部分內容已不能適應形勢發展需要，迫切需要對規劃進行調整和修編。

2005年，根據省國土資源廳下發的《關于土地利用總體規劃修編的指導意見》，六盤水市啟動土地利用總體規劃修編工作，以2005年為規劃基期年，規劃年限至2020年，近期：2006～2010年，遠期：2011～2020年。

2007年4月，全市土地利用總體規劃大綱，經省土地利用總體規劃修編領導小組組織評審通過，2007年8月市級土地利用總體規劃修編大綱文本，經市人民政府審核論證后上報省人民政府。2010年12月，省人民政府批復同意《六盤水市土地利用總體規劃（2006～2020年）》。到2020年，全市耕地保有不得低于441萬畝，基本農田保護面積不得低于383萬畝，建設用地總規模不得突破75.8萬畝。

第三輪城市總體規劃實施以來，六盤水市以此為依據編制了兩版近期建設規劃，并且基本實現了中心城區控制性詳細規劃的全覆蓋，城市建設有序發展，總規發揮了非常重要的指導作用。但同時也看到城市的發展存在諸多不確定性：外部環境發生變化，包括國家沿海地區產業轉型和產業轉移為西部地區提供了更多的機會，成渝經濟區的崛起深刻影響了全省的發展方向;政策環境發生變化，在跨越發展背景下基礎設施的超常規建設等。這些因素改變了城市原有的優劣條件，使總體規劃的既定目標和發展方式出現了諸多不適應性。

2.3.4 第四輪城市總體規劃

經省人民政府同意，2012年11月正式啟動《六盤水市城市總體規劃（2013～2030年》）編制工作，委托中國城市規劃設計院開展第四輪總體規劃修編，初步成果于2013年5月經省住建廳與市人民政府在六盤水市共同審查，于2014年5月經市人民政府組織的專家評審，于9月經省住建廳與市人民政府在貴陽市共同審查，于10月經六盤水市人民代表大會常務委員會審議通過，于12月經省城規委專題會議評審，于2015年7月經省人民政府批復實施《六盤水市城市總體規劃（2014～2030年）》。

第四輪規劃發展總目標為：在規劃期末初步實現現代化，將六盤水建設成為經濟發達、文化繁榮、社會和諧、環境優美的生態宜居智能城市和國際標準旅游休閑度假城市。城市規模為：規劃2020年全市常住人口305萬人，規劃2030年全市常住人口340萬人。城市規劃區范圍為鐘山區全境，包括8個街道辦事處（黃土坡、荷城、鳳凰、德塢、荷泉、紅巖、楊柳、月照）、3個鎮（大灣鎮、大河鎮、汪家寨鎮）和1個鄉（雙戛鄉），以及水城縣的老鷹山街道、尖山街道、雙水街道、董地街道、玉舍鎮、木果鎮、保華鎮、比德鎮、化樂鎮、金盆鄉、南開鄉、青林鄉、陡箐鎮的原陡箐鄉地區，總面積1915km²。

第四輪城市總體規劃實施以來，對城市建設發展發揮了重要積極作用。一是引導經濟快速發展，區域地位不斷提升，轉型發展成效顯著，民生福祉顯著改善。二是基礎設施不斷完善，城鎮體系初步發展，城市功能不斷優化。三是城市空間發展方向得到明確，“東進、北拓、西擴”的城市空間拓展策略有效地指導城市空間的拓展。四是城市骨架路網已基本形成，城市規模不斷擴大，組團式發展格局逐漸形成。五是有效地指導市中心城區控制性詳細規劃和其他專項規劃編制。六是城市規劃管控力度進一步得到加強。

2.4 空間規劃“多規合一”試點

2016年6月18日，貴州省印發《貴州省省級空間規劃“多規合一”試點實施方案》，選擇六盤水市、三都縣、雷山縣開展空間規劃“多規合一”試點工作。六盤水市高度重視，及時成立了以市長為組長、分管副市長為副組長，各縣（市、特區、區）、市直各有關單位主要負責人為成員的空間規劃“多規合一”試點工作領導小組，下設辦公室在市發展改革委，從相關單位抽調業務骨干組成工作專班，負責協調推進全市空間規劃“多規合一”試點工作，印發了《六盤水市市級空間規劃“多規合一”試點工作推進方案》。

六盤水市空間規劃“多規合一”試點工作形成了《六盤水市市級空間規劃編制方案》《六盤水市中心城區空間規劃（2017～2030年）》《六盤水市空間規劃（2017～2030年》）《六枝特區空間規劃（2017～2030年）》《盤州市空間規劃（2017～2030年）》《水城縣空間規劃（2017～2030年）》《空間規劃用地分類標準》《市級空間規劃管理體制機制改革創新和相關法律法規立改廢釋建議》等初步成果，為國土空間規編制奠定了一定工作基礎。

3 國土空間規劃編制工作推進情況及后期工作思路

國土空間規劃包括總體規劃、詳細規劃和相關專項規劃。國家、省、市縣編制國土空間總體規劃，各地結合實際編制鄉鎮國土空間規劃。相關專項規劃是指在特定區域（流域）、特定領域，為體現特定功能，對空間開發保護利用作出的專門安排，是涉及空間利用的專項規劃。國土空間總體規劃是詳細規劃的依據、相關專項規劃的基礎;國土空間總體規劃、相關專項規劃、詳細規劃相互協同、相互銜接[4，5]。

六盤水市自2019年啟動國土空間規劃編制以來，印發了《六盤水市國土空間規劃委員會成員名單及工作職責》《六盤水市國土空間規劃（2019～2035年）工作方案》。按照《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》，正在開展永久基本農田核實整改、生態保護紅線評估，已形成相應初步成果。國土空間開發保護現狀評估、資源環境承載能力及國土空間開發適宜性評價等國土空間規劃編制基礎工作均在有序推進。為較好地推進六盤水市國土空間規劃編制工作，經歸納總結，特提出國土空間規劃“三個一”編制思路。

3.1 抓好“一張藍圖”

國土空間總體規劃編制首先要牢固樹立和認真踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持生態優先、綠色發展，守好發展、安全、生態三條底線，樹立創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，堅持以人民為中心，樹立高質量發展要求，做好國土空間規劃頂層設計，要謀劃從現在到2035年的戰略定位、戰略部署、發展目標、發展愿景、發展理想等，解決發展方向的問題。綜合考慮人口分布、經濟布局、國土利用、生態環境保護等因素，科學布局生產、生活、生態空間，建立全市統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃。

3.2 抓好“一張底圖”

以第三次國土調查成果為基礎，統一采用2000國家大地坐標和1985國家高程基準作為空間定位基礎，統籌做好永久基本農田核實整改、生態保護紅線評估、資源環境承載能力及國土空間開發適宜性評價、專題研究等基礎工作，形成一張底圖[6]。

3.3 抓好“一個平臺”

國土空間基礎信息平臺是國土空間規劃“一張底圖”“一張藍圖”的基礎載體，是支撐國土空間規劃動態監測評估預警和實施監管的重要抓手。要嚴格按照國家、省工作要求，完成平臺和系統建設，與國土空間總體規劃編制同步報批，并銜接好工程項目審批系統，實現互聯互通，提高國土空間治理能力和治理體系現代化，服務好經濟社會發展[7]。

參考文獻：

[1]貴州省發改委.貴州省主體功能區規劃[R].貴陽：貴州省發改委，2013.

[2]六盤水市地方志編纂委員會.六盤水市志.國土資源志[M].貴陽：貴州人民出版社，2009.

[3]六盤水市地方志編纂委員會.六盤水市志.城鄉規劃志[M].貴陽：貴州人民出版社，2009.

[4]中共中央國務院.中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見[R].北京：國務院，2019.

[5]自然資源部.自然資源部關于全面開展國土空間規劃工作的通知[R].北京：自然資源部，2019.

[6]王建鴻，毛晨煒.以三線劃定為抓手全力推進空間規劃工作：以衢州市為例[J].國土資X，2019，13（12）.

[7]楊曉紅.多規合一到國土空間規劃的構建思路[J].資源信息與工程，2017，32（2）.

收稿日期：2020-01-09

作者簡介：黃照來（1985-），男，工程師，主要從事土地利用與規劃、土地整治、國土空間規劃相關工作。